試析我國(guó)農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建

潘秀芳

一、引言

我國(guó)全面推行計(jì)劃生育已有30年左右時(shí)間。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生育水平的急劇下降，人口老齡化進(jìn)程加快，實(shí)行計(jì)劃生育家庭的養(yǎng)老問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。根據(jù)測(cè)算：我國(guó)2007年60歲以上的獨(dú)生子女和雙女戶父母人數(shù)為2386 901人，而到2020年時(shí)將達(dá)到13 588 460人，到21世紀(jì)中葉時(shí)達(dá)到142 306 662人。

然而，黨中央早在1980年9月25日的《公開(kāi)信》中承諾：“實(shí)行一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子，到40年后，一些家庭可能出現(xiàn)老人無(wú)人照顧的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題許多國(guó)家都有，我們要想辦法解決他們的社會(huì)福利和社會(huì)保障，使他們的生活有保障，；并且在現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的缺失和土地保障功能的下降；同時(shí)我國(guó)提出全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的偉大目標(biāo)；以上背景使得首先在農(nóng)村建立計(jì)劃生育養(yǎng)老保障制度可解“燃眉之急”，同時(shí)還可以為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的普遍建立提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、我國(guó)農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保降制度的構(gòu)建思路

本文根據(jù)我國(guó)實(shí)行農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障幾年以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際國(guó)情提出了我國(guó)農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建思路。

本文提出的我國(guó)農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障制度應(yīng)該包括如下部分：

（一）在資金的籌集方面

1.在資金籌集方式選擇上：鑒于本文的出發(fā)點(diǎn)，本文把農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障定性為：現(xiàn)階段以計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助養(yǎng)老為主、社會(huì)養(yǎng)老為輔，以后逐漸過(guò)渡到社會(huì)養(yǎng)老為主、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助為輔。所以在資金的籌集上其現(xiàn)階段還是應(yīng)該采取自愿原則或者半自愿、半強(qiáng)制原則。

2.在資金籌集模式選擇上：對(duì)于不同的地區(qū)，本文建議在借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合實(shí)際情況的基礎(chǔ)上采取不同的籌集模式：

（1）在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)：可以鼓勵(lì)農(nóng)民在還沒(méi)有到領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡時(shí)自己一次或者按月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時(shí)候就可以只比參加社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民多領(lǐng)一部分養(yǎng)老金。

（2）在經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)：除了把計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金用于養(yǎng)老之外，在建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)可以借鑒發(fā)展中國(guó)際的農(nóng)村非納費(fèi)型養(yǎng)老保障制度。尼泊爾、斯里蘭卡、印度、孟加拉國(guó)、南非、納米比亞、毛里求斯、坦桑尼亞、津巴布韋、布基納、阿根廷、玻利維亞、烏拉圭、哥斯達(dá)黎加、巴西等國(guó)都建立了非納費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃。世界銀行（1994年）指出，農(nóng)村非納費(fèi)型養(yǎng)老保障制度可以不顧人們的收人、財(cái)富和工作年限，管理結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，交易成本低；對(duì)金融機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)、雇員工資收入等基本信息資料不充分的發(fā)展中國(guó)家特別適用，能避免對(duì)工作和儲(chǔ)蓄的負(fù)面激勵(lì)；還有利于保證消除貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在政治上能夠獲得廣泛的支持。

（3）在經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于中等的地區(qū)：同樣除了計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金外，還應(yīng)該包括個(gè)人繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，以及非繳費(fèi)型的養(yǎng)老保障制度（用于社會(huì)統(tǒng)籌部分）。

3.在資金籌集標(biāo)準(zhǔn)選擇上：1992年，民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，在有條件的地方逐步推開(kāi)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。1998年，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)職能劃入勞動(dòng)和社會(huì)保障部。雖然截止2003年底，全國(guó)有31個(gè)省（區(qū)、市）1870個(gè)縣不同程度地開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。但是現(xiàn)在的實(shí)踐結(jié)果是，由于各種主觀原因，農(nóng)民普遍傾向于選擇較低的標(biāo)準(zhǔn)，而各地政府又缺少充足的理由要求農(nóng)民選擇較高標(biāo)準(zhǔn)。所以應(yīng)該核算符合現(xiàn)階段國(guó)情的籌資標(biāo)準(zhǔn)。

鑒于農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障的特殊性，政府不僅僅要鼓勵(lì)計(jì)生戶家庭參加基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，還應(yīng)該把參加基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策結(jié)合起來(lái)，現(xiàn)在有的地方把計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金一次性就發(fā)了。這在一定程度上起不到養(yǎng)老保障的作用，本研究認(rèn)為理應(yīng)把這部分資金用于養(yǎng)老，對(duì)于現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入老年的計(jì)生戶還可以按照現(xiàn)行政策每個(gè)月發(fā)給50元，但是同時(shí)應(yīng)該適當(dāng)根據(jù)物價(jià)提高標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于還沒(méi)有進(jìn)入老年的計(jì)生戶應(yīng)該有別于非計(jì)生戶，政策上優(yōu)惠參與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這樣就可以較好的保證他們?cè)谶M(jìn)入老年后加上計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金獲得較高的養(yǎng)老保障水平。

（二）在資金的管理、投資、運(yùn)營(yíng)上

由于養(yǎng)老基金是保障計(jì)生戶農(nóng)民的老年的基本生活。故對(duì)基金的管理顯得尤為重要，在基金積累的初期管理較為簡(jiǎn)單，比如存入銀行。但是隨著基金規(guī)模的擴(kuò)大，基金的管理就會(huì)成為一個(gè)問(wèn)題，特別是在農(nóng)村，養(yǎng)老基金的管理和投資運(yùn)營(yíng)具有與城市不同的地方。鑒于基金的管理可以借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，讓保險(xiǎn)公司來(lái)承擔(dān)或者縣級(jí)以上財(cái)政承擔(dān)，對(duì)于讓商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)管理，政府只給保險(xiǎn)公司繳納管理費(fèi)用，而管理的風(fēng)險(xiǎn)由保險(xiǎn)公司來(lái)承擔(dān)。

如果實(shí)行政府財(cái)政專戶管理，不得不面對(duì)基金的保值增值。當(dāng)然這可以借鑒其他地區(qū)管理農(nóng)村養(yǎng)老基金的經(jīng)驗(yàn)：例如把基金投入一些投資少、見(jiàn)效快、風(fēng)險(xiǎn)小的種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)等行業(yè)，不但可以使基金得到增值并且還可以吸引農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起到一舉多得的效果。

本文認(rèn)為，在農(nóng)民自己有能力繳納保險(xiǎn)費(fèi)的條件下，以基金管理公司形式管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金比較符合我國(guó)的實(shí)際。在進(jìn)行基金管理體制改革時(shí)，我們可以借鑒“智利模式”的成功經(jīng)驗(yàn)，以省或者市一級(jí)為單位建立行政或經(jīng)濟(jì)區(qū)域性基金管理公司，負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)民管理。同時(shí)對(duì)這些公司在初期實(shí)行嚴(yán)格管理，在公司發(fā)展成熟后逐漸放開(kāi)。這些基金公司作為金融法人進(jìn)入金融市場(chǎng)，自主經(jīng)營(yíng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自我約束，可以直接或以委托的形式運(yùn)作基金，提高基金運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。與其他金融機(jī)構(gòu)不同，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理公司不以盈利為目的，投資運(yùn)營(yíng)的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值，最大限度地返還給農(nóng)民，用于農(nóng)民的養(yǎng)老需求。

（三）在保障水平上

可以適當(dāng)考慮到不同的地方實(shí)行不同的保障水平，對(duì)于實(shí)施不同資金籌集模式的地方其保障水平也應(yīng)該有所差別，有能力自己繳納保險(xiǎn)費(fèi)的可以適當(dāng)提高保障水平。

（四）在農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障模式的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展思路設(shè)計(jì)上

本文認(rèn)為實(shí)行農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障只是一個(gè)過(guò)渡的模式，特別是農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障在現(xiàn)在農(nóng)村基本養(yǎng)老保障體系還沒(méi)有建立的有限條件下，同時(shí)我國(guó)又面臨穩(wěn)定人口自然增長(zhǎng)率以及農(nóng)村人口老齡化速度和規(guī)模都快于城市的特殊環(huán)境下實(shí)施的。最終在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平到一定水平和人口增長(zhǎng)穩(wěn)定、農(nóng)村計(jì)劃生育政策得到很好的實(shí)施時(shí)候或者計(jì)劃生育政策取消的情況下，農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障就可能會(huì)要求過(guò)渡到基本的社會(huì)養(yǎng)老保障體系下。因?yàn)楝F(xiàn)在的農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障政策被同時(shí)賦予發(fā)揮穩(wěn)定低生育水平的保障計(jì)生戶老年人基本生活水平的雙重功能。

（五）在保障層次上

在現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村基本養(yǎng)老保障體系還沒(méi)有很好的建立起來(lái)的時(shí)候，還得寄希望于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障。并且在養(yǎng)老保障建立的初期還要以家庭保障為主，農(nóng)村的實(shí)際情況和城市不一樣，雖然現(xiàn)在我國(guó)家庭保障功能和土地保障功能在減弱，但是在我國(guó)在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一位、財(cái)政承擔(dān)能力和農(nóng)村居民收入受限、農(nóng)民還有一份土地的時(shí)候。家庭保障和土地保障還必須發(fā)揮舉足輕重的作用。并且在長(zhǎng)期看也是這樣。特別是受我國(guó)根深蒂固的封建傳統(tǒng)思想的影響，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老在實(shí)現(xiàn)對(duì)老年人的精神慰藉上仍是其他的養(yǎng)老方式不可替代的。

三、我國(guó)農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保陳制度構(gòu)建中相關(guān)的政策建議及配套措施

農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障作為一項(xiàng)特殊的養(yǎng)老保障政策，由于在現(xiàn)階段被賦予了雙重功能。應(yīng)該從以下幾方面來(lái)保證該項(xiàng)政策的實(shí)施：

（一）政府各部門相互協(xié)調(diào)是前提

社會(huì)保障部門主要起到的是協(xié)助計(jì)生部門設(shè)計(jì)養(yǎng)老金的籌集、投資、運(yùn)營(yíng)、管理和體系的運(yùn)行。適時(shí)做好政策的宣傳和專業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)。當(dāng)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，按照本研究設(shè)計(jì)，在農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障向一般的養(yǎng)老保障合并的時(shí)候，社會(huì)保障部門就要適當(dāng)?shù)淖プr(shí)機(jī)實(shí)現(xiàn)順利過(guò)渡，以減少轉(zhuǎn)制成本。

財(cái)政部門要在政策實(shí)施的初期承擔(dān)起資金管理的責(zé)任，所以財(cái)政部門要建立起健全的財(cái)政金融管理體制，采取各級(jí)財(cái)政專戶管理，科學(xué)的監(jiān)督體系。

（二）加大和完善相關(guān)立法是保證

以更高的法律層次來(lái)保證該項(xiàng)政策的連續(xù)性。否則可能因?yàn)檎藛T或者領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)整以及財(cái)政其他的原因而致使該政策中斷或者流產(chǎn)。因?yàn)楝F(xiàn)行的只是一些部門規(guī)章，而憲法的相關(guān)規(guī)定也只是“實(shí)行計(jì)劃生育是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策”。（中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》的規(guī)定也并不是很詳細(xì)?，F(xiàn)在需要的是要有這項(xiàng)政策實(shí)施的具體的法律法規(guī)出臺(tái)。

（三）宣傳是基礎(chǔ)

此項(xiàng)政策的功能目標(biāo)較為復(fù)雜，其實(shí)施過(guò)程技術(shù)性較強(qiáng)，農(nóng)村計(jì)生戶不一定了解，如果就靠行政強(qiáng)制手段恐怕實(shí)施效果不太好。政府部門要向人們展示其更多的好處，也表明政府的人性化管理的一面，計(jì)劃生育政策要實(shí)現(xiàn)從懲罰向獎(jiǎng)勵(lì)的根本轉(zhuǎn)變。

（四）農(nóng)村基層組織工作人員素質(zhì)的培養(yǎng)是關(guān)健

農(nóng)村計(jì)劃生育養(yǎng)老保障不但是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，而且涉及面較廣，故對(duì)基層的工作人員要求較高。

（作者單位：161400黑龍江省嫩江縣嫩江鎮(zhèn)政府人口和計(jì)劃生育服務(wù)站）