論戰(zhàn)新公共管理與官僚制

劉桂君

[摘要]隨著后工業(yè)化時代的到來，面臨經(jīng)濟全球化、全球信息化和知識經(jīng)濟時代的挑戰(zhàn)和新要求，原來工業(yè)化時代的與工業(yè)社會相適應的官僚制逐漸暴露出一些弊端，不能靈活地對外部環(huán)境的變化和要求作出回應。面對著當時出現(xiàn)“老齡化”特征的官僚制，其機構(gòu)臃腫、層級結(jié)構(gòu)過于僵化，同時各國政府（主要是西方國家）為了擺脫財政赤字問題、信任危機和社會發(fā)展的其他困境，提高政府機構(gòu)的運作效率，在20世紀70到80年代，出現(xiàn)了以市場化為運作模式和以私營部門的管理方法為方法的新公共管理理論。注重重新規(guī)整政府與市場的關(guān)系，將私營部門中的一些行之有效的管理方法引入到公共部門來，使公共部門更具市場化，具有競爭力、活力，以及挖掘它們對我國行政改革提供了怎樣的借鑒指導。

[關(guān)鍵詞]官僚制 新公共管理 公共部門 市場化

[中圖分類號]C931 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）12-0030-02

一、官僚制的內(nèi)涵與基本特征

（一）官僚制的內(nèi)涵

官僚制，可以解釋成“官僚主義”，是一種工作的作風和態(tài)度。韋伯從中性的立場首先使用了官僚制這個詞，雖然對官僚制統(tǒng)治的背景、本質(zhì)和發(fā)展都作了詳述，然而卻未對官僚制的具體概念進行明確的解釋。

對官僚制的內(nèi)涵，幾位學者做了相關(guān)概述。張康之認為：“官僚制的概念具有政治學、一般社會學、管理學三重含義。在政治學中， 官僚制一詞往往是指現(xiàn)代國家條件下以相對專業(yè)化的行政人員為主體所構(gòu)成的政府的一系列制度、體制、組織結(jié)構(gòu)和原則的總和?！雹龠€有學者認為，官僚制指的是由官職或是職位來進行管理。

當然，韋伯在使用“官僚制”這個術(shù)語時，并不是以一種諷刺的、貶低的情感態(tài)度來敘述的官樣文章、不停歇的強調(diào)，以及循規(guī)蹈矩而導致的無效率。他用它來稱呼在他看來是最現(xiàn)代、最有效率的組織形式。韋伯給予“官僚制”很高的肯定，他認為：“在精確性、穩(wěn)定性、可靠性以及紀律性的嚴格程度等方面，它比其他任何形式都要更勝一籌?！?/p>

（二）官僚制的基本特征

韋伯確定了他理想的、基于法定權(quán)力的官僚制的基本特征：

1.勞動分工。勞動被劃分，從而使權(quán)力和責任被明確界定。

2.層級制。就是在一種層級劃分中的勞動分工中，將各種職務或是職位組織成權(quán)力等級。

3.非人格化。當規(guī)則和其他的控制措施被非人格化的無個人情感在內(nèi)，這樣個人色彩、個人偏好就可以適當?shù)谋苊狻?/p>

4.專業(yè)化。具有以上特征的官僚制，在工業(yè)化時代發(fā)揮其巨大的作用。提高生產(chǎn)效率，使公共部門的工作有序、高效。

正如韋伯所預言的：“20世紀的人們將生活在官僚制鐵一樣的統(tǒng)治時代，官僚制作為一種普遍而有效的組織機制，將成為現(xiàn)代社會的世界性命運?！痹?0世紀70年代到80年代之前，雖然受到較長時間的沖擊，但是它一直處于獨領(lǐng)的狀態(tài)，當時大多數(shù)西方歐洲國家都采用了與之相關(guān)的組織制度。

（三）官僚制弊端外露

但是，任何一種制度、體制都不是萬能的，伴隨外界環(huán)境的不斷變化和沖擊，官僚制的一些弊端日益浮出水面。官僚體制下，政府職能過于寬泛，也就形成當時的“大政府，小市場”的局面。20世紀30年代，發(fā)生了席卷整個資本主義世界的經(jīng)濟危機，為了擺脫當時的困局，在凱恩斯主義的指導下，加強政府的干預，特別是貨幣政策和財政政策來對經(jīng)濟市場進行調(diào)控。隨著政府干預的不斷加強，問題逐漸顯露，如政府財政赤字問題、政府信任問題等。出現(xiàn)政府失靈的重大社會問題。

韋伯官僚制注重嚴格的規(guī)規(guī)章制度，特別強調(diào)絕對的、垂直的命令，這樣就會遏制公共機構(gòu)中公職人員的主動性、創(chuàng)新性，使得公職人員變成“機器人”，缺乏創(chuàng)造性。以此，也就使得公共機構(gòu)缺乏競爭性，沒有活力，猶如一潭死水。

過度集權(quán)的等級制度，層級過多，機構(gòu)臃腫，使得行政工作拖拉、缺乏靈活性，行政效率低下等。職位終身制，一輩子的鐵飯碗，導致公共機構(gòu)喪失了內(nèi)部的激勵性。

再加上經(jīng)濟、信息的全球化和知識經(jīng)濟時代提出的新挑戰(zhàn)，在激烈的國際競爭的環(huán)境下要求公共機構(gòu)能夠做出靈動的、及時有效的回應。面對以上的問題，新公共管理出現(xiàn)了。

二、新公共管理對官僚制的超越

（一）公共選擇理論

作為新公共管理理論基礎(chǔ)之一的公共選擇理論，是由布坎南在20世紀80年代，面對政府失靈、政府資源浪費、效率低下等一些問題的情況下提出來的。它主張發(fā)揮市場的自我調(diào)節(jié)功能，強調(diào)政府的適度干預。

布坎南認為，公共選擇理論的探析要回到經(jīng)典經(jīng)濟學家的立場。他指出：“現(xiàn)代公共選擇理論對政治活動的運行所提供的洞察與亞當斯密之前對市場運行所提出來的洞察是相吻合的?！彼麑ⅰ敖?jīng)濟人”假設(shè)映入到公共部門，認為政治家和政府工作人員在做選擇時，也都是具有理性的“經(jīng)濟人”，也是以追求自身利益為目的的。

通過“成本——收益”的分析方法，布坎南對西方相關(guān)政府做了分析，得出了政府失靈的結(jié)論。過多的政府干預經(jīng)濟領(lǐng)域，使得政府資源配置效率低下，原因在于其缺乏競爭性，政府提供的公共服務往往超出實際公眾所需要的，利用率低。再者，就是政府工作人員缺乏有效的監(jiān)控。政府不是萬能的，不能只靠政府的干預活動，而將市場置之不理。

總之，新公共管理運動所追尋的就是建立一種市場化的運作方式，以此來改變政府的組織和運作方式。那么，如何實現(xiàn)新公共管理的美好愿景呢？

（二）新公共管理對官僚制的超越

1.對政府進行重塑，著重強調(diào)對“政府—市場”的關(guān)系的重塑

在奧斯本和蓋布勒的《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書中，對政府的改造要以市場為導向：通過市場力量進行變革。官僚制嚴密的等級制度，強調(diào)政府的巨大作用，在公共部門內(nèi)一手遮天，如在衛(wèi)生保健方面、環(huán)境保護方面、職業(yè)訓練方面。新公共管理主張市場導向的作用，使得公共部門產(chǎn)品和服務的市場化，也就是在公共部門中引入市場競爭機制，在公共部門與私營部門之間，還有在公共部門之間進行競爭，對政府機構(gòu)的規(guī)模去冗存精，重新構(gòu)建政府工作人員的激勵機制，按照市場的經(jīng)濟原則來提升公共產(chǎn)品和服務的供給質(zhì)量和水平。

市場機制有優(yōu)于官僚制的許多優(yōu)點，如市場是分權(quán)的，不像官僚制是嚴密的、權(quán)力高度集中的等級制度。市場通常是競爭性的，不再像官僚制下政府只是劃槳的角色那樣，而是掌舵。政府不再大包大攬，而是將一些公共部門的業(yè)務外包，或是實行競爭的原則，這樣可以提高行政資源的有效配置。在大數(shù)據(jù)時代，全球激烈競爭中，必須以市場為導向，通過競爭機制進行選擇。

試想一下，現(xiàn)在一些行政的管理機制，如制定學生就近入學，是否能比供需雙方（學校和學生及家長）通過比較做出的選擇得出結(jié)果更讓人滿意呢？如北京出臺的相關(guān)就近入學的政策與英國通過比較分析進行擇校的行為，兩者到底哪一種更有效？

2.突破等級制的弊端

等級制體制中遵從的是“下級對上級的要求是無條件服從的”，上級對下級的控制也是非常嚴格的，而這樣做的后果就是在很大程度上抹殺了和打擊了政府工作人員的創(chuàng)造性，使他們更加形式化和機械化。因為官僚制的結(jié)構(gòu)是一種金字塔式的，當其管理層級越多時，組織在處理自下而上的信息傳遞時就會出現(xiàn)層級越高、信息的傳輸渠道越窄的現(xiàn)象，這樣產(chǎn)生的后果就是大量的信息不能到達頂層，出現(xiàn)阻塞問題。組織管理十分注重等級權(quán)力、組織規(guī)章制度的遵守、層層負責的方式，結(jié)果不僅導致組織工作人員安分守己、因循守舊、缺乏創(chuàng)新精神，且長時間在這種組織中工作、生活，很容易導致上下級關(guān)系失和。組織中的工作人員由于長時間從事同一種工作，很容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠，成為工具人，失去人情味。層級制的弊端顯露，它極易受到信息匱乏和泛濫的困擾，因而這也成了主張分權(quán)化組織的有效論據(jù)。在分權(quán)化的組織中，決策權(quán)主張向下分散，分散到能夠獲得決策所需要的信息層次。因此，新公共管理針對組織內(nèi)上下級關(guān)系失和，主張加強上級對下級業(yè)務上的指導，增進上下級之間的交流，實現(xiàn)合作共贏的局面，這也有利于調(diào)動組織成員的工作積極性、創(chuàng)造性。它還提出精簡機構(gòu)，對于克服機構(gòu)臃腫龐雜，行政效率低下起到了很好的調(diào)節(jié)作用，這些也有助于實現(xiàn)公共組織非官僚化。

三、新公共管理與官僚制論戰(zhàn)對我國公共行政改革的啟示

首先，簡單地看一下，我國的幾次行政機構(gòu)改革所涉及的方面：我國自改革開放以來，進行了幾次行政機構(gòu)的改革，注重了對行政機構(gòu)規(guī)模的精簡、人員的精簡。如在1982年的改革，這是改革開放以來的第一次行政機構(gòu)改革，使得國務院各個部門從100個減少到61個，人員編制從5.1萬人次減少為3萬。1988年的改革中，也對行政機構(gòu)各部門和人員編制進行了精簡。在接下來的幾次改革中還涉及到了政府職能轉(zhuǎn)變、政企分開，市場經(jīng)濟方面相應政策的提出就如何做到更好地為公眾服務不斷提出新要求。改革的內(nèi)容也存在借鑒新公共管理與官僚制的相關(guān)內(nèi)容，如規(guī)范了對官僚制層級制所致的機構(gòu)規(guī)模過于龐大所導致的政府機構(gòu)及人員辦事拖拉、效率低這種消極影響；也有涉及到與新公共管理公共部門市場化的部分。

根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，再加上我國在改革開放之前長期實行計劃經(jīng)濟體制，在今天，不僅要處理好政府與社會、公民的關(guān)系，更要處理好政府與市場的關(guān)系。為順應市場經(jīng)濟的發(fā)展需要，當前政府應是以市場為主導的有限政府。為了避免凱恩斯主義后期的“大政府、小市場”，同時也要注意“大市場，小政府”，注意兩者的比例配置。要靈活借鑒官僚制中層級制度中有益的成分，輔之借鑒新公共管理中要實現(xiàn)層級制的扁平化，目的在于提高我國行政辦事效率。

所以，無論對于官僚制還是新公共管理運動，我們應該持有一種公正的態(tài)度和立場進行揚棄，而不是一竿子打死。彼得·杜拉克在《21世紀的管理挑戰(zhàn)》一書中，把“科層制已經(jīng)壽終正寢”的說法看作是“無稽之談”。在他看來，官僚制并沒有因新公共管理運動的“摒棄官僚制”的口號而被革命或取代。②現(xiàn)在處于全球信息化、經(jīng)濟全球化的大數(shù)據(jù)時代，世界變化的步伐不斷加速，沒有任何一種理論可以一成不變地永久適用。我們應順應新時代發(fā)展的需求，汲取官僚制行政中有益的部分，再加之新公共管理運動中對市場作用重視的合理部分，進行新的創(chuàng)新和構(gòu)建新的行政模式。

注釋：

①張康之.論官僚制的實踐困境[J].云南行政學院學報，2001（06）.

②郁建興.吳國驊新公共管理運動與官僚制[J].教學與研究，2003（09）.

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[8]張康之.論官僚制的實踐困境[J].云南行政學院學報，2002（01）.

責任編輯：楊柳