健全我國養(yǎng)老服務體系的財稅政策研究

楊慧

摘要：自2000年我國進入老齡化社會以來，政府通過相應的財政支出政策和稅收政策，使我國的社會養(yǎng)老服務體系建設取得了長足發(fā)展。但是從資金角度來看，需求與供給之間的矛盾尤其是區(qū)域供求間的矛盾仍然較為尖銳。政府對相關稅收優(yōu)惠政策的制定和監(jiān)管尚存在一定程度的缺失。在“未富先老”的大前提下，財稅政策應找準著力點，放大資金的連鎖效應、引導效應和激勵效應，相互補充，共同推進養(yǎng)老服務事業(yè)的正常發(fā)展。

關鍵詞：養(yǎng)老服務；財政支出；稅收

中圖分類號：F810.42 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-02

據(jù)測算，“十二五”期間我國老齡化程度將進一步加快，2015年60周歲以上老人將達到2.21億，2030年預計將突破3.5億。縱觀全球，世界上許多發(fā)達國家如美國、日本也已經入老齡化社會，但是發(fā)達國家一般是在人均GDP5000～10000美元時進入老齡化社會，而我國在2000年進入老齡化社會時人均GDP不足4000美元?！拔锤幌壤稀笔俏覈媾R著巨大的養(yǎng)老資金缺口。在人口老齡化現(xiàn)象加劇，失能、半失能老年人數(shù)量持續(xù)增長，照料和護理問題日益突出的大環(huán)境下，加快社會養(yǎng)老服務體系建設刻不容緩。本文試圖從財政稅收的角度出發(fā)，提出能夠促進人口老齡化與社會經濟協(xié)調發(fā)展的政策建議。

一、中國養(yǎng)老服務的財稅政策現(xiàn)狀

為積極應對人口老齡化，建立起適應人口老齡化進程以及經濟社會發(fā)展水平的社會養(yǎng)老服務體系，各省市相應出臺了一系列政策措施，加大資金支持力度，促進我國的社會養(yǎng)老服務體系建設取得了一定的發(fā)展。

（一）中國養(yǎng)老服務的現(xiàn)行財政政策

養(yǎng)老服務業(yè)具有投資長、見效慢、回報低、風險大等特征，民間資本參與較少，目前主要還是依托政策扶持以及財政性資金投入，近年來，我國的社會養(yǎng)老服務體系建設取得一定程度的發(fā)展。

1.社會保障制度體系基本形成。隨著城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度體系、醫(yī)療保險制度體系、社會救助制度體系、社會福利制度體系等的建立和完善，以及覆蓋范圍的逐步擴大，老年人在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等方面的需求得到了一定程度的制度化保障，為實現(xiàn)黨的十七大確立的“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標和十七屆五中全會提出的“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務”的要求提供了制度保障。

2.加大政府資金投入，促進養(yǎng)老服務發(fā)展。政府對養(yǎng)老服務業(yè)的投入渠道主要有中央和地方的公共財政支出、彩票公益金收入等。公共財政支出是養(yǎng)老服務體系建設的重要資金來源。公共財政用于養(yǎng)老服務體系建設的各項支出主要包括養(yǎng)老床位的建設補貼、日間照料中心的建設補助、基本養(yǎng)老服務補貼等。據(jù)測算，“十三五”期間，公共財政用于養(yǎng)老支出的資金規(guī)模年均增長13%，高于同期公共財政支出增長。2020～2030年，公共財政用于養(yǎng)老支出的資金規(guī)模年均增長14.9%。2020年公共財政用于養(yǎng)老支出的資金規(guī)模達到246億元①。

福利彩票公益金也是養(yǎng)老服務體系建設的重要資金來源，并且增長迅速?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)【2013】35號）規(guī)定，民政部本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金，要將50%以上的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。據(jù)測算，“十三五”期間，彩票公益金用于養(yǎng)老支出的資金規(guī)模年均增長21.2%。2020～2030年，年均增長16.9%。2020年資金規(guī)模達到520億元②。

除直接投資外，政府還以投資補助、運營補貼、貸款貼息、購買服務等形式加大對民辦養(yǎng)老服務機構的扶持力度。

（二）中國養(yǎng)老服務的現(xiàn)行稅費政策現(xiàn)狀

稅收政策旨在引導、激勵社會力量參與養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，為老齡產業(yè)的正常發(fā)展優(yōu)化制度環(huán)境。然而目前，我國僅有一些與養(yǎng)老服務相關的稅收鼓勵措施，并沒有一套直接針對養(yǎng)老服務的稅收制度。

1.營業(yè)稅

免征養(yǎng)老院、殘疾人福利機構的營業(yè)稅；免征家政服務企業(yè)由員工制家政服務員提供的家政服務取得的收入的營業(yè)稅。

2.個人所得稅

對于國家統(tǒng)一規(guī)定發(fā)給干部、職工的退休工資、離休工資、離休生活補助費，免征個人所得稅；孤老人員取得的勞動所得，經批準可以減征個人所得稅；個人領取基本養(yǎng)老保險金，免征個人所得稅。

3.地方稅

對非營利性養(yǎng)老機構自用房產、土地、車船，免征房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅。對經批準設立的民辦養(yǎng)老院內專門為老年人提供生活照顧的場所免征耕地占用稅。

4.捐贈免稅

包括捐贈稅前部分扣除和捐贈稅前全額扣除兩種政策規(guī)定，例如，在捐贈稅前部分扣除中規(guī)定，當企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出時，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除；在個人發(fā)生捐贈支出時，捐贈額未超過納稅義務人申報的應納稅所得額30%的部分，可以從其應納稅所得額中扣除；事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位獲得的社會各界捐贈收入免征企業(yè)所得稅。

在捐贈稅前全額扣除中規(guī)定，對企事業(yè)單位、社會團體和個人等社會力量，通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務機構的捐贈，在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前準予全額扣除。

5.其他相關費用

免征非營利性養(yǎng)老機構建設的有關行政事業(yè)性收費，對營利性養(yǎng)老機構建設要減半征收有關行政事業(yè)性收費，對養(yǎng)老機構提供養(yǎng)老服務也要適當減免行政事業(yè)性收費，養(yǎng)老機構用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執(zhí)行。

二、中國養(yǎng)老服務財稅政策存在的問題

盡管國家的財稅制度在推進養(yǎng)老服務體系建設的過程中，取得了階段性的成就，但也凸顯了一些存在的問題。

在財政支出政策方面存在在財政投入不足，投入結構不合理等問題。近年來，盡管國家財政用于養(yǎng)老服務的支出金額不斷增長，但占比仍然較低。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國公共財政支出中有約112億元用于老年福利支出，但占比不到1‰。從投入結構看，在我國，社會保障屬于中央和地方共擔事權，目前總體上地方支出占60%，中央支出占40%。而養(yǎng)老服務則更多是由地方提供，尤其是市、縣支出責任更大。自分稅制改革后，縣鄉(xiāng)層面的財政收入比重逐步下降，而財政支出需求呈上升趨勢，這就相對弱化了基層政府公共服務的保障能力。此外，各地由于經濟發(fā)展不均衡，財政收入也存在較大差距。近年來中部地區(qū)盡管財政收入增長率在一定程度上超過東部地區(qū)，但收入規(guī)模仍然存在較大差距。如果按照同等比例用于養(yǎng)老服務，經濟欠發(fā)達地區(qū)勢必出現(xiàn)財政保障不足的局面。轉移支付制度作為解決區(qū)域財力平衡等方面的重要手段，盡管近年來中央加大了對地方轉移支付的絕對數(shù)量，但仍然有限，收效甚微。

在稅收政策方面，目前的稅收優(yōu)惠更多的是針對捐贈行為，對于在養(yǎng)老服務體系中覆蓋面最廣的家庭養(yǎng)老的鼓勵優(yōu)惠政策尚且缺失。而且目前的稅收政策中，養(yǎng)老服務相關的稅收優(yōu)惠政策，其覆蓋范圍僅限于全國性、省級社會團體，對于大量活躍在基層，特別是農村地區(qū)的養(yǎng)老服務行業(yè)，卻因無政策法規(guī)支持而很難享受優(yōu)惠政策，使得現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策對民間資本的引導作用受到限制。此外，我國對于公益性捐贈稅前扣除資格認定范圍、作為減免稅依據(jù)的捐贈票據(jù)沒有形成統(tǒng)一的政策約束，導致各省市自行制定的局面，不利于規(guī)范和推動全社會公益性捐贈行為，不利于政府有效監(jiān)管。

三、促進中國養(yǎng)老服務發(fā)展的財稅政策建議

1.加大專項轉移支付力度。一方面，中央財政應該統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合考慮，加大對中西部地區(qū)等經濟發(fā)展薄弱區(qū)域的養(yǎng)老服務專項轉移支付力度，另一方面，省級政府也應加大對市、縣兩級政府的養(yǎng)老服務專項轉移支付力度。中央財政與地方財政要相互配合，形成養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的堅實后盾。此外，還應設立專項經費用以扶持養(yǎng)老服務工作，專項經費可列入當?shù)刎斦A算，由各級財政承擔一定比例，并建立起相關經費的自然增長機制，確保經費的可持續(xù)性。

2.進一步明確政府和社會責任，政府繼續(xù)讓渡放權，主要承擔監(jiān)管與委托職責。鼓勵民間資本投資建設各類專業(yè)化養(yǎng)老服務機構或組織，承接政府或社會委托，提供養(yǎng)老服務評估、咨詢和第三方認證等服務。同時，政府應挺高對民間資本投資基本養(yǎng)老服務的補助水平。通過財稅、金融等多種政策，加強對民間資本投資基本養(yǎng)老服務業(yè)的培育扶持。

3.統(tǒng)籌和完善稅收優(yōu)惠法律體系。我國現(xiàn)有的養(yǎng)老服務業(yè)的稅收優(yōu)惠政策多以“意見”、“辦法”、“通知”等形式下發(fā)，規(guī)范性不強，且過于分散，難以形成合力。建議整合涉及養(yǎng)老服務業(yè)的各種政策文件，并將其轉化為法律法規(guī)，以期待提高政策效果。

4.政府可以通過制定有關財務監(jiān)管的專項法律法規(guī)把民政、財政、稅務、審計等部門的財務監(jiān)督職責、權限、具體的運作程序予以明確和固定化，從而建立統(tǒng)一規(guī)范的政府監(jiān)管機制，從整體上最終形成政府、社會、公益性社會團體三位一體的監(jiān)管機制，使得我國公益性捐贈稅收優(yōu)惠政策落到實處，從而解決政府監(jiān)管的缺位、越位和錯位問題。

5.針對居家養(yǎng)老，可以考慮制定相關優(yōu)惠政策。如對于同老人一起居住的子女，對其所得收入，可在扣除贍養(yǎng)費用之后進行征收個人所得稅。此外，可以借鑒美國、日本等國家的以房養(yǎng)老模式，一是通過住房反向抵押貸款，使老人更容易獲得資金；二是住房定向傳承，鼓勵家人及社會人員贍養(yǎng)老人。在今后征收房產稅時，對于以房養(yǎng)老的老人可考慮免征房產稅，對子女傳承的住房可考慮免征營業(yè)稅和個人所得稅等。

注釋：

①胡祖銓.養(yǎng)老服務業(yè)領域政府投資規(guī)模研究[J].宏觀經濟管理，2015（03）。

②胡祖銓.養(yǎng)老服務業(yè)領域政府投資規(guī)模研究[J].宏觀經濟管理，2015（03）。

參考文獻：

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[3]胡祖銓.養(yǎng)老服務業(yè)領域政府投資規(guī)模研究[J].宏觀經濟管理，2015（03）：46-48

[4]李萌.支持養(yǎng)老服務體系發(fā)展的財稅政策分析[J].中國財政，2014（04）：68-69.

[5]UNDP促進中國養(yǎng)老服務體系發(fā)展的財稅政策研究課題組.促進中國養(yǎng)老服務體系發(fā)展的財稅政策研究[J].財政研究，2012（4）：10-13.

作者簡介：楊 慧（1985-），女，碩士，講師，工作單位：河海大學文天學院國際教育學院。