新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度之完善

費宏達　張鴻鵬

摘 要 我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)法律制度并不完善，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)受到諸多限制，建立和完善土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、抵押及登記制度，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)配套法律制度，對于促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化進程，完善新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地法治建設(shè)具有重要的意義。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地 承包經(jīng)營權(quán) 流轉(zhuǎn)

作者簡介：費宏達，大連財經(jīng)學院法學院，法學副教授，律師，研究方向：民商法學；張鴻鵬，大連財經(jīng)學院 2012級本科法學專業(yè)學生。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-213-02

2014年中共中英、國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》明確提出，城鎮(zhèn)化是解決我國“三農(nóng)”問題的重要途徑，新型城鎮(zhèn)化首先是農(nóng)民的城市化，這是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體化發(fā)展，必須將農(nóng)民從對土地依賴的束縛中解脫出來，而實現(xiàn)這一目的的途徑之一即為完善我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。賦予農(nóng)民對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)更多的自主權(quán)和處分權(quán)，有利于提高農(nóng)民收入，增強農(nóng)村土地的利用效率，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的現(xiàn)狀

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進，農(nóng)村勞動力就業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民數(shù)量日益減少，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模和需求日趨擴大。然而，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度存在很多不足之處，無法滿足現(xiàn)實的需要，亟需進一步完善。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得方式分為家庭承包取得和市場化取得兩種，法律對通過該兩種方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)分別規(guī)定了不同的流轉(zhuǎn)制度，實行“雙軌制”。《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）都規(guī)定經(jīng)由市場方式取得的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式是多樣的，法律不限制此種土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。與此不同的是，法律對家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定了很多限制，主要體現(xiàn)為：該種地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓須“經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的須報發(fā)包方備案” ；該種土地承包經(jīng)營權(quán)的互換僅適用于“屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地” ；該種土地承包經(jīng)營權(quán)的入股限于家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的承包人之間的農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn) ；該種土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓需具備諸多條件：一是承包方“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的” ，二是須“經(jīng)發(fā)包方同意” ，三是受讓方須為“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營” 的農(nóng)戶，四是符合《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的流轉(zhuǎn)原則。

從歷史上看，家庭承包方式取得的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)一直承擔著農(nóng)民基本生活和社會保障功能，因此法律對其流轉(zhuǎn)設(shè)置了諸多限制，但在新型城鎮(zhèn)化背景下，這樣的限制制度削弱了土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟價值，不利于農(nóng)地資源配置的有效性和運作的市場化，從而不利于農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。完善法律制度，以保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的自愿、公平、有序、合理流轉(zhuǎn)乃是當務之急。

（二）家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度欠缺

中共中央辦公廳、國務院辦公廳2014年印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出應當允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，此項舉措的目的在于刺激農(nóng)業(yè)投資，增加農(nóng)民收入。但該文件的效力較低，而我國法律并不允許家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)用作抵押。農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，迫切需求資金，我國多地出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實踐，但由于缺少相關(guān)的配套制度、流轉(zhuǎn)平臺、風險防范機制和有效的價值評估體系，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押處于無法可依的無序狀態(tài)。

（三）配套制度不完善

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務方面的制度不完善。服務和管理網(wǎng)絡(luò)、流轉(zhuǎn)監(jiān)測制度、信息發(fā)布、政策咨詢等服務平臺還沒有建立，糾紛調(diào)解仲裁體系還需要進一步健全。同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行制度還很欠缺，土地承包經(jīng)營權(quán)的市場價格體系也沒有形成。發(fā)達國家大多有專門的機構(gòu)進行土地評估，并對區(qū)域土地承包經(jīng)營權(quán)的成交均價進行公示，供交易雙方參考，促進交易公平。而我國法律并未對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的構(gòu)成以及收益的界定與分配等作出規(guī)定，政府在流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管和指導作用不明顯，往往導致土地承包經(jīng)營權(quán)的交易價格偏低、交易操作不規(guī)范。另外，目前我國城鄉(xiāng)社會保障制度的供給還很不均衡，農(nóng)村的社會保障制度還不夠完善，我國的廣大農(nóng)民的基本養(yǎng)老模式之一仍是土地養(yǎng)老，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后所造成的“失地”會給農(nóng)民權(quán)益帶來不利的影響。配套制度的不完善導致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)無法順暢進行，流轉(zhuǎn)雙方當事人的權(quán)益和積極性都不能得到充分的保障。

二、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度之完善建議

通過對美國、日本、法國、德國等發(fā)達國家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，其共同特點在于非常注重法律的建設(shè)，注重政府的宏觀管理和導向作用，注重發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中的重要作用。因此，只有建立完善的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)制度，才能促進自由、公平、有序的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，從而促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地效用的最大化。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式不應受到限制，應當包括轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、入股、轉(zhuǎn)包、繼承等多種方式，而且其流轉(zhuǎn)程序也應當充分市場化，這樣才能使農(nóng)民充分的擁享有土地承包經(jīng)營權(quán)這一財產(chǎn)性權(quán)利。

（一）完善土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓制度

筆者認為，法律不應當在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度上實行“雙軌制”，應當允許所有的土地承包經(jīng)營權(quán)人自由轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，僅需嚴格控制土地的用途，防止土地的“非農(nóng)化”，應當規(guī)定：不經(jīng)批準，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。

對于家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，應當取消“應當經(jīng)發(fā)包方同意”的限制性條款。轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)是權(quán)利人自由處分其權(quán)利的表現(xiàn)，不應當需要征得包括發(fā)包方在內(nèi)的他人的同意，過度的束縛不利于保護土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中應當充當指導者、監(jiān)督者、組織者和服務者的角色，而不是審批者和決定者的角色。

（二）完善土地承包經(jīng)營權(quán)入股制度

以土地承包經(jīng)營權(quán)出資設(shè)立企業(yè)，可以實現(xiàn)農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)經(jīng)營的組織化和規(guī)?；瑥亩龠M農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和規(guī)?；芾恚虼?，法律不應當限制家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的入股行為?？梢詮囊韵聨讉€方面完善土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股法律制度：第一，盡管農(nóng)地是我國重要的自然資源，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)權(quán)，但筆者認為權(quán)利人有足夠的理性作出明智的選擇，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的入股不需要經(jīng)過發(fā)包人的同意，由土地承包經(jīng)營權(quán)人自行決定即可；第二，入股企業(yè)的經(jīng)營范圍應當為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且應當強調(diào)不得改變土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途；第三，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)股份作為破產(chǎn)財產(chǎn)變價時，法律應當規(guī)定買受人不得擅自將農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)，并且在同等條件下，該土地承包經(jīng)營權(quán)人有優(yōu)先購買權(quán)；第四，也可以在入股協(xié)議中約定，約定經(jīng)營期限屆滿、企業(yè)破產(chǎn)、解散或者被撤銷時，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以收回其入股的土地承包經(jīng)營權(quán)，這樣可以保障農(nóng)民不會因企業(yè)的經(jīng)營風險而失去土地承包經(jīng)營權(quán)。

（三）完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度

筆者認為應當修改我國《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律，明確規(guī)定家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)也可以用作抵押，這樣，不僅只有荒地的承包經(jīng)營權(quán)上能設(shè)立抵押，所有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)上都能夠設(shè)立抵押。另外，無需規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押需經(jīng)發(fā)包人同意，以簡化抵押的程序，減小成本。應當將土地承包經(jīng)營權(quán)人當成理性的商人看待，其可以做出使其利益最大化的選擇。同時，也應當注意對農(nóng)地的保護，當?shù)盅簷?quán)人實現(xiàn)抵押權(quán)時，即，折價、拍賣、變賣農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)時，應當規(guī)定受讓人不經(jīng)批準，不得將農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)。另外，應當妥善制定制度保障失地農(nóng)民的生活安置，可以為其提供最低生活保障，安排其到合作社工作，或者為其提供優(yōu)先回購原土地承包經(jīng)營權(quán)的機會。

（四）完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度

《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)登記采取登記對抗主義，登記不是權(quán)利生效要件，這樣的規(guī)定在一定的社會階段是合理的，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)非市場化的情況下是可行的，但是，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，要實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的完全市場化，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的高度商業(yè)化，加強對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利公示效力是必須考慮的問題。采取登記生效主義而非登記對抗主義，可以有效降低交易成本與風險，保障土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的交易安全和高效運轉(zhuǎn)。

2014年出臺的《不動產(chǎn)登記暫行條例》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記有所規(guī)定，依照其規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)由統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機關(guān)管理，能夠有效的監(jiān)管農(nóng)地的使用情況，避免農(nóng)地流失。但《不動產(chǎn)登記暫行條例》并沒有提及土地承包經(jīng)營權(quán)登記的效力問題，筆者建議在《物權(quán)法》、《公司法》等相關(guān)法律中規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、轉(zhuǎn)包、出租等各種流轉(zhuǎn)都應當采取登記生效主義，不登記則不生效。這樣既可以方便政府對土地使用情況的監(jiān)管，減少農(nóng)地流失，又可以規(guī)范農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)行為從而避免糾紛，更主要的是可以為土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)提供交易安全的保障，有利于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的成熟和長期、規(guī)范的運行。

（五）完善相關(guān)配套制度

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成和發(fā)展涉及到農(nóng)民生活保障、社會需求、價格評估等諸多問題，因此，需要建立和完善相關(guān)配套制度，使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度化、體系化、規(guī)范化。

1.健全農(nóng)村社會保障制度：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)完全實現(xiàn)市場化的最大顧慮是農(nóng)民對于土地的經(jīng)濟依賴，因此，應建立完善的農(nóng)村社會保障制度體系，包括醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險、社會救濟、社會福利等，為失地農(nóng)民提供有效的和充足的社會保障服務，減輕農(nóng)民對于土地的依賴。

2.構(gòu)建流轉(zhuǎn)平臺：政府應當為土地承包經(jīng)營權(quán)各方當事人提供價格信息、居間介紹、支付平臺等服務，建立完善的非營利性流轉(zhuǎn)平臺可以減少交易成本，促進交易公平，從而使流轉(zhuǎn)更加規(guī)范和安全，減少土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的商業(yè)風險。

3.健全價值評估機制：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的合理與否，直接關(guān)系到土地交易市場能否健康運行，而價格的形成應當以價值評估為依據(jù)。我國于2011年成立首家農(nóng)村土地資產(chǎn)專業(yè)評估機構(gòu)，對農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)價值進行評估，應當在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定專門的法律確立評估主體、評估標準、評估程序和評估內(nèi)容，并規(guī)范評估機構(gòu)的行為和法律責任，以使土地承包經(jīng)營權(quán)的價格評估更加科學和規(guī)范。

三、結(jié)語

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度關(guān)乎我國農(nóng)民的生存和發(fā)展，不但對我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有十分重要的影響，而且對于我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有深遠的意義。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立和完善是一項重大而又艱巨的任務，不僅涉及到國家、集體以及農(nóng)民三方的利益，也涉及到政治、經(jīng)濟、法律等社會生活的諸多方面，直接影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展以及農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，尤其是影響農(nóng)民基本權(quán)益的保障。在完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度和體系時，既要考量城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的推進，又要考量農(nóng)民權(quán)益的保障，只有這樣才能真正建立符合我國實際情況的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。

注釋：

《農(nóng)村土地承包法》第37條，第40條，第42條，第41條，第33條.

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