轉移支付縱向分配結構的財力均等化效應研究：基于省內縣際差異的視角

任超然 曾 益

一、引言

2014年9月，中國共產黨十八大報告指出要“完善促進基本公共服務均等化的公共財政體系”，基本公共服務均等化是縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)平衡發(fā)展的重要手段，所以 “實現(xiàn)基本公共服務均等化”是財政體制改革的目標之一，也是實現(xiàn)財政治理現(xiàn)代化的要求之一。此外，在2013年11月發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中也明確提出要“推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制”。在具體的實現(xiàn)機制和途徑上，2016年3月提出的《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年(2016—2020年)規(guī)劃綱要》中也做出了明確說明，提出要在“十三五”期間“確立合理有序的財力格局”，“健全省以下財力分配機制”，從而增強縣級財政提供基本公共服務的保障能力。

我國的縣級政府承擔了大多數基本公共服務的支出責任，所以要實現(xiàn)公共服務均等化，最重要的就是縮小縣際財力差距，從而縮小縣與縣之間在提供公共服務能力上的差距。但是我國縣與縣之間在財力上差異仍然較大(尹恒和朱虹，2011[1])，縣級財力分布并不均衡[2]，按照總人口計算的縣級人均公共財政支出，從全國范圍看，高的地區(qū)與低的地區(qū)相差近20倍；即使是同一省份內，部分地區(qū)也有近5倍的差異*數據來源：《人民日報》，2014年1月12日，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2014-01/12/nw.D110000renmrb_20140112_2-02.htm#fin。。綜上，一方面，中國的中央、省、地、縣、鄉(xiāng)五級政府體制中，地級和縣鄉(xiāng)級政府更接近于民眾，在地方性公共品供給上的重要性也遠甚于省級和中央政府，而對于基本公共服務而言也就更為重要；另一方面，由于我國幅員遼闊，各省份在制度文化、地理環(huán)境等方面的巨大差異，在研究基本公共服務均等化的時候，首先實現(xiàn)省內縣際均等更為重要，也具有更加實際的意義。所以相對于省際均等化，研究省內縣域間的財力的均等化具有更加重要的意義。

1994年分稅制以后，轉移支付制度作為一項重要的制度被建立起來，平衡地區(qū)間的財力和基本公共服務是其重要目的之一，并且來自上級的轉移支付在縣級政府的收入中占到越來越大的比重，從1994年的25.95%增加到2009年的53.30%。

綜上，研究轉移支付制度對于省內縣域間的財政均等化至關重要，但是現(xiàn)有的實證研究大多集中于轉移支付在省際層面的均等化效果*這些文獻從方法上可以分為兩類：第一類文獻通過比較轉移支付前后的財力差距計算轉移支付的財力均等化效果，其結果通常為正，即結論為轉移支付有助于促進地區(qū)間的財力均等化。第二類文獻采用回歸分解的方法，通過分析財政收入各個構成部分的差距對于總差異的解釋程度來分析各項收入對于地區(qū)間財力差距的影響，若富的地方獲得更多轉移支付，則認為其均等化效果越差，但是這種方法可能會低估轉移支付的均等化作用。(官永彬，2011[3]；陳頌東，2008[4]；胡德仁，2008[5]；賈曉俊，2009[6]；賈曉俊和岳希明，2015[7]；劉勇政，2008[8]；曾軍平，2000[9]；張恒龍和秦鵬亮，2012[10])，而真正提供基本公共服務的最基層單位縣卻缺乏充分的研究。而眾所周知，分稅制改革以來，隨著財權的層層上收和事權的層層下放，很多縣級財政都陷入困難，由此派生出土地財政等一系列問題。所以，要考察轉移支付的均等化效果，歸根到底還是要看其是否縮小了縣際財力差距，最終是否使得縣在提供基本公共服務上的差距縮小了。

另外，有少數研究分析了轉移支付的縣際財力均等化效果(尹恒等，2007[11]；尹恒和朱虹，2009[12]；周美多和顏學勇，2010[13])，而這些文獻只是從轉移支付的組成結構上進行進一步的研究。而在轉移支付的分配過程中，市縣之間的縱向分配結構也在某種程度上影響了轉移支付的財力均等化效果。在傳統(tǒng)的“市管縣”的體制下，縣要接受市的領導。但市和縣始終都分別是各自區(qū)域利益的主體代表，承擔著不同的責任，享受各自的經濟利益。從各地情況來看，通常市會把縣當作自己的一個附屬的行政單位，要求縣的經濟發(fā)展從屬于市區(qū)經濟發(fā)展的需要，從而引發(fā)兩個利益主體的沖突。市在財稅分成、基建投資、項目上馬等方面優(yōu)先考慮市區(qū)?！笆袎嚎h、市刮縣、市吃縣”的問題的確存在，有些市、縣爭利中，市不惜運用行政手段強行解決，縣也只能服從。而對于財政轉移支付來說，對于市級財政也是必須要分的一杯羹，同時，市在很多時候有權決定轉移支付在其下轄縣之間的分配，所以在轉移支付的分配中扮演了重要的角色。本文試圖分析這種縱向的轉移支付分配關系如何影響省內財力的均等化。

本文首先利用1995—2009年的縣級財政數據構建了31個省內縣際財力均等化指標，接下來利用省級面板數據研究了各省份轉移支付的縱向分配結構如何影響了省內縣際財力均等化效果。我們的結果顯示，縣級轉移支付比重越大，省內財力均等化效果越好。在此基礎上，我們還利用“省直管縣”改革進一步驗證了我們的結論，“省直管縣”改革從資金分配和信息渠道兩個方面促進縣級政府轉移支付資金的獲得，影響到縣級政府獲得的轉移支付的比例，結果仍然支持本文的結論。

本文的安排如下：第二部分對我國各省省內的轉移支付的縱向分配結構進行了描述，在此基礎上，回顧了相關理論并提出本文的研究假設；第三部分介紹了本章所采用的數據模型；第四部分匯報了本文的統(tǒng)計結果并對結果進行了討論；第五部分總結全文。

二、研究背景與研究假設

(一)研究背景

1.省以下財力分配情況。

我國有五級行政區(qū)劃設置，按照“一級政府，一級財政”的原則，相應地，從財政管理體制上來講，存在著中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個級次。由于基層政府承擔了大量的公共品供給的職責，所以要實現(xiàn)基本公共服務均等化，需要從省以下財政管理體制入手。由于我國從1982年確立了“市管縣”的基本管理體制，市級財政就變成非常重要的一個環(huán)節(jié)，尤其是在考慮縱向政府間關系時，市級財政也變得非常重要。從財力的配置關系上來看，表1總結了省、市、縣三級財力的分配關系，可以看出，省本級的財力所占的比重相對較低，在1994年僅為17.13%，此后略有上漲，到2009年為止，這一數額也僅為24.62%，占全省總收入比重不到四分之一；而就市本級來看，其財力占全省的比重1994年為41%，此后略有下降，到2006年時仍有36.73%；而對于縣級財政來說，這一比重在1994年為41.83%，而到2006年時略有下降，但是仍為38.65%?？傮w來看，市縣兩級財力在省以下的財力分配中占到了非常重要的地位。

表1地方財政一般預算收入分級次情況

數據來源：根據1994—2009年《地方財政統(tǒng)計資料》整理。其中省級、地級均為本級。

2.轉移支付的縱向分配結構。

在省以下的轉移支付分配體系中，市和縣之間在轉移支付的分配存在著諸多博弈，因而轉移支付在縱向上的分配結構不可避免地會對公共服務的均等化產生重要的影響。而不同的省份之間，在縱向的財政資金的配置上有著比較大的差異，表2顯示了各省的轉移支付1995—2009年間在市本級以及縣的分配結構。由表2可以看出轉移支付在縣市之間的分配情況在不同年份之間和不同地區(qū)之間存在著比較大的差異。

對于轉移支付在市本級和縣之間的縱向分配結構來看，從1995年至2009年之間呈現(xiàn)出一個下降的趨勢。從全國層面來看，在1995年，縣級轉移支付占省以下轉移支付的比重為61%，此后逐步上升，到2009年占到85%左右。分地區(qū)*區(qū)域劃分為：東部(共12個省份)為北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南；中部(共9個省份)為山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部(共10個省份)為重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆。來看，這一趨勢仍然存在。另外，在2002年之前，西部省份中縣級轉移支付占總體轉移支付的比重要高于東部地區(qū)和中部地區(qū)，并且顯著高于全國平均水平；2002年之后，東部省份的這一比例逐漸升高，高于中西部省份。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因可能是因為2002年開始出現(xiàn)的所得稅分享改革，在這次改革中，原本歸地方所有的所得稅中50%(從2003年開始這一比重達到60%)由中央收走，而中央財政因此增加的那一部分收入全部被用作轉移支付分配到中西部地區(qū)，而中西部因此而增加的轉移支付更多地被留在了市本級。

從轉移支付的組成結構來看，我們發(fā)現(xiàn)一般性轉移支付相對于專項轉移支付來說，更多地留在了市本級。對于一般性轉移支付，從全國層面來看，1995年為55%，此后呈現(xiàn)出逐步上升的趨勢，到2009年上升至89%。分地區(qū)來看，2002年之前，西部高于中部和東部地區(qū)；2002年之后，東部開始增加，而西部出現(xiàn)了比較大的下降，總體表現(xiàn)為中部高于西部和東部地區(qū)。

對于專項轉移支付來說，從全國范圍來看，市本級所占的比重在1995—2009年間的變化幅度相對較小，但是總體來看，2002年之后的平均值略低于2002年之后。分區(qū)來看，東部地區(qū)在2002年之前，轉移支付在縣級的比重高于中西部地區(qū)，2002年之后，同樣呈現(xiàn)出反超的趨勢，中西部地區(qū)市本級的專項轉移支付在全部轉移支付中所占的比重逐漸超過東部地區(qū)。

表2 轉移支付縱向分配結構(縣際轉移支付占省以下轉移支付的比重)

注：數據來源1995—2009年《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》。

(二)研究假設

在對縣市之間的財政關系進行分析的基礎上，本文主要分析轉移支付在市縣之間的分配如何影響到省內財力均等化效果。

對于中央和省下?lián)艿霓D移支付，如果存在縣市爭利，即市級政府獲得更多轉移支付的情形，那么轉移支付的省內財力均等化會相對更弱一些；相反，如果市級政府能夠把更多的轉移支付留給縣，并居中調劑，則轉移支付的省內財力均等化效果會更好。基于此，我們提出本文的研究假設1。

假設1：省內轉移支付的縱向分配結構中，如果縣級政府獲得了更多的轉移支付，則省內財力均等化的效果會更好。

在考慮省的再分配能力的時候，在省內初次財力分配后，如果上級尤其是省級政府集中的財力越多，就越有利于在二次分配中通過轉移支付的方法來調劑縣際財力結余(李永友，2015[14])；反之，收入越分權，上級政府可用于再分配的財力也就越少，相應地省內財力均等化的效果可能越差。也就是說收入分權程度最終反映了一個政府可以用于再分配的資源到底有多少，進而收入分權可以通過兩個機制影響省內財力均等化。一方面，收入越分權，各地稅收制度的累進程度不同，地區(qū)間的初始均等化水平越差；另一方面，收入越分權，通過轉移支付平衡地區(qū)差異的可能性越小。因此，本文提出研究假設2。

假設2：省內收入分權越高，省內財力的均等化效果越差。

另外，本文還考慮支出分權對于省內財力均等化程度的影響。支出分權在某種程度上反映的是事責的配置關系，當上級政府承擔了更多的支出責任時，一方面公共品供給的效率會受損(Oates，1999[15])；另一方面，從財力均等化的意義上來講，當上級政府越不傾向于采用分權的方式來提供公共品時，就會越不關心地區(qū)間的財力均等，這時，地區(qū)間的財力差距就會增大(Qiao等，2007[16])?；诖吮疚奶岢鲅芯考僭O3。

假設3：支出分權程度越低，轉移支付的省內財力均等化效果就越差。

基于以上分析，本文選取相關變量對上述理論假設通過相關統(tǒng)計模型進行檢驗。

三、數據與模型

(一)模型設定

本文的研究樣本為省級層面的面板數據，因此，我們基本計量模型設置如下：

TEit=transferit+gdppginiit+decentit+gdpperit

+pop_cityit+densityit+α+γ+εit

其中i代表省份，t代表年份。

(二)變量

1.被解釋變量：均等化效果的度量。

本文的主要被解釋變量為財力均等化的效果系數——TE指數，其具體計算公式如下：

TE=(GINI1-GINI0)/GINI0

即轉移支付前后省內縣際財力差異程度之差與省內縣際初始財力差異之間的比值，從而反映轉移支付財力均等化的效果。其中，TE取值為正說明轉移支付降低了省內縣際財力不均等，TE取值為負說明轉移支付不但沒有縮小反而增加了省內縣際財力不均等。另外，TE取值越大說明財力均等化效果越好。

2.解釋變量。

本文主要關注的核心解釋變量是省以下轉移支付的縱向分配體制，采用各個省市本級轉移支付總和與市縣轉移支付總和之比來衡量，在具體分析過程中，我們還分別考慮了專項補助和財力性轉移支付所占的比重*財力性轉移支付在這里包括因素法轉移支付和各項結算補助。。其計算方法如下：

除此之外，本文還區(qū)分了專項轉移支付和財力性轉移支付各自的縱向分配結構對于財力均等化的效果。具體計算方法如下：

3.控制變量。

對于收入分權的衡量，本文使用省本級收入占全部收入的比重來衡量，而對于省內支出分權，本文采用省本級支出占縣級支出的總額來衡量。除此之外，本文還考慮了其他會影響到轉移支付效果的變量：

(1)初始財力的離散程度。首先，從調節(jié)縣際財力差距的難易程度來看，初始差異越大，要縮小這種差異也就越困難。比如：對于同等數量的轉移支付，如果省內各縣之間本身的財政收入差異就很大，那無異于就是“杯水車薪”；而相反，如果一個省的縣際初始差距就很小，那同樣一筆轉移支付，其均等化效果就會很好。其次，如果我們從另一個方面來考慮這個問題時，就會得到相反的結論：從調節(jié)區(qū)域差距的角度來講，省以下縣際初始差距決定了對均等化政策的需求量和政治上的可行性(Qiao等，2008[16])，省內初始差異越大，對其重視程度也越高，相應地，效果可能也越好。

(2)人均GDP。從前文的分析中我們可以看出，轉移支付的省內均等化效果呈現(xiàn)出某些區(qū)位特征，而東中西部劃分跟地區(qū)的經濟發(fā)展存在著相關關系。另外，從理論上來講，人均GDP代表了一個省的經濟發(fā)展水平和經濟實力，通常來說，人均GDP越高，該省可利用的稅基越多，可以汲取的財政資源也就越充沛，反映到再分配上，也就更有能力對其下轄縣之間的財政能力進行調劑，其再分配能力也就越強。

(3)人口密度。從公共服務需求的角度來看，人口密度會影響到公共服務供給的規(guī)模效應，繼而影響到公共服務供給的成本。人口密度高的省份，由于可以提高公共服務供給的規(guī)模效應，實現(xiàn)公共服務在一定區(qū)域內均等化也相對越容易，財政轉移支付的財力均等化水平也就越好。

(4)城市化水平。在我國城市傾向的公共財政結構安排下(楊良松，2013[17])，城市化水平越高的地區(qū)對財力均等化越重視，財力均等化效果越好，所以我們將城市化水平作為重要的控制變量。

表3 變量的描述性統(tǒng)計

注：樣本回歸區(qū)間確定為1994年至2009年。*由于數據限制,我們只能獲得截至2009年的《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》,但是由于我國省以下財政體制安排和市縣之間的財力分配結構近年來并沒有發(fā)生根本性的變化,所以本研究雖然囿于數據限制,但是所得到的結論仍然具有一般性,能夠對現(xiàn)階段完善省以下財政體制提供一些政策支持。一方面,一些基于個別省份的研究發(fā)現(xiàn)近年來省內市縣之間的財力分配比例也并沒有發(fā)生大的變化;另一方面,2012—2013年各省份省以下財政體制調整的文件顯示各省份在具體的措施上有稍許差異,但基本延續(xù)了中央與省份之間的分配體制,除直轄市外的27個省份中,有20個省份明確提出“存量不動,增量調整”的原則,這說明各省份在進行省以下財政體制的調整過程中,只是在增量上做調整,大的結構并沒有發(fā)生改變。

數據來源：財政數據來源于1994—2009年《地市縣財政統(tǒng)計資料》、1995—2010年《中國財政年鑒》，其余變量來自于1995—2010年《中國統(tǒng)計年鑒》。

四、實證結果與分析

(一)基本模型分析

表4中模型(1)～(3)為財政轉移支付在縣市之間的分配情況對于省內財力的均等化的影響。我們發(fā)現(xiàn)，當省以下轉移支付分配比例中縣級政府占的比例提高1個百分點，省內財力均等化效果提高2.6個百分點，也就是說當財政轉移支付更多地集中在縣級政府時，省內的財力均等化的效果更好。另外，在模型(2)和模型(3)中，我們考慮了財政分權影響。其中模型(2)控制了收入分權的指標，其符號為負，符合我們的理論預期：上級政府集中的收入越多，其可用于均等化的資金數量也就越多，均等化的力度也越大。對于其他解釋變量來說，我們發(fā)現(xiàn)經濟發(fā)展水平的離散度對于財力均等化的效果影響是負的?？傮w來說，經濟發(fā)展差距越大的地方，其省內財力的均等化也就越難實現(xiàn)。對于經濟發(fā)展水平來看，通常，經濟發(fā)展水平越好的地區(qū)，財力均等化的效果也就越好。模型(3)控制了支出分權的指標，結果顯示其對財力均等化效果的影響并不顯著。從理論上來講，市縣之間的事責劃分會影響到市級政府在財力均等化上的激勵：當市級政府承擔了更多支出責任的時候，其使用財力均等化來平衡地區(qū)公共品的激勵就會減弱。但是在我們模型中支出分權并不顯著，一個可能的解釋是市縣之間的事權配置可能會受多種因素的影響，另外，在各個地區(qū)內部事權的劃分相對穩(wěn)定，最終導致并不顯著。另外，在我們的模型結果中，16歲以下的人口比重對省內的財力均等化效果有著正向的影響，而65歲以上的人口影響不顯著。這可能與我國縣級政府需要承擔大量的義務教育支出有關。

表4 基本模型結果

我國的財政轉移支付由一般轉移支付和專項轉移支付構成，所以，表5顯示了一般轉移支付和專項轉移支付在市縣間的分配是如何影響省內財力均等化效果的。其中模型(4)～(6)考察一般轉移支付的財力均等化效果：模型(4)顯示一般性轉移支付在縣級分配比例越高，省內財力均等化效果越好。模型(5)和模型(6)分別控制了收入分權和支出分權的影響，結果與基準模型基本一致。模型(7)～(9)考察專項轉移支付對財力均等化的影響，模型結果顯示，對于財力性轉移支付而言，當專項轉移支付更多地集中到縣級政府時，其省內財力均等化的效果要更好。 從系數上來看，專項轉移支付的效果要優(yōu)于一般轉移支付。

表5 基本模型結果：考慮分權的影響

(二)進一步討論

在轉移支付的劃撥過程中，“雁過拔毛”的問題時有發(fā)生。在傳統(tǒng)的“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級財政管理體制下，由中央和省下發(fā)的轉移支付，經過市級政府的“截留”，最終到達縣鄉(xiāng)政府的資金數量大幅縮水(才國偉等，2011[18]；陳思霞和盧盛峰，2014[19]；宮汝凱和姚東旻，2015[20]；胡春蘭和管永昊，2011[21])。自1992年省級政府直接管理縣級財政在浙江省開始試行，“省直管縣”的改革開始逐步在中國試點推行，截至2009年，共有22個省份實行了“省直管縣”試點改革。從各個試點省份實施“省直管縣”的改革類型來看，可以分為四種類型，但是無論是采用哪一種類型，在具體的改革過程中都將財政轉移支付的分配權集中到省級政府。*在以浙江、湖北、安徽、吉林等省份為代表的“全面管理型”和以山西、遼寧、河南等省份為代表“直接管理型”下，對于縣的轉移支付的核算和劃撥都直接由省級政府完成。以山東、廣西實行的“省市共管型”下，雖然在分配和資金調度時仍以省對市、市對縣方式辦理，但是省級財政在分配轉移支付等補助資金時是直接核定到縣的。通過取消市級政府對基層政府財政資金的總體管轄權，將縣級政府財政資源的分配和報批的關系上收到省級政府；同時將財政收入和財政支出一起由市向縣轉移，取消市縣之間的日常資金往來關系，實現(xiàn)省財政與直管縣財政的直接聯(lián)系?！笆≈惫芸h”改革將從分配和信息兩個方面促進縣級政府轉移支付資金的獲得，影響到縣級政府獲得轉移支付的比例：一方面，“省直管縣”減少了財政資金由上而下流經的層級，地市級政府對基層政府財政資金的截留，中央和省級政府下放的轉移支付資金將有效地被基層政府獲??；另一方面，“省直管縣”減少了財政信息由下向上反饋的層級，改革后縣級財政的收支計劃直接向省級政府上報，財政信息的反饋渠道更加暢通，有利于上級政府掌握縣級政府尤其是較為貧困的縣的財政需求。

由上可知，“省直管縣”改革后，縣級政府獲得的轉移支付資金較之前會有一定程度的上升，這反映在試點省份轉移支付的縱向分配結構中縣所獲得的轉移支付占全省轉移支付的比重增加。表6顯示了加入“省直管縣”變量的模型結果(若該省在該年份進行了“省直管縣”試點改革，則取值為1)。在模型(10)～(12)中，我們加入了“省直管縣”改革變量，結果顯示“省直管縣”改革變量顯著為正；同時，轉移支付變量仍然保持穩(wěn)定，但是數值減少。這說明“省直管縣”的改革可以通過增加縣級政府獲得的轉移支付數量，促進了省內縣際財力均等化。在模型(13)～(15)中，我們加入了轉移支付縱向分配結構和“省直管縣”的交互項。

表6 模型結果：考慮“省直管縣”改革的影響

五、結論及進一步討論

本文首先利用1994—2009年的縣級財政數據構建了省內縣際財力均等化指標，接下來通過省級面板數據研究了各省轉移支付的縱向分配結構如何影響省內縣際財力均等化效果。我們的結果顯示，省以下財政轉移支付的分配結構中，縣級政府獲得的轉移支付比重越大，省內財力均等化效果越好，同時省內收入分權對省內財力均等化有顯著的負向影響。在此基礎上，我們還利用“省直管縣”改革進一步驗證了我們的結論，“省直管縣”改革從資金分配和信息渠道兩個方面促進縣級政府轉移支付資金的獲得，影響到縣級政府獲得的轉移支付的比例，結果仍然支持本文的結論。

第一，增加省級財政在省內財力分配體系中的調控力度。本文的模型結果顯示省內收入分權程度越高，財力均等化效果反而越差，應該增強省級財政在初次分配和再次分配中的作用。首先，在省內初次的財力分配上，省級財政可以適當參與部分市縣的稅收分成，并集中掌握一部分縣市的稅收情況，能夠綜合調控和管理省內財力分配，并增加再次分配的干預力度。其次，為了進一步縮小各縣市之間的財力發(fā)展差距，在再次分配過程中，省級政府應適當打破對既得利益的保護，將轉移支付更多地向經濟欠發(fā)達的貧困地區(qū)傾斜，實現(xiàn)各縣市的均衡發(fā)展。

第二，完善省以下轉移支付制度，增強縣鄉(xiāng)財力。首先，各項轉移支付以及稅收返還應由省直接核定并補助到市、縣。其次，提高財力性轉移支付在全部轉移支付中所占比重，降低照顧既得利益的稅收返還及原體制補助所占比重，推進解決地區(qū)間公共服務不均問題。再次，由于目前中央主管部門集中了過多地方財政支出決策權，從而形成了大量給予地方政府的專項轉移支付，這些過多的專項轉移支付增加了監(jiān)管的難度；同時在具體執(zhí)行中又要求地方政府財政配套，從而進一步加劇了市縣之間的不平等。所以應當根據實際情況，漸進降低專項轉移支付比例，減少或取消部分專項轉移支付所需要的縣級政府的資金配套，并且增加縣級政府的自主支配資金規(guī)模。

第三，“省直管縣”改革應將重點集中在解決政府間財力與事權匹配問題上，另外在具體的實施途徑上應盡快將具體的實施方案列上議事日程。在“省直管縣”試點過程中，首先納入試點的縣通常屬于各市財政狀況最差的縣甚至是國家級貧困縣，各市盡最大努力把經濟發(fā)展較好的縣留在市的管轄范圍內，讓其繼續(xù)為市做貢獻，這也是促成最近一大批“縣改區(qū)”行政區(qū)劃調整背后的制度性原因。要解決這個問題，應當通過因素法，按照各縣人均財力、產業(yè)結構、地理條件、支出需求等因素設定分級分類標準，明確時間表，把具體步驟和實施方案一起公布，公開透明，分年度分批將縣納入直管。

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