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    代表委員獻(xiàn)計農(nóng)村“土改”

    2016-07-08 02:55:58李春艷
    農(nóng)村經(jīng)營管理 2016年4期
    關(guān)鍵詞:經(jīng)營權(quán)農(nóng)村土地土地

    本刊記者 李春艷

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    代表委員獻(xiàn)計農(nóng)村“土改”

    本刊記者李春艷

    土地制度作為農(nóng)村改革中的核心領(lǐng)域,已經(jīng)成為社會各界廣泛關(guān)注的焦點。今年全國“兩會”期間,土地制度改革的重點及難點問題再次引發(fā)代表委員們的熱烈討論。

    確權(quán)要定權(quán)定心,更要發(fā)揮成果效用

    自2013年中央一號文件提出“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”以來,各地試點遍地開花,工作穩(wěn)步推進。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計,目前,全國整省試點省份已達(dá)22個,試點范圍擴至2323個縣(市、區(qū))、2.4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬個村,完成確權(quán)面積近4.7億畝。

    幾年來的實踐證明,土地確權(quán)登記工作已經(jīng)取得了實效,受到了農(nóng)民的歡迎,為維護農(nóng)民土地權(quán)益、推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、盤活農(nóng)村土地資源打下了堅實基礎(chǔ)。

    全國人大代表、海南省東方市委書記吉明江由衷地說,農(nóng)村土地確權(quán)是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ),東方市借助確權(quán),建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,破解了土地小而散問題,建成了海南最大的甜玉米種植基地、火龍果種植基地和綠蘿種植基地。

    在實際確權(quán)中,各地多以確權(quán)確地方法為主,明確了農(nóng)戶承包地的實際面積、四至邊界和空間位置,厘清了農(nóng)村土地權(quán)屬。對于土地較少的城中村、已實行土地股份合作的村或由村集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地,一些地方還創(chuàng)造性地摸索出了“確權(quán)確股不確地”(下稱“不確地”)的辦法,較好地解決了人地關(guān)系難界定的問題,這一創(chuàng)新舉措在2014、2015年的中央一號文件里也有明確表述。然而,全國人大代表、浙江省溫嶺市農(nóng)林局農(nóng)技推廣站副站長林燚在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),盡管中央明確了“要從嚴(yán)掌控確權(quán)確股不確地的范圍”,但一些試點地區(qū)“貪省力”,使“確權(quán)確股不確地”模式過度發(fā)展,且出現(xiàn)一些不規(guī)范現(xiàn)象。

    為此,林燚認(rèn)為,應(yīng)進一步細(xì)化“不確地”模式操作標(biāo)準(zhǔn),避免政策“左右搖擺”。要把“確地”與“不確地”的決定權(quán)賦予村級組織,由村級經(jīng)濟合作社(或村民代表大會)討論并作出決定。對于如何界定“不確地”范圍,林燚給出了明確標(biāo)準(zhǔn):人均耕地面積較少,戶均(三口之家)不足一畝的;二輪承包期間有過土地整理、征用等,使地貌發(fā)生改變,地塊“四至”不清的;村莊社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高,土地社會保障功能較弱的;二輪承包以來已形成事實上的“不確地”模式,且效益明顯的。

    “通過出臺標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一‘杠子’,使一些有條件和意愿的村‘對號入座’選擇‘確地’或‘不確地’模式,可以減少不必要的折騰?!?林燚進一步解釋說,無論“確地”還是“不確地”,承包權(quán)必須是“實權(quán)”,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是“鐵證”,權(quán)能同樣享受,不影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等。無論采取何種土地流轉(zhuǎn)形式,農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)須完全自愿,流轉(zhuǎn)收入(或股份分紅等)全部歸承包權(quán)人所有,使承包權(quán)人放心選擇適合的確權(quán)模式。

    根據(jù)中央工作部署,通過此次確權(quán),各地要建立農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫和農(nóng)村土地承包管理系統(tǒng),進行信息化動態(tài)管理,最終實現(xiàn)定權(quán)定心,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。針對當(dāng)前土地確權(quán)成果使用中存在的一些問題,安徽代表團的李愛青等6名代表聯(lián)名建議:“確權(quán)成果運用不僅要體現(xiàn)在涉及土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容的常態(tài)化管理服務(wù)層面,更要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、財產(chǎn)性權(quán)利、農(nóng)業(yè)經(jīng)營和農(nóng)村治理層面?!?/p>

    李愛青等認(rèn)為,應(yīng)通過分層化解、梯次突破的途徑,放大確權(quán)登記頒證的成果效用。一要盡快明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記成果的法律地位。二要建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)常態(tài)化管理的機制和隊伍,加快確權(quán)登記成果的信息化建設(shè)。三要按照增量改革的原則解決農(nóng)村土地利益分配格局變化的問題?!胺€(wěn)定既有惠農(nóng)補貼,避免因與確權(quán)登記成果掛鉤而改變原有普惠制農(nóng)業(yè)補貼的利益分配格局。將增量補貼與確權(quán)成果掛鉤,采用多種形式補貼適度規(guī)模經(jīng)營,放大確權(quán)成果效益,提高強農(nóng)政策的精準(zhǔn)性?!崩類矍嗾f。

    放活土地經(jīng)營權(quán)需要政策法律護航

    落實集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán),這是當(dāng)前我國深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向。2016年中央一號文件進一步指出,放活土地經(jīng)營權(quán),完善“三權(quán)分置”辦法。如何放活土地經(jīng)營權(quán),激活農(nóng)村沉睡的土地資源,儼然成為重要的議題。

    楊小平是人民銀行昆明中心支行行長,作為此次“兩會”的人大代表,他認(rèn)為,放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán),最根本的是要先從法律上明確其地位。“因為土地經(jīng)營權(quán)至今沒有通過法律確認(rèn)合法地位,所以銀行業(yè)金融機構(gòu)難以對土地抵押貸款持續(xù)跟進,農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)權(quán)能難以完全發(fā)揮。”至于背后的原因,楊小平一語道破,“歸根結(jié)底是存在法律障礙。”

    同樣持此觀點的還有全國人大代表、人行成都分行行長周曉強?!爱?dāng)前,放活土地經(jīng)營權(quán)仍然存在很多障礙?!敝軙詮娬f,特別是受到經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不明確的制約。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán),分離出來的經(jīng)營權(quán)同樣應(yīng)該具有用益物權(quán)的屬性,其有效性是以經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限為基礎(chǔ)的。由于目前經(jīng)營權(quán)沒有明確的流轉(zhuǎn)期限規(guī)定,現(xiàn)實中土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓大多都是按年流轉(zhuǎn),土地經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上成為了一種債權(quán),而未成為真正意義上的物權(quán)。

    全國政協(xié)委員、人行重慶營管部主任白鶴祥也表示,在土地承包經(jīng)營權(quán)一體的情況下,很多農(nóng)民擔(dān)心承包權(quán)流轉(zhuǎn)出去后無法收回,承包戶主觀上存在保留承包權(quán)僅出租經(jīng)營權(quán)的需求,因此,迫切需要將土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中進行分離。但是,當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)模糊的法律地位且權(quán)屬證明沒有明確,導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益保障度低,成為阻礙農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)的事實障礙。

    為此,他們建議,相關(guān)部門應(yīng)完善土地制度規(guī)定,系統(tǒng)修改《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》等法律規(guī)范,進一步優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),明確農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán),探索頒發(fā)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬證書,加強土地承包經(jīng)營權(quán)分離后對土地承包權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人的法律保護。

    近年來,土地流轉(zhuǎn)勢頭迅猛,已然成為激活土地經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)形式之一。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的步伐勢不可擋,涌現(xiàn)出了大批諸如合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。然而,隨之而來的土地流轉(zhuǎn)價格逐年上漲讓他們倍感吃力,一些地方甚至出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)漫天要價、種糧大戶圈地倒賣等突出問題。

    全國人大代表、安徽省農(nóng)村合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會副會長徐淙祥對此深表憂心。他認(rèn)為,要遏制土地流轉(zhuǎn)價格盲目攀高的勢頭,應(yīng)制定土地流轉(zhuǎn)法,把土地流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)費價格用法律的形式固定下來。同時,還要把土地流轉(zhuǎn)后只準(zhǔn)種糧食作物或經(jīng)濟作物、不準(zhǔn)改變土地的用途也用法律形式固定下來,防止出現(xiàn)圈地倒賣的情況,確?,F(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。

    此外,針對土地流轉(zhuǎn)效率不高、動力不足等問題,山東團王銀香代表提出可以采取先集中、后分配、再集約的方式。“先集中”是指根據(jù)村、鎮(zhèn)等行政區(qū)域規(guī)劃,進行集中測量、統(tǒng)一規(guī)劃,由財政出資統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施,包括溝渠、道路等?!昂蠓峙洹笔侵冈谧龊脤Φ貕K的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)之后,根據(jù)農(nóng)民本身具有的土地面積和地理位置進行重新分配確權(quán)。在“再分配”的過程中,對選擇自主經(jīng)營的農(nóng)民,要采取就近原則(靠近居住區(qū)),鼓勵他們走生態(tài)、綠色、觀光農(nóng)業(yè)的道路;對有選擇流轉(zhuǎn)經(jīng)營意愿的新型主體,鼓勵他們選擇遠(yuǎn)離居住區(qū)、價格相對低廉、適合規(guī)?;a(chǎn)的地塊,增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益?!霸偌s”是指在土地基本建設(shè)完成、土地確權(quán)分配到位的基礎(chǔ)上,通過市場化手段,在政府機構(gòu)的監(jiān)管下,進行合理有序的土地流轉(zhuǎn),最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約經(jīng)營。

    “這樣一來,一方面能使支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財政資金落到實處,促進基本農(nóng)田建設(shè),減少經(jīng)營者的投入成本。另一方面也使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了規(guī)劃框架,土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)責(zé)更加清晰,減少了風(fēng)險和矛盾,為規(guī)模化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展提供條件?!蓖蹉y香說。

    有些規(guī)定落后于改革實踐 土地承包法亟待修訂

    2015年,《農(nóng)村土地承包法》修改即已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃和當(dāng)年立法工作計劃。今年“兩會”期間,修法議題再次升溫,一些代表委員就法律中落后于改革實際的具體規(guī)定提出了修改意見。

    全國人大代表、浙江華海藥業(yè)股份有限公司總經(jīng)理陳保華說,現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》自2003年3月實施以來,為穩(wěn)定和規(guī)范我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理發(fā)揮了重要作用。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展變化、城鎮(zhèn)化的推進以及戶籍制度改革的實行,暴露出了很多現(xiàn)行法律無法解決的問題,很有必要對該法進行修改完善。

    陳保華建議,對現(xiàn)行法律第二條中“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”加以定義,即“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員及其他民事主體對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利”。十七屆三中全會以來,中共中央多次明確提出賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變,但對“長久不變”,社會各界有不同理解,不利于正確認(rèn)識和處理農(nóng)村集體與農(nóng)民的關(guān)系,建議修改時對“長久不變”的具體含義予以明確?,F(xiàn)行法律未將“不得棄耕拋荒”明確規(guī)定為承包方的義務(wù),致使一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)的農(nóng)村“土地拋荒”現(xiàn)象比較嚴(yán)重,建議修改時明確規(guī)定承包方“不得將土地棄耕拋荒”,為遏制和處置土地棄耕拋荒提供法律依據(jù)。對現(xiàn)行法律第二十六條第二款,建議取消關(guān)于轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口土地承包權(quán)收回的規(guī)定。

    來自湖南的全國人大代表胡建文則言稱,當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)了一些消極現(xiàn)象。有些農(nóng)民外出打工,但對于閑置的土地卻既不種也不轉(zhuǎn),以致出現(xiàn)農(nóng)田大量撂荒的現(xiàn)象。一些想要種地的人在流轉(zhuǎn)土地時卻困難重重。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,在辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)時,一項重要程序就是需召開村民會議并經(jīng)三分之二以上村民代表同意。但由于現(xiàn)在很多村民都外出打工,要滿足“三分之二同意”的要求很困難,如果處理不當(dāng),容易產(chǎn)生糾紛,影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會穩(wěn)定。為此,他呼吁,對阻礙經(jīng)濟發(fā)展的法律條文進行修訂完善。

    多年來,農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益屢被侵犯,“兩會”期間,這一問題再度被提及。全國政協(xié)委員、全國婦聯(lián)副主席、書記處書記崔郁分析說,由于國家沒有統(tǒng)一規(guī)定,現(xiàn)實中,不少地方村民會議在涉及集體利益分配討論時,往往依據(jù)村規(guī)民約中的不平等規(guī)定,強行剝奪婦女的集體經(jīng)濟組織成員資格,絕大部分婦女雖然有理但求助無門、投訴無據(jù),成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定、在農(nóng)村地區(qū)落實男女平等基本國策的難點問題。

    據(jù)了解,2015年,婦聯(lián)系統(tǒng)受理的農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題投訴6409件次,其爭議焦點都在于農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟組織成員資格難以認(rèn)定,因而無法從法律上保障其正當(dāng)權(quán)益。

    “建議修改《農(nóng)村土地承包法》部分條款,進一步維護農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益?!贝抻羧缡墙ㄗh,尤其是在修改農(nóng)村土地承包法時明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或程序。

    她還強調(diào),修法時還應(yīng)明確“家庭承包的農(nóng)戶家庭成員對于土地承包經(jīng)營權(quán)依法共同共有”,參照物權(quán)法和婚姻法中關(guān)于家庭成員共同共有的有關(guān)規(guī)則,明確權(quán)利歸屬,明確救濟途徑,保障包括廣大農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民對承包土地享有的各項權(quán)益,從源頭上預(yù)防、統(tǒng)籌解決農(nóng)民與村集體之間、農(nóng)民之間的利益矛盾糾紛。

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