農(nóng)業(yè)廢棄物管理的生態(tài)補償機制研究

王潔　張玲　劉艷華　楊江瀾

摘要 對國家有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼摺⒎ㄒ?guī)、管理辦法等進(jìn)行梳理，剖析了農(nóng)業(yè)廢棄物管理過程中存在的問題，從完善相關(guān)法規(guī)政策，促使地方執(zhí)行；加大資金支持力度，調(diào)動各方積極性；加大科研力度，提供科技支持；引導(dǎo)發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式等方面提出對策建議，以期有效保護生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)廢棄物；生態(tài)補償機制；政策；研究

中圖分類號 S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2016）05-264-04

Abstract Firstly， we summarized the policies， laws and management regulations of the agricultural ecological compensation. Secondly， problems in the process of agricultural waste management were analyzed. Finally， relevant regulations and policies were improved. Countermeasures were put forward from the aspects of promoting the executive ability of local government， increasing the funding support， arousing the enthusiasm of all parties， strengthening scientific research， providing scientific support， and developing agricultural ecosystem circulation pattern.

Key words Agricultural wastes； Ecological compensation mechanism； Policies； Research

農(nóng)業(yè)廢棄物（Agricultural Wastes）即農(nóng)業(yè)廢物，是指在整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中被丟棄的有機類物質(zhì)，通常所說的農(nóng)業(yè)廢棄物主要指農(nóng)作物秸稈和畜禽糞便[1]。與每年產(chǎn)生約6.5億t各類農(nóng)作物秸稈相比，我國畜禽糞便的產(chǎn)生量是秸稈產(chǎn)生量的3倍多[2]，可見畜禽糞便的待處理量和難度比農(nóng)作物秸稈更大。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2010年畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞便產(chǎn)生量2.43億t、尿液產(chǎn)生量1.63億t，其中污染物的排放量也非常巨大：化學(xué)需氧量1 268.26萬t，總氮102.48萬t，總磷16.04萬t，銅2 397.23 t，鋅4 756.94 t[3]。2011年，中國畜禽糞便產(chǎn)生量達(dá)到了21.21億t，相當(dāng)于2011年中國工業(yè)廢物產(chǎn)生量的2倍左右[4]。隨著農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，預(yù)計2020年畜禽糞便產(chǎn)生量將達(dá)到28.75億t。

從我國畜禽糞便的利用情況來看，不同畜禽糞便使用差異較大。雞糞由于含有的營養(yǎng)成分比較高、含水量較低，大中型養(yǎng)雞場、養(yǎng)雞專業(yè)戶的雞糞充分供給農(nóng)民作為肥料，得到充分的利用，而牛糞和豬糞由于含水量較高、運輸不方便，在一些地區(qū)豬、牛糞堆放沒有固定的場所，隨意堆放的現(xiàn)象極為普遍，豬、牛糞的還田利用率較低，部分地區(qū)的豬、牛糞還田利用率僅達(dá)30%～50%，有一半以上的糞便沒有得到有效利用[5]。

目前，我國已經(jīng)成為世界上農(nóng)業(yè)廢棄物產(chǎn)出量最大的國家，大部分廢棄物被當(dāng)做垃圾丟棄或排放到環(huán)境中，造成可利用資源的浪費和對生態(tài)環(huán)境的污染。合理利用農(nóng)業(yè)廢棄物資源，對緩解我國能源壓力，保護生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展有著重大意義。農(nóng)業(yè)廢棄物管理是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工程的一部分，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實施農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，迫切需要做好當(dāng)前農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的研究與實踐活動。

1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策解讀

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是指為保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和改善或恢復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，農(nóng)業(yè)生態(tài)受益者對農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)者（農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護者）給予的多種方式的利益補償[6]。建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償策略對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護以及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有極為重要的作用，政府部門日益重視，并制定、出臺了一系列的法律、法規(guī)。

1.1 農(nóng)林方面的生態(tài)補償規(guī)定

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是國民經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。國家頒布了《基本農(nóng)田保護條例》《土壤有機質(zhì)提升補貼項目實施指導(dǎo)意見》《環(huán)境保護法》《農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》等法律法規(guī)或指導(dǎo)意見（表1），確保通過實施秸稈還田、合理培肥、綠肥種植等措施來恢復(fù)和保持土壤肥力，并投入大量資金來支持秸稈利用及污染治理技術(shù)，為推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)化補償提供了政策支持。

1.2 畜禽方面的生態(tài)補償規(guī)定

國家通過《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《畜牧法》《水污染防治法》《中華人民共和國動物防疫法》等法律法規(guī)對畜禽排泄物的處理進(jìn)行一系列的規(guī)范（表2），如畜禽排泄物的處理方式、處理標(biāo)準(zhǔn)、畜禽病害防治以及畜禽養(yǎng)殖場的位置和基礎(chǔ)設(shè)施等，同時為確保畜禽養(yǎng)殖業(yè)的正常發(fā)展，國家在資金方面給予一定的補貼，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的制定和實施，促進(jìn)我國畜牧業(yè)生產(chǎn)的規(guī)范化發(fā)展提供了重要的法律保障。

1.3 地方生態(tài)補償?shù)膶嵺`活動

國家從環(huán)境治理的角度制定了一系列法律法規(guī)，為地方農(nóng)業(yè)及畜禽業(yè)的發(fā)展指明了方向。地方政府為貫徹國家政策方針及保障農(nóng)業(yè)更快、更好、更環(huán)保有序地發(fā)展，分別出臺了適合自身農(nóng)業(yè)和畜禽業(yè)發(fā)展的辦法或條例。如山東省、上海市、湖北省、天津市、甘肅省、江蘇省、寧夏回族自治區(qū)等地方政府針對本地農(nóng)業(yè)發(fā)展實際情況因地制宜，從糞便處理、污水排放、農(nóng)用薄膜及回收處理農(nóng)藥容器等方面制定出適合本地發(fā)展的生態(tài)環(huán)保條例（表3）。不但保證了國家政策法規(guī)的落地實施，也為其他省市農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工作提供了借鑒。

2 農(nóng)業(yè)廢棄物管理過程中存在的問題

2.1 環(huán)境意識淡薄，不注重農(nóng)業(yè)廢棄物管理

由于經(jīng)濟和觀念發(fā)展不平衡，我國注重環(huán)境保護和廢棄物處理的企業(yè)和個人比重遠(yuǎn)少于發(fā)達(dá)國家。對于農(nóng)民個人而言，他們認(rèn)為環(huán)境保護應(yīng)該是國家和社會的事情，自己的力量較為薄弱，且不能有效分辨農(nóng)業(yè)廢棄物中可回收的部分，對環(huán)境保護不會有什么效果；對于一些農(nóng)業(yè)企業(yè)而言，農(nóng)業(yè)廢棄物再生產(chǎn)品的價格高，農(nóng)業(yè)廢棄物的收購價格、運輸成本和加工成本較高，對農(nóng)業(yè)廢棄物最簡單低成本的處理方式就是將廢棄物送到垃圾場或空曠區(qū)掩埋、焚燒，注重農(nóng)產(chǎn)品廢棄物的管理就意味著高成本。中國的農(nóng)產(chǎn)品價格相對不高，農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)利潤又不斷被擠壓，為了維持企業(yè)的收益，農(nóng)業(yè)企業(yè)更傾向于對農(nóng)業(yè)廢棄物進(jìn)行簡單處理，導(dǎo)致嚴(yán)重的污染，使環(huán)境惡化，大大提高了后期治理的難度和成本。

2.2 政府監(jiān)管和支持力度不足

政府雖然出臺了一些與環(huán)境保護相關(guān)的政策，但由于長期的分散管理，各自為政，相關(guān)部門與地區(qū)分離，部門職責(zé)不明確，出現(xiàn)了“三不管”的“真空”地帶。政府制定了《中華人民共和國固體廢物污染防治法》等法律法規(guī)，但是沒有與農(nóng)業(yè)廢棄物直接相關(guān)的環(huán)保政策，這就使得從事農(nóng)產(chǎn)品廢棄物相關(guān)工作的人員和組織無標(biāo)準(zhǔn)可依、無法可依。同時，政府對農(nóng)產(chǎn)品廢棄物治理投入不足，農(nóng)村沒有可以支持農(nóng)業(yè)廢棄物治理的基礎(chǔ)設(shè)施。在干部政績評價上，政府很少把農(nóng)業(yè)廢棄物治理成果作為政績評價的指標(biāo)。

2.3 農(nóng)業(yè)廢棄物利用存在技術(shù)瓶頸

目前較為成熟的農(nóng)業(yè)廢棄物利用技術(shù)包括有機肥技術(shù)和沼氣技術(shù)，也是中國政府大力推廣的技術(shù)，但是，這些技術(shù)也存在一定不足。以沼氣技術(shù)為例，首先，農(nóng)戶難以接受沼氣使用前期的較高成本投入，如果缺少政府大力度資金支持，沼氣技術(shù)很難在農(nóng)村得到普及；其次，原料不足或原料的獲得成本較高，使得農(nóng)戶的戶用沼氣設(shè)備多被閑置；再次，受農(nóng)戶自身學(xué)習(xí)能力、閑暇時間等因素的影響，農(nóng)戶對沼氣技術(shù)的掌握不充分，使其不能對設(shè)備進(jìn)行日常應(yīng)用和維護的操作。綜合各種原因，沼氣設(shè)備大多數(shù)被棄之不用。在有機肥技術(shù)中，有機基質(zhì)的產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定。以畜禽糞便為原料生產(chǎn)的基質(zhì)，其質(zhì)量缺乏穩(wěn)定性，每一批產(chǎn)品的有機物含量不盡相同，使得育苗者難以掌握使用量，容易造成燒苗或養(yǎng)分不足等問題，帶來一定的經(jīng)濟損失[24]。

3 農(nóng)業(yè)廢棄物管理的生態(tài)補償措施

3.1 完善相關(guān)法規(guī)政策，促使地方執(zhí)行

農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)作為一種公共物品，具有非競爭性和非排他性，人們都想著“搭便車”，這必然導(dǎo)致供給不足。我國目前在農(nóng)業(yè)廢棄物管理方面的法規(guī)不完善，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位執(zhí)行不積極，農(nóng)業(yè)廢棄物全靠農(nóng)戶自發(fā)處理。因此，國家應(yīng)出臺一部完善的《農(nóng)業(yè)廢棄物管理法》，各地也應(yīng)出臺適合本地的農(nóng)業(yè)廢棄物管理措施，以推進(jìn)對農(nóng)業(yè)廢棄物的處理。農(nóng)民擁有豐富的農(nóng)牧業(yè)管理經(jīng)驗和可靠的鄉(xiāng)土知識，所以措施的出臺必須讓農(nóng)民參與其中。

措施的出臺是為了執(zhí)行，因此要完善農(nóng)業(yè)廢棄物管理的考核監(jiān)督機制，對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，做到獎罰分明。另外還要在政績考核中加入農(nóng)業(yè)廢棄物管理績效考核，以激勵農(nóng)業(yè)廢棄物處理良好持續(xù)進(jìn)行。一個區(qū)域的生態(tài)污染會對周圍區(qū)域造成傷害，所以相鄰區(qū)域的政府要積極溝通交流，按照“誰破壞，誰補償”的原則，由污染方向受害方支付補償費用。

3.2 加大資金支持力度，調(diào)動各方積極性

中央和省級政府可設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項資金，列入財政預(yù)算，地方財政也要加大對農(nóng)業(yè)廢棄物管理的支持力度?？赏ㄟ^發(fā)行生態(tài)補償彩票及債權(quán)的方式，擴大資金來源；建立專門的資金管理制度來規(guī)范補貼經(jīng)費和項目資金的使用情況，保證農(nóng)業(yè)廢棄物處理工作的有序進(jìn)行[25]。

農(nóng)業(yè)廢棄物處理的成本高，效益不明顯，因此很難調(diào)動農(nóng)戶處理的積極性。根據(jù)“誰保護，誰受益”的原則，應(yīng)該給予積極處理農(nóng)業(yè)廢棄物的農(nóng)戶一定的經(jīng)濟補助。比如對使用農(nóng)業(yè)無機肥料的農(nóng)戶、種植旱作作物的農(nóng)戶給予財政支持等。科研機構(gòu)作為事業(yè)單位，只有支出，沒有任何收入，所以一定要保證充足的資金支持，以調(diào)動科研人員的積極性，使其取得高質(zhì)量的成果。對于一些農(nóng)業(yè)廢棄物處理的相關(guān)企業(yè)，要給予稅收及貸款優(yōu)惠，激勵其進(jìn)行技術(shù)革新，降低價格，更好地服務(wù)社會。表現(xiàn)好的地方政府，上級政府要主動給予財政獎勵，促進(jìn)其政策的實施力度。總之，要通過資金的調(diào)控使農(nóng)業(yè)廢棄物管理得到積極主動的執(zhí)行。

3.3 加大科研力度，提供科技支持

政府應(yīng)成立跨部門、跨學(xué)科的專項農(nóng)業(yè)廢棄物管理研究小組，對農(nóng)業(yè)廢棄物管理進(jìn)行系統(tǒng)化研究，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物處理技術(shù)不斷改進(jìn)，更加精益?？蒲腥藛T進(jìn)行研究一定要進(jìn)行實地考察，多與農(nóng)民交流，使研究成果更接地氣、實施性更強。歐美一些發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)廢棄物生態(tài)補償?shù)臋C制非常先進(jìn)，國家應(yīng)公派科研人員出國學(xué)習(xí)先進(jìn)知識、借鑒先進(jìn)經(jīng)驗。除了國內(nèi)與國外的交流，不同行業(yè)、不同地區(qū)的科研部門也要加強交流合作，互相學(xué)習(xí)，互通有無。

科技理論是為了應(yīng)用到實踐，所以應(yīng)該加強對最新技術(shù)的宣傳，推廣技術(shù)入村。沼氣技術(shù)比較復(fù)雜，應(yīng)該派技術(shù)員對農(nóng)戶進(jìn)行講解，普及相關(guān)知識以方便農(nóng)戶正確使用。建造沼氣池花費了大量人財物力，往往因為后期使用過程中出現(xiàn)了一點問題，便造成了大量沼氣池的荒廢。所以應(yīng)建立后續(xù)技術(shù)服務(wù)體系，保證農(nóng)戶持續(xù)利用。比如每個村可以重點培養(yǎng)幾位農(nóng)業(yè)精英，負(fù)責(zé)本村農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)的售后工作，不能因為后續(xù)問題而荒廢先前的宣傳、投資。

可建立一個全國性的農(nóng)業(yè)廢棄物利用信息平臺，比如網(wǎng)站等，網(wǎng)站可以分為科研版塊和企業(yè)版塊。科研人員可以將最新的研究成果發(fā)布在科研版塊，供大家參考學(xué)習(xí)。農(nóng)業(yè)廢棄物處理企業(yè)也可以在上面發(fā)布自己的需求及產(chǎn)品銷售信息，使企業(yè)采購到便宜的原料，銷售更多的產(chǎn)品。

3.4 引導(dǎo)發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式

生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)是一種新的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，是以生態(tài)學(xué)原理及其規(guī)律為指導(dǎo)，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，按照循環(huán)模式進(jìn)行生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)[26]。以奶牛糞便循環(huán)利用為例（圖1），奶牛養(yǎng)殖與農(nóng)業(yè)種植、農(nóng)產(chǎn)品加工或銷售緊密結(jié)合，形成良好的農(nóng)業(yè)生態(tài)循環(huán)發(fā)展模式。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化，需要“種植、養(yǎng)殖、加工、銷售”等各環(huán)節(jié)無縫對接。另外，農(nóng)業(yè)秸稈可以用來制作飼料，農(nóng)業(yè)秸稈、禽畜糞便及其鋪墊物可作為蚯蚓食料，推廣蚯蚓養(yǎng)殖業(yè)。相關(guān)部門可以為企業(yè)與農(nóng)戶牽線，使農(nóng)戶與企業(yè)實現(xiàn)雙贏合作。發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，也是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的客觀需求。農(nóng)業(yè)廢棄物是一個很大的環(huán)境污染源，也是很大的生物質(zhì)資源庫。合理利用農(nóng)業(yè)廢棄物資源，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物變廢為寶，可以為實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和能源安全作出重要貢獻(xiàn)。

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[21]甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會.甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例（甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會公告第61號）[A/OL].（2012-05-09）[2015-10-11].http：//www.zhangye.gov.cn/Item/5959.aspx.

[22]無錫市人民政府.無錫市畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法（無錫市人民政府令第108號）[A/OL].（2012-12-24）[2015-10-11].http：//www.wuxi.gov.cn/web101/wxqk/gazette/rules/6264914.shtml.

[23]寧夏回族自治區(qū)人民政府.寧夏回族自治區(qū)農(nóng)業(yè)廢棄物處理與利用辦法（寧夏回族自治區(qū)人民政府令第48號）[A/OL].（2012-09-27）[2015-10-11].http：//www.nxny.gov.cn/structure/xxgk/tzgg/gggs/gggs_zw_143874_1.htm.

[24]朱建春.陜西農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用問題研究[D].楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2014：22.

[25]王欽敏.建立補償機制，保護生態(tài)環(huán)境[J].求是，2004（13）：55-56.

[26]金蠶網(wǎng).蠶桑循環(huán)經(jīng)濟效益顯著[EB/OL].（2011-11-21）[2015-12-20].http：//www.100ppi.com/news/detail-2011-11-21-109560.html.