對強(qiáng)化湖南農(nóng)村中小河流河長制工作的思考

趙麗子，石 林，李代軍，喬 祺，劉文博

（湖南省水利水電科學(xué)研究院，410007，長沙）

一、湖南省農(nóng)村中小河流河長制工作概況

湖南省5 km以上河流共計(jì)5 341條，流域面積在200 km2以下的河流有5 040條，涉及全省60%以上地域面積。2009年以來，湖南省主要針對流域面積在200～3 000 km2的中小河流開展綜合治理，但流域面積在200 km2以下的大部分河流尚未得到有效治理，此類河流主要流經(jīng)農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較緩慢的地區(qū)，本文將其泛稱為農(nóng)村中小河流。

隨著城鎮(zhèn)化及農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，中小河流水生態(tài)環(huán)境問題日益突出，河流生態(tài)治理及生態(tài)修復(fù)受到管理者的重視，生態(tài)治理措施及修復(fù)工程逐漸被應(yīng)用到水利工程建設(shè)中，具有可持續(xù)社會服務(wù)功能及良好自然生態(tài)功能的健康河流為人們所期望。對此，湖南省全面推行河長制，實(shí)施了河長制組織體系建設(shè)、工作體系完善、工作方案編制、河流（段）“一河一策”實(shí)施方案編制等工作，下面以L區(qū)為例介紹農(nóng)村中小河流河長制工作概況。

L區(qū)位于湖南省西南部，整體生態(tài)環(huán)境較好，自然資源豐富，屬于全省糧食大縣、重點(diǎn)林區(qū)及重點(diǎn)M礦產(chǎn)區(qū)。區(qū)內(nèi)農(nóng)村中小河流眾多，河網(wǎng)密布，流域面積5 km2以上河流共計(jì)127條，5～200 km2河流122條。通過調(diào)查研究分析可知，L區(qū)內(nèi)農(nóng)村中小河流歷史遺留問題多，現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境亦令人擔(dān)憂，如農(nóng)村部分河段堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)僅2～3年；季節(jié)性斷流與水質(zhì)污染成為供水安全主要影響因素，尤其是流經(jīng)礦區(qū)的河流重金屬污染問題突出；水域岸線濫占亂用明顯，河道行洪空間萎縮；涉河建筑物眾多，且多不可用或成阻水建筑物；河流水環(huán)境容量較小，水體自凈能力較差，洪枯流量變化大，“啞河”段或 “死水”常見；流域內(nèi)生活、畜禽、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等非點(diǎn)源污染多，村鎮(zhèn)污水收集處理設(shè)施建設(shè)滯后，旁支、溝渠成排污明溝?？傊r(nóng)村中小河流綜合治理任務(wù)艱巨，河流生態(tài)環(huán)境問題已成為農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境改善的重要任務(wù)。

L區(qū)河長制推行以 “一河一策”實(shí)施方案為技術(shù)支撐，河流突出問題為導(dǎo)向，從水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管六個方面全面開展，結(jié)合區(qū)（縣）發(fā)展定位，因地制宜實(shí)行河流多目標(biāo)管理，以非工程措施為主、工程措施為輔，統(tǒng)籌河流上下游、左右岸關(guān)系，發(fā)動河流利益相關(guān)方共同決策、聯(lián)合執(zhí)法，社會公眾廣泛參與管理監(jiān)督，河長制工作全面推行，農(nóng)村中小河流生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到有效控制。

二、湖南省農(nóng)村中小河流河長制工作中存在的問題

1.河長制管理頂層設(shè)計(jì)有待完善

實(shí)施河長制是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，明確各階段目標(biāo)，才能做到有的放矢。湖南省農(nóng)村中小河流河長制實(shí)施方案中已明確短期（2018—2020年）目標(biāo)，但未將中期及長期規(guī)劃納入實(shí)施方案，難免出現(xiàn)治理不徹底或執(zhí)法“一刀切”的現(xiàn)象，“經(jīng)濟(jì)社會由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段過程中，污染防治和環(huán)境治理是需要跨越的一道重要關(guān)口”，要從根本上解決農(nóng)村中小河流污染源治理難度較大，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變農(nóng)村生產(chǎn)生活方式、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水收集處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不能一蹴而就，需要長遠(yuǎn)系統(tǒng)規(guī)劃久久為功。

河長制目標(biāo)體系多以縣（區(qū)）域內(nèi)涉河各行業(yè)管理目標(biāo)為基準(zhǔn)，不能全面結(jié)合流域?qū)嶋H情況與需求進(jìn)行指標(biāo)細(xì)化，導(dǎo)致其任務(wù)措施缺乏針對性，實(shí)現(xiàn)流域綜合治理困難。

農(nóng)村中小河流流域面積、多年平均流量等都較小，生態(tài)環(huán)境相對敏感脆弱，流域內(nèi)的旁支、溝渠、山塘等水體的污染負(fù)荷對干流影響較大。河長制“一河一策”實(shí)施方案如果僅突出解決干流問題，只對重要支流入河口提出水質(zhì)目標(biāo)管理，則易忽視流域內(nèi)小微水體系統(tǒng)整治，河流污染防治難免出現(xiàn)治標(biāo)不治本的現(xiàn)象。

2.基礎(chǔ)信息不全面

全面梳理河流基礎(chǔ)信息是發(fā)現(xiàn)河流問題的關(guān)鍵，而其流域的自然地理、土地利用等要素決定著河流的徑流、水沙特性等物理及水化學(xué)特征，因此流域基礎(chǔ)信息統(tǒng)計(jì)也十分重要。從水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水污染源等主要影響因子出發(fā)，全面整合梳理河流及其流域的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)任務(wù)量大，數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性及時效性均有待考量。將區(qū)（縣）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集的難易程度分為容易、較難、困難三類，則發(fā)現(xiàn)河流岸線、生態(tài)環(huán)境及污染源等方面的基礎(chǔ)資料收集難度較大，見表1。

部分地區(qū)運(yùn)用無人機(jī)航拍及遙感地理信息等先進(jìn)技術(shù)輔助開展河長制現(xiàn)場調(diào)查，但部分信息由于歷史監(jiān)測數(shù)據(jù)缺失或更新不及時仍然無法全面獲取，如農(nóng)村中小河流特征信息；截至“十二五”期末，湖南省水資源監(jiān)測能力不足全部供水量的30%，河流取用水臺賬混亂；農(nóng)村中小河流納污能力不明。河流生態(tài)監(jiān)測能力薄弱，如生態(tài)基流監(jiān)測數(shù)據(jù)基本空缺；全省水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)共計(jì)419個，但主要分布于大江大河，農(nóng)村中小河流水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏。流域非點(diǎn)源污染點(diǎn)多面廣、污染源多樣化，其中農(nóng)業(yè)面源污染已成為水體污染的主要原因之一，但對其的監(jiān)測能力明顯不足。此外流域內(nèi)礦區(qū)、坡耕地等不合理的開發(fā)利用造成水土型面源污染也成為河流污染重要組成部分，但湖南省水土保持監(jiān)測站點(diǎn)數(shù)量僅24個（2015年），覆蓋范圍狹窄，水土流失基礎(chǔ)數(shù)據(jù)普遍缺乏。全省農(nóng)村中小河流綜合監(jiān)測體系不全面，涉河各行業(yè)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)覆蓋面參差不齊，河長制信息平臺基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等支撐體系建設(shè)有待加強(qiáng)。

表1 實(shí)施方案基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集難易程度統(tǒng)計(jì)

3.缺乏健全的河長制管理綜合評估體系

建立適用于農(nóng)村中小河流的河長制管理綜合評估體系對于促進(jìn)河流管護(hù)工作高效開展至關(guān)重要，也是開展河流適應(yīng)性管理的重要環(huán)節(jié)。2018年湖南省針對全面推行河長制開展中期評估，從河長制工作方案、組織體系建設(shè)、相關(guān)制度建立、基礎(chǔ)性工作開展及河湖管理保護(hù)成效等方面進(jìn)行評估，但目前在河流管理工作及成效評估方面指標(biāo)較模糊。全省河長制管理綜合評估體系建設(shè)總體推進(jìn)緩慢，河長制實(shí)施方案推行成效缺乏綜合、科學(xué)、客觀、全面評估，健全河長制管理綜合評估體系任務(wù)緊迫。

三、鞏固完善農(nóng)村中小河流河長制的建議

1.加強(qiáng)完善河長制管理頂層設(shè)計(jì)

深入分析研究河流及流域基本現(xiàn)狀，完善農(nóng)村中小河流河長制管理實(shí)施方案內(nèi)容，制定總體目標(biāo)及各階段性目標(biāo)，補(bǔ)充中期及長期管理方案，強(qiáng)化目標(biāo)管理。在縱向上解決當(dāng)前短板問題，以實(shí)現(xiàn)河流持續(xù)健康發(fā)展為總體目標(biāo)；橫向上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域山水林田湖草系統(tǒng)治理與區(qū)域多部門聯(lián)合治理，加強(qiáng)涉河各行業(yè)的對話交流。以流域?yàn)閱卧贫ㄋ踩Ｕ戏桨?、水域岸線管理方案、水生態(tài)修復(fù)方案及水污染治理方案等專項(xiàng)方案，細(xì)化各行業(yè)管理指標(biāo)；同時結(jié)合區(qū)域治理，劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民聚集區(qū)、工礦企業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)等重點(diǎn)片區(qū)進(jìn)行分區(qū)治理，確保任務(wù)具有針對性、措施操作性強(qiáng)。

2.逐步完善河流及流域監(jiān)測體系

逐步完善監(jiān)測體系建設(shè)，通過增補(bǔ)水利、農(nóng)業(yè)、國土、生態(tài)環(huán)境等行業(yè)監(jiān)測設(shè)施，或適當(dāng)增加現(xiàn)場調(diào)查與統(tǒng)計(jì)頻次，進(jìn)行農(nóng)村中小河流水質(zhì)、生態(tài)環(huán)境、流域內(nèi)農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)業(yè)面源污染等動態(tài)監(jiān)測，便捷獲取并及時更新河流多方面的基礎(chǔ)信息，形成監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，將多源數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，進(jìn)一步充實(shí)湖南省河長制信息平臺管理基礎(chǔ)框架，實(shí)現(xiàn)河流智能化管理。此外，對監(jiān)測數(shù)據(jù)及時整體統(tǒng)計(jì)分析，有利于管理者隨時掌握實(shí)施方案落實(shí)情況及河流當(dāng)前概況，能有效提高河流抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，也為河流管理決策提供科學(xué)依據(jù)。

3.健全河長制管理綜合評估體系

河長制工作實(shí)施周期長、涉及部門行業(yè)眾多、管理內(nèi)容龐雜，開展河長制管理綜合評估是檢驗(yàn)河長制成功與否的重要環(huán)節(jié)，對于河流可持續(xù)動態(tài)管理及鞏固落實(shí)河長制管理成效具有重要的意義。完善的河長制管理綜合評估體系包括全面的評估內(nèi)容、具體的評估指標(biāo)以及科學(xué)的評估方法。評估內(nèi)容應(yīng)貼合河長制的具體任務(wù)開展，即河長制管理成效及管理工作的評估，包括水資源、水域岸線、水生態(tài)、水環(huán)境、水污染以及執(zhí)法與監(jiān)管等情況；評估指標(biāo)具體化，具有一定的代表性及易獲取，當(dāng)前河長制管理綜合評價(jià)指標(biāo)體系研究較少，但在河長制管理成效方面可參考相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展科學(xué)評估，形成評估結(jié)論并建立反調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)河長制動態(tài)管理。