關(guān)于“失獨(dú)家庭”權(quán)益保障的法律對策研究

摘 要 “失獨(dú)家庭”是計(jì)劃生育政策在我國實(shí)行了三十年之后產(chǎn)生的特殊的弱勢群體，這一群體面臨著養(yǎng)老、醫(yī)療等諸多困境，但是針對“失獨(dú)家庭”權(quán)益保障的立法和實(shí)踐還是滯后的，社會也沒有對這一群體給予廣泛的關(guān)注，由此引發(fā)了很多社會問題。國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，對“失獨(dú)家庭”的權(quán)益給予法律保障。

關(guān)鍵詞 失獨(dú)家庭 權(quán)益保障 法律對策

作者簡介：李麗娜，遼寧政法職業(yè)學(xué)院法律系副教授，研究方向：民商法。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-267-02

由于計(jì)劃生育政策的實(shí)行，我國出現(xiàn)了數(shù)以千萬的獨(dú)生子女家庭。這些家庭的獨(dú)生子女可能由于疾病、意外或者其他原因先于父母死亡，而其父母已經(jīng)過了生育年齡或者不愿意再生育也沒有收養(yǎng)其他子女，這樣的家庭被稱為“失獨(dú)家庭”。目前“失獨(dú)家庭”的數(shù)量在我國正呈現(xiàn)著逐步增長的趨勢，成為當(dāng)今社會一類特殊的弱勢群體，但是他們所面臨的種種困境還未得到社會的普遍關(guān)注，他們的合法權(quán)益也沒有得到很好的保障。

一、“失獨(dú)家庭”的困境

獨(dú)生子女家庭在本質(zhì)上屬于高風(fēng)險(xiǎn)家庭，獨(dú)生子女家庭一旦失去唯一的子女，原來脆弱的家庭結(jié)構(gòu)就失去了平衡，“失獨(dú)家庭”將面臨多重困境。

（一）養(yǎng)老困境

目前我國居民主要的養(yǎng)老方式還是居家養(yǎng)老。失獨(dú)老人養(yǎng)兒防老的希望破滅了，多數(shù)情況下需要選擇進(jìn)養(yǎng)老院安度晚年。而我國目前很多養(yǎng)老院的養(yǎng)老條件還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足個(gè)體的需求。而且，現(xiàn)在進(jìn)養(yǎng)老院的前提條件是必須有子女或者其他監(jiān)護(hù)人的簽字，如果找不到合適的監(jiān)護(hù)人，出于風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的考慮，養(yǎng)老院就會將失獨(dú)老人拒之門外。

（二）經(jīng)濟(jì)困境

獨(dú)生子女的早逝給父母帶來的痛是無法形容的，很多父母因此無心工作，只靠微薄的一點(diǎn)收入或者積蓄支撐著生活；有些農(nóng)村的失獨(dú)老人年紀(jì)大了，在沉重的精神打擊之下，則完全喪失了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的能力；還有的獨(dú)生子女生前是家庭的經(jīng)濟(jì)支柱，一旦離去，家庭生活一下子就陷入困境之中。

（三）精神困境

“失獨(dú)家庭”往往很難從失去子女的陰影當(dāng)中走出來。有的失獨(dú)老人性格孤僻，斷絕了與親戚朋友的來往，過著與世隔絕的生活；有的感慨命運(yùn)對自己的不公，對社會產(chǎn)生了不滿和抵觸情緒；有的夫妻因?yàn)槭チ撕⒆舆@個(gè)聯(lián)系紐帶，彼此形同陌路，最后分道揚(yáng)鑣。長期的精神壓抑還會嚴(yán)重的影響到失獨(dú)老人的身心健康，使得他們更加悲觀和抑郁。

二、“失獨(dú)家庭”權(quán)益保障的法律制度缺陷

（一）缺乏專門的立法規(guī)定，現(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏可操作性

目前，針對失獨(dú)家庭權(quán)益保障的唯一法律規(guī)定是《計(jì)劃生育法》第27條，即“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”。但這一法律規(guī)定只是一個(gè)原則性的規(guī)定，實(shí)踐當(dāng)中缺乏可操作性。法條中只是說地方政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助，但是沒有明確是哪一級地方政府的哪個(gè)具體部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)這一職責(zé)，這就容易造成地方政府各個(gè)部門之間互相推諉，法律規(guī)定得不到落實(shí)的后果。另外“必要的幫助”的規(guī)定也十分籠統(tǒng)、模糊，地方人民政府所給予的什么樣的幫助才能稱得上是“必要”的呢？

（二）針對失獨(dú)家庭的具體權(quán)益保障措施范圍窄、力度小

實(shí)踐中民政部門參照“三無老人”的規(guī)定對失獨(dú)家庭進(jìn)行救助。2007年的《全國獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》和2013年的《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》這兩個(gè)文件的頒布施行雖然進(jìn)一步完善了對計(jì)劃生育特殊困難家庭的扶助制度，在一定程度上彌補(bǔ)了《計(jì)劃生育法》第27條可操作性不強(qiáng)的問題，但文件仍然存在著效力層次低以及規(guī)定的內(nèi)容有缺陷的問題。

這些內(nèi)容上的缺漏主要體現(xiàn)在以下一些方面：

1.救助的范圍不夠廣泛。上述兩個(gè)文件對領(lǐng)取救助金失獨(dú)老人的年齡做了限制。按照規(guī)定失獨(dú)家庭女方只有年滿49周歲才能領(lǐng)取救助金。另外，我國目前尚未對失獨(dú)家庭的情況進(jìn)行普查和登記，還存在著很多失獨(dú)家庭沒有得到救助的情況。

2. 救助力度不夠。這兩個(gè)文件所規(guī)定的救助金標(biāo)準(zhǔn)從2014年開始，城鎮(zhèn)每人每月340元，農(nóng)村每人每月170元。在生活成本與日俱增的今天，這幾百元的救助金只能是杯水車薪。

3. 缺少精神慰藉。政府對失獨(dú)家庭的幫扶主要體現(xiàn)在給予救助金上，這種單一的救助形式并不能幫助失獨(dú)老人擺脫精神上的痛苦。實(shí)踐當(dāng)中，失獨(dú)家庭自發(fā)的組成一些自助團(tuán)體抱團(tuán)取暖、相互安慰，也有一些民間的愛心人士參與其中，但這些組織不僅缺少專業(yè)知識和技術(shù)，同時(shí)也缺少資金支持，難以為繼。

（三）相關(guān)法律制度的不完善

1.老年人監(jiān)護(hù)制度的缺陷：2013年頒布實(shí)施的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定了老年人監(jiān)護(hù)制度，彌補(bǔ)了《民法通則》中缺少老年人監(jiān)護(hù)制度規(guī)定的立法空白。但是該規(guī)定只是對老年人監(jiān)護(hù)制度做了一個(gè)原則性的規(guī)定，缺乏可操作性的具體內(nèi)容。按照法律規(guī)定能夠擔(dān)任失獨(dú)老人監(jiān)護(hù)人的包括其配偶、兄弟姐妹、孫子女、外孫子女。一般情況下，配偶、兄弟姐妹的年紀(jì)與失獨(dú)老人的年齡相近，雖然有資格成為失獨(dú)老人的監(jiān)護(hù)人，但多數(shù)是欠缺或者不具備監(jiān)護(hù)能力的，而由于失獨(dú)，失獨(dú)老人一般也不會有孫子女和外孫子女。由此看來，根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》的規(guī)定，仍然無法解決失獨(dú)老人的監(jiān)護(hù)人問題，而如果不能為失獨(dú)老人確定監(jiān)護(hù)人，那么失獨(dú)老人要想進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老還是會困難重重。

2.收養(yǎng)制度的缺陷：根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》中的規(guī)定對符合條件，有收養(yǎng)意愿的失獨(dú)家庭，在同等條件下可以優(yōu)先安排收養(yǎng)子女。而根據(jù)我國《收養(yǎng)法》的規(guī)定，收養(yǎng)人必須具備以下收養(yǎng)條件才能收養(yǎng)子女：一是收養(yǎng)人無子女；二是有撫養(yǎng)被收養(yǎng)人的能力；三是未患有醫(yī)學(xué)上不應(yīng)當(dāng)收養(yǎng)子女的疾病；四是年滿三十周歲。法律上對收養(yǎng)人的條件做出這些規(guī)定的目的是為了保護(hù)被收養(yǎng)人的健康成長，但是對于失獨(dú)家庭來說如果要同時(shí)滿足上述四個(gè)條件是有一定困難的。如果沒有外力的幫扶，同時(shí)又嚴(yán)格的執(zhí)行收養(yǎng)法的規(guī)定，失獨(dú)家庭收養(yǎng)子女是很難獲得成功的，這也不利于失獨(dú)家庭早日走出失獨(dú)的陰影。

三、 “失獨(dú)家庭”權(quán)益保障法律制度的完善對策

（一）健全完善“失獨(dú)家庭”權(quán)益保障立法

1. 對《人口與計(jì)劃生育法》進(jìn)行修改和補(bǔ)充，明確政府對失獨(dú)家庭應(yīng)擔(dān)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)；明確失獨(dú)家庭應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和義務(wù)；明確救助金的發(fā)放單位、救助金的來源與管理，建立一套規(guī)范透明的救助金管理制度，并接受來自社會公眾的監(jiān)督。

2. 制定出臺專門的法律——《失獨(dú)家庭社會養(yǎng)老保障法》：該法律的制定目的是為了解決失獨(dú)家庭所面臨的養(yǎng)老、醫(yī)療、精神傷害、經(jīng)濟(jì)困頓等諸多現(xiàn)實(shí)的具體困境，內(nèi)容主要是要確定國家贍養(yǎng)的立法原則，明確失獨(dú)家庭應(yīng)當(dāng)屬于社會養(yǎng)老的幫扶對象，明確針對失獨(dú)家庭這一特殊群體社會養(yǎng)老的組織和運(yùn)行機(jī)制、重要舉措等等。只有通過專門的立法規(guī)定，才能使社會更加關(guān)注失獨(dú)家庭這一弱勢群體。

（二）加強(qiáng)針對失獨(dú)家庭的具體權(quán)益保障措施

1. 擴(kuò)大救助對象范圍：在救助對象上，應(yīng)該放寬法律所規(guī)定的失獨(dú)家庭女方年滿49周歲才能領(lǐng)取救助金的年齡限制，如果失獨(dú)家庭確實(shí)存在著需要及時(shí)獲得救助的情況，也應(yīng)當(dāng)在滿足其他救助條件的前提下對其進(jìn)行救助。例如，有的失獨(dú)家庭在收養(yǎng)或者再生育子女之后，經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)了困難，為了被收養(yǎng)子女和再生育子女的健康成長，就應(yīng)對其發(fā)放救助金以幫助失獨(dú)家庭度過難關(guān)。

2.加大救助力度，豐富救助形式：首先，地方政府應(yīng)當(dāng)在保護(hù)當(dāng)事人隱私權(quán)的情況下做好失獨(dú)家庭的普查和登記制度，弄清需要救助的失獨(dú)家庭數(shù)量和具體情形，保持與失獨(dú)家庭的經(jīng)常性的聯(lián)系。除了向失獨(dú)家庭發(fā)放救助金之外，還應(yīng)以為失獨(dú)家庭解決實(shí)際困難為宗旨，提供諸如養(yǎng)老、心理咨詢、法律援助、喪葬等多種形式的救助形式。其次，在救助金的數(shù)額上也應(yīng)該建立起與城鄉(xiāng)居民生活水平同步增長的平衡機(jī)制，以便救助金能幫助失獨(dú)家庭解決實(shí)際生活問題。另外，還應(yīng)該增設(shè)緊急救濟(jì)金制度，幫助失獨(dú)家庭應(yīng)對突如其來的各種危機(jī)。

3.加強(qiáng)對失獨(dú)家庭的精神救助：政府應(yīng)該為失獨(dú)家庭創(chuàng)建一個(gè)良好的醫(yī)治內(nèi)心創(chuàng)傷的環(huán)境，讓失獨(dú)家庭能更快的減輕、擺脫精神上的痛苦。所以，政府的責(zé)任不僅僅只是發(fā)放救助金，還要盡可能的為失獨(dú)家庭自助組織提供場地、設(shè)備、資金和專業(yè)的心理工作人員進(jìn)行引導(dǎo)等支持，使得失獨(dú)家庭自助組織的活動能夠持續(xù)的開展下去，提高自助組織活動的有效性。

（三）完善老年人監(jiān)護(hù)制度

很多西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立起了政府監(jiān)護(hù)制度，被監(jiān)護(hù)人不僅僅包括未成年人和精神病人，其他的社會弱勢群體在一定條件下也可以成為被監(jiān)護(hù)的對象。我們也可以考慮借鑒國外的政府監(jiān)護(hù)制度，完善老年人監(jiān)護(hù)制度。規(guī)定在失獨(dú)老人具備完全民事行為能力時(shí)，可以與其近親屬或者關(guān)系密切的親屬、朋友達(dá)成監(jiān)護(hù)協(xié)議，并將這一監(jiān)護(hù)協(xié)議進(jìn)行公證生效。當(dāng)失獨(dú)老人需要接受他人監(jiān)護(hù)時(shí)，與之達(dá)成協(xié)議的親屬或者朋友可以向有關(guān)政府部門提出申請，啟動監(jiān)護(hù)程序。政府有關(guān)部門需對具體情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，尤其是要審查監(jiān)護(hù)協(xié)議的效力，以判斷是否允許監(jiān)護(hù)人行使監(jiān)護(hù)權(quán)。在確定監(jiān)護(hù)開始之后，該監(jiān)護(hù)人還要定期向政府有關(guān)部門匯報(bào)監(jiān)護(hù)情況，接受政府部門的監(jiān)督。

（四）改進(jìn)現(xiàn)有的收養(yǎng)制度

可以考慮在立法和實(shí)踐中改進(jìn)現(xiàn)有的收養(yǎng)制度，以幫助失獨(dú)家庭能夠成功的收養(yǎng)子女。例如，對于失獨(dú)老人年齡較大撫養(yǎng)年幼的被收養(yǎng)人力不從心的情況，在立法上可以考慮放寬被收養(yǎng)人必須是14周歲以下未成年人的限制要求。另外，有的失獨(dú)老人收養(yǎng)子女的主要目的是為了“老有所養(yǎng)”，我們也可以考慮借鑒國外的成年人收養(yǎng)制度，允許失獨(dú)家庭收養(yǎng)成年子女。政府有義務(wù)幫助失獨(dú)家庭解決被收養(yǎng)人的落戶等實(shí)際問題。如果失獨(dú)家庭獨(dú)自撫養(yǎng)被收養(yǎng)人有困難的，政府應(yīng)當(dāng)為其提供經(jīng)濟(jì)救助，以幫助失獨(dú)家庭為被收養(yǎng)人營造一個(gè)能夠健康成長的生活環(huán)境。

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