關(guān)于完善公共財政框架下部門預(yù)算管理的探討

吳波

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關(guān)于完善公共財政框架下部門預(yù)算管理的探討

吳波

摘要：部門預(yù)算是全面反映政府部門所有收支情況的綜合預(yù)算，作為公共財政框架的重要組成部分，為實現(xiàn)公共資源特別是財政資金的優(yōu)化配置發(fā)揮了十分重要的作用。本文以部門預(yù)算基層管理者的視角針對目前我國部門預(yù)算普遍存在的問題，簡要分析其形成的原因，探討性地提出完善公共財政框架下部門預(yù)算管理的建議和措施。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；問題；成因；建議

部門預(yù)算是全面反映政府部門所有收支情況的綜合預(yù)算。自上世紀90年后期起，部門預(yù)算改革作為財政體制改革的核心，經(jīng)過十幾年的探索和實踐，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的部門預(yù)算管理模式和運行機制。但隨著部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算編制理念落后，監(jiān)管模式粗放、績效考核流于形式等深層次問題也逐步凸現(xiàn)，如何客觀理性分析其成因，探索建立更為科學、規(guī)范的部門預(yù)算管理模式，以提高財政資金使用率；是深化我國財政體制改革，增強公共服務(wù)保障能力的重要舉措。

一、部門預(yù)算普遍存在的問題

（一）部門預(yù)算編制“基數(shù)增長法”存在弊端

我國部門預(yù)算編制普遍采用“基數(shù)增長法”，基數(shù)基本參照上年預(yù)算數(shù)，上年預(yù)算執(zhí)行的不合理因素，沒有在預(yù)算當年予以修正；同時增長部分也只是在整體財力狀況“天花板”的框架下，粗略估算，平均分配，沒有對新增變化因素有效研討，預(yù)算編制不能真實反映預(yù)算申請部門的需求。

（二）缺乏科學定員定額標準體系

預(yù)算定額標準套用歷史數(shù)據(jù)，沒有深入調(diào)研預(yù)算部門履職能力與發(fā)展的需求；沒有健全成本核算信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)統(tǒng)計缺乏網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支撐，“估算定額”現(xiàn)象泛濫。公用經(jīng)費定額依據(jù)不充分，細化預(yù)算管理目的難以實現(xiàn)。人員經(jīng)費沒有按津貼規(guī)范后的標準核定，住房改革性支出定額標準與實際繳存金額存在較大差距。

（三）項目支出管理不規(guī)范

項目支出立項缺乏深入調(diào)研，可行性分析沒有結(jié)合部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，數(shù)據(jù)統(tǒng)計依據(jù)不充分，缺乏說服力。項目支出預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，基本支出擠占項目支出。項目過于繁雜、存在虛報重立現(xiàn)象。項目支出缺乏完善的績效評價機制，導致項目資金閑置或使用效益偏低。

（四）部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管模式粗放

部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督缺乏剛性約束機制，沒有建立動態(tài)智能監(jiān)控信息系統(tǒng)。粗放的監(jiān)管模式導致預(yù)算資金支出控制不嚴，專款沒有專用，公用經(jīng)費擠占項目經(jīng)費；專項資金閑置，形成大量資金沉淀，公共資源浪費；預(yù)算執(zhí)行進度偏低，“以轉(zhuǎn)代支”、“年底突擊花錢”等現(xiàn)象頻現(xiàn)；嚴重的甚至出現(xiàn)挪用、截留財政資金的違法違規(guī)行為。

（五）部門預(yù)算績效管理的考核體系形式大于內(nèi)容

部門預(yù)算績效考評定性指標多，定量指標少；重視投入，忽視產(chǎn)出；強調(diào)支出控制，弱化社會公共效益評價?？荚u沒有引入審計以及外部公眾評價機制，考評透明度低。考評問責機制不明確，考評結(jié)果未與單位相關(guān)責任人的經(jīng)濟責任、職工的激勵機制掛鉤，沒有達到威懾違規(guī)、激發(fā)潛能的目的。

二、部門預(yù)算問題形成的原因

（一）“博弈負效”導致預(yù)算編制難以擺脫傳統(tǒng)思維的禁錮

部門預(yù)算是在總體資源有限的前提下對不同部門可支配資源的安排、配置和調(diào)整。本部門利益最大化的追求動機是部門預(yù)算博弈的原始起源，由預(yù)算博弈而產(chǎn)生的邊際效用大于為此付出的邊際成本的誘人前景是其存在的現(xiàn)實因素。因此經(jīng)費申請部門往往扮演“高估冒算”的角色，財政部門深知“虛報多要”的陋習存在，削減的策略占據(jù)主觀意識，但受信息不完全和信息不對稱的限制，核減幅度的合理性成為審批部門最棘手的問題，最終導致帶有濃厚經(jīng)驗色彩的預(yù)算編制“基礎(chǔ)法”長期普遍存在。

（二）支出控制缺乏節(jié)約動機導致預(yù)算執(zhí)行成本難以控制

支出控制是部門預(yù)算管理的重點，但部門結(jié)余資金不能自由支配，容易導致預(yù)算執(zhí)行部門主觀上缺乏支出節(jié)約動機。如在執(zhí)行環(huán)節(jié)，對一些未達到政府采購標準的辦公用品采購，本可通談判降低采購成本，但由于缺乏節(jié)約動機，可能會按原價或高價采購，導致采購成本增加，甚至出現(xiàn)采購部門或人員的權(quán)利尋租的問題。

（三）投入控制型管理模式導致績效評價科學性缺失

現(xiàn)代預(yù)算理念是一種產(chǎn)出預(yù)算理念，它強調(diào)的不只是政府投入的過程，更重要的是這種投入所產(chǎn)生的效能。而我國現(xiàn)行投入控制型管理模式與現(xiàn)代預(yù)算理念存在著巨大沖突，重視對預(yù)算資金投入的控制，弱化對預(yù)算支出效果的評價與考核，導致部門預(yù)算支出虛增，社會公共服務(wù)效益下降。

（四）配套改革不到位導致部門預(yù)算改革進度放緩

部門預(yù)算改革是我國財政體制改革的重點，目前我國財政體制改革已步入深水期，（包括財稅體制改革、行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革、公車改革、政府購買服務(wù)改革等）一系列重大改革因牽涉到各階層、各部門切身利益，問題和矛盾的解決，不可能一蹴而就。配套改革不到位直接導致部門預(yù)算改革進度放緩。

三、完善部門預(yù)算管理的建議和措施

（一）全面推行“零基預(yù)算”

部門預(yù)算編制不以以前年度的預(yù)算項目和支出數(shù)為依據(jù)，改以預(yù)算當年的實際財政支出需求和公共財力為基礎(chǔ)，逐一審議各預(yù)算支出項目的必要性以及標準的合理性，綜合平衡分配財政資金。

（二）探索制訂科學、合理的定員定額標準體系

一是建立健全成本核算系統(tǒng)，充分運用信息化手段，深入研究分析部門運作成本，分類建立不同部門的定額標準，明確定額保障范圍和保障重點。二是推進人員定額與實物資產(chǎn)相結(jié)合的定額標準體系。規(guī)范人員管理，核定人員編制，結(jié)合工資標準，全口徑予以保障，實現(xiàn)人員定額。通過清產(chǎn)核資，建立各部門的資產(chǎn)信息庫，結(jié)合資產(chǎn)狀況和當?shù)匚飪r水平，實現(xiàn)公務(wù)用車費用、水電費、維修費等的實物費用定額。三是積極推進與定員定額有關(guān)的配套改革，如行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革、公車改革、政府購買服務(wù)改革等，為定員定額體系的優(yōu)化完善創(chuàng)造有利條件。

（三）完善項目支出預(yù)算管理模式

一是科學規(guī)范設(shè)置項目庫，入庫項目必須有充分的立項依據(jù)、明確的實施期限、合理的預(yù)算需求和切實的績效目標。二是對納入項目庫的項目實行全周期滾動管理，建立中央部門項目庫與財政部項目庫的信息交流機，對項目的執(zhí)行、調(diào)劑、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、績效等信息及時進行更新和維護。三是規(guī)范資金渠道，厘清基本支出和項目支出界限。四是推行全過程項目支出績效管理，對納入部門項目庫的項目原則上都要組織評審。納入財政部項目庫的重點項目，由財政部組織開展再評審；強化評價結(jié)果的運用，健全項目退出機制。五是積極推進部門預(yù)算項目優(yōu)化整合，優(yōu)化項目類別，整合歸并性質(zhì)相同、內(nèi)容相近的項目，通過精簡項目，提升項目資金使用效率。

（四）強化部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，實現(xiàn)對預(yù)算資金運行和管理的全方位、全過程監(jiān)督

一是財政部可在全國范圍內(nèi)，建立預(yù)算執(zhí)行實時監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)信息平臺，與財務(wù)核算、國庫集中支付、政府采購等系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)對接，采用大數(shù)據(jù)、云技術(shù)，對部門預(yù)算資金的使用實行全方位、多層次的動態(tài)監(jiān)控，確保預(yù)算資金使用安全高效。二是建立健全預(yù)算單位財務(wù)內(nèi)部控制制度，強化預(yù)算資金管理能力，嚴格按照國庫集中支付及政府收支分類改革的要求，專款專用，嚴格控制預(yù)算資金支出的標準和范圍，強化預(yù)算資金執(zhí)行的約束力，避免違法違規(guī)行為。三是預(yù)算單位根據(jù)業(yè)務(wù)進展需要，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行進度，定期（建議每季度）統(tǒng)計通報，對未達到序時進度或嚴重超支的項目，實行追蹤問責；對預(yù)算執(zhí)行長期滯后的項目采取重點關(guān)注，比如：基本建設(shè)項目由于申報審批程序較為復(fù)雜，前期要充分做好項目實施的各項準備工作，項目批準后，及時按照工程進度，歸檔有關(guān)經(jīng)濟合同、驗收報告及審核報告等，及時結(jié)清工程款?？蒲许椖坑捎谄淇蒲泄ぷ鞯奶厥庑?，周期較長，應(yīng)及時向科研人員反饋支出進度等，對已發(fā)生的科研經(jīng)濟事項，要及時完善支付手續(xù)。對政府采購項目的同類設(shè)備購置，實行集中批次，統(tǒng)一招標，集中采購，以達到節(jié)約資金，提高預(yù)算執(zhí)行進度的目的。四是加強預(yù)算執(zhí)行進度定性和定量分析，查找支出過大或執(zhí)行偏慢等不合理因素，及時糾正，以提高預(yù)算資金的執(zhí)行力。

（五）改進部門預(yù)算績效考核評價機制

一是倡導以產(chǎn)出和結(jié)果為核心的公共服務(wù)型績效預(yù)算新理念。為增強支出部門節(jié)約意識，賦予支出部門更多財政資金內(nèi)部再分配自主權(quán)，使其財政資金運作更真實反映實際需求。強調(diào)對產(chǎn)出成本和結(jié)果的計量和績效評價，使預(yù)算資源的分配使用直接與社會公共服務(wù)效益掛購。二是試點推行部門預(yù)算年度審計責任制。對達不到預(yù)算指標要求的部門限期整改，核減對應(yīng)項目下年預(yù)算控制數(shù)，并追究責任人的責任。三是引入外部監(jiān)督評價機制。充分發(fā)揮民眾、媒體、中介機構(gòu)等第“三只眼”監(jiān)督作用，提高部門預(yù)算管理的透明度。建立統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的部門預(yù)算數(shù)據(jù)對外公布平臺（軍事機密等影響國家公共安全的部門預(yù)算除外），提供預(yù)決算對比分析，項目資金安排使用說明，便于公眾對預(yù)算進行深度解讀；及時收集聽取公眾對部門預(yù)算管理的建議和意見，統(tǒng)一反饋，并將公眾滿意度列為部門預(yù)算績效考評的重要指標。

結(jié)束語：

綜上所述，完善公共財政框架下的部門預(yù)算管理：全面推行“零基預(yù)算”，采用科學定員定額標準，完善項目支出管理，強化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督；建立以預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為核心，以項目支出為切入點，公共服務(wù)型部門預(yù)算績效管理體系等措施是推進我國財政體制改革的重要舉措，也是提升公共服務(wù)保障能力的有力途徑。

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（作者單位：湖南出入境檢驗檢疫局）