民眾訴求表達與地方政府的治理轉型

楊逍 李蘇

隨著中國經(jīng)濟改革的不斷深化，農(nóng)業(yè)社會逐漸向商業(yè)社會轉型，傳統(tǒng)生活方式和價值觀遭到破壞，新的秩序尚未建立起來，而且民眾自身從改革中獲益的預期和欲望也在迅速膨脹，一旦這些預期和欲望無法得到滿足，就很容易產(chǎn)生格爾所說的發(fā)展型相對剝奪感（趙鼎新，2012：80）。尤其是最近十年來，不同利益群體間的沖突和對抗進一步顯現(xiàn)出來，弱勢群體通過互聯(lián)網(wǎng)這一便利和低成本渠道進行訴求表達，掀起一波又一波的輿情事件。要想使經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，要想使社會穩(wěn)定和諧，在很大程度上取決于政府對待沖突和抗爭活動的態(tài)度，取決于政府將抗爭事件納入制度化的能力，取決于政府能否實現(xiàn)從傳統(tǒng)管制性管理向現(xiàn)代回應性治理的轉型。尤其是基層政府組織，他們與普通民眾的聯(lián)系最為密切，其執(zhí)政行為也更容易受到來自家庭、鄰里、朋友的直接影響，因此具有很強的社會性。

基于此，本文通過對人民網(wǎng)輿情案例庫中14例發(fā)生在湖南省境內(nèi)的個案進行整理分析，以期勾勒以湖南這個普通內(nèi)陸省份為代表的大多數(shù)地方政府是如何應對這些抗爭事件的，并在此基礎上探討應對策略。

一、湖南省民眾訴求表達的基本特征

囿于人民網(wǎng)輿情案例庫收集的時間限制，本文所統(tǒng)計的發(fā)生在湖南省境內(nèi)的民眾訴求表達案例時間段在2009～2015年之間，共14件，詳細信息見表1。

（一）公眾訴求的分布情況。依據(jù)時間的演變，本文所統(tǒng)計的湖南省內(nèi)民眾訴求的顯性案例在2009年到2015年7年之間總體呈螺旋式上升的趨勢。

從抗爭事件發(fā)生地來看，發(fā)生在大城市（省會）的事件有3件，發(fā)生在中等城市有3件，其余8件均發(fā)生在縣城和鄉(xiāng)村。這說明農(nóng)村地區(qū)的利益沖突和對抗更為復雜和尖銳，基層政府尤其是農(nóng)村地區(qū)的基層政府面臨更大的壓力，同時回應民眾訴求的機制和能力還存在很多問題。

從民眾訴求的議題來看，主要訴求議題為反抗特權階層施暴或羞辱（6件）、反對人事腐?。?件）、環(huán)保（2件），旅游維權1件，反對強征強拆（1件）、民族矛盾（1件）。如果把時間和議題進行交叉分析會發(fā)現(xiàn)：特權階層權力濫用是近7年來湖南民眾的核心訴求，及采取抗爭性行動的主要原因，并且呈明顯上升態(tài)勢。其中，反腐議題主要集中在2012年到2013年間。值得注意的還有旅游維權、環(huán)境類事件，這兩類事件一直穩(wěn)定存在，與近年來日益火熱的國內(nèi)外旅游市場的開辟，以及民眾外出旅游機會增多不無聯(lián)系。此外，反對強征強拆事件、司法公正、民族矛盾也時有出現(xiàn)，隨著國家法制建設日趨完善，民眾法制意識日益覺醒，此類事件也不容小覷。

表2 訴求議題及其時空分布情況

（二）湖南民眾訴求表達的特點

1.媒介化。從民眾訴求的方式來看，媒體在其中的中介作用十分突出，而且不同媒體扮演的角色并不相同。在14個案例中，有13個民眾訴求事件依賴媒體參與，而且?guī)缀醣憩F(xiàn)了同樣的輿情演變規(guī)律，即先由網(wǎng)絡發(fā)帖引發(fā)，繼而引起全國性權威媒體關注、評論、采訪報道，這時達到輿情最高點。如果按照網(wǎng)絡熱度（百度網(wǎng)頁數(shù)量）來看，14個案例中超過十萬個網(wǎng)頁的就有6個，這說明民眾通過網(wǎng)絡傳播平臺進行訴求的意識和能力明顯增強。

2.非政治性。湖南省民眾訴求事件均為非政治性事件，訴求的目標均為經(jīng)濟利益和社會公正。在14個事件中，民眾訴求涉及的稀缺資源有土地、空氣和水資源、人事編制、旅游資源等，另外一個訴求就是追求社會公平公正，尤其是長沙巡防員打人事件、長沙在編工人打死大學生事件、常德警察搶尸案以及湘潭90后副局長事件、漣源蘿卜招聘事件、天價切糕事件中涉及到公職人員與普通民眾、政府與民營企業(yè)、官二代與普通民眾、漢族與少數(shù)民族等不同群體間的沖突與對抗，并且突出考驗了法院和公安局等執(zhí)法者在賦予社會公平正義時的角色。

3.自發(fā)性。通過對發(fā)生在湖南省的14個事件和發(fā)生在江蘇、上海、浙江和福建等沿海發(fā)達地區(qū)的19個事件進行比對，我們發(fā)現(xiàn)發(fā)生在湖南省的訴求事件全部為死傷事件或者環(huán)境污染經(jīng)由媒體曝光，民眾被動展開抗爭，而且抗爭行動中直接利益群體以自殺、圍堵、阻礙交通、罷市等極端形式表達對親屬死傷或財產(chǎn)受損的不滿，間接利益群體以網(wǎng)絡發(fā)帖形式進行聲援、戲謔和惡搞，14個事件中均無組織性策略選擇；而沿海四省的19個事件中有3個存在比較明顯的組織性，其中廈門PX事件和江蘇啟動事件中都有積極分子組織和動員、現(xiàn)場調控的身影。

二、湖南省地方政府對民眾訴求的應對方式

通過對湖南省地方政府在14個案例中的應對方式進行文本化處理，我們提取了8個關鍵詞，藉此對地方政府應對公共事件的特征進行簡要描述。

1.基層政府及公職人員成為大部分民眾訴求事件的目標所向。1949年以來，在中國建立的總體性社會體制，是以對社會資源的全面控制和壟斷為基礎的。這些資源不僅包括物資、資金，也包括權力、威望、機會等。在三層架構中，國家與民眾間的互動多為以精英為中介的間接互動，但在總體性社會的兩層結構中，國家與民眾之間的互動幾乎完全是面對面的。即使是一個再普通不過的老百姓，在他的一生中也要無時無刻不與國家打交道。然而也正是在這種頻繁的互動中，形成了國家和民眾直接沖突的條件。由于個人的生活幾乎完全取決于國家，個人在將得到的好處歸功于國家的同時，也會將生活中的一切不如意歸咎于國家。在14個事件中有12件，湖南民眾訴求的目標指向為縣級政府機關及其公職人員。

2.基層政府尚未轉變傳統(tǒng)壓制性管理思維。面對群眾的訴求表達，事發(fā)后，僅有4家政府和相關職能部門主動與當事雙方溝通，并快速核查事實，及時通過媒體公布事情處理的進展和結果。大部分地方政府和職能部門在事件處理的過程中表現(xiàn)出明顯的壓制性干預傾向。從下表中可以看到，其中有3次推責，6次否認，2次沉默回避，4次拖延處理，1次刪帖，3次信息模糊。面對弱勢群體死亡，這些回應或否認知情、或否認挖掘機是來現(xiàn)場強拆僅僅是用來松土防止當事人自殺摔死，或否認打人者身份為警察，面對300多名兒童血鉛超標的嚴重情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻提出“咬鉛筆也能血鉛超標”的驚人言論。這些壓制性干預體現(xiàn)了基層政府本能地控制信息擴散，意欲逃避責任的消極應對。

3.高層次政府及其公職人員體現(xiàn)出回應性治理的理念。與科級及以下基層政府設置了較多的障礙來阻止群眾的訴求表達，而廳級及以上政府對群眾訴求表達的回應能力最強，縣處級政府居中。廳級及以上高層次政府顯然對于民眾訴求更具回應意識。一方面通過行政和法律手段對直接責任人進行處分，維護了公平與正義，另一方面也通過信息公開和溝通傾聽訴求等方式力主提高群眾的政治參與感，更重要的中高層政府官員在情感共鳴方面做得更加出色，許多城市一把手不僅批評了自己治下的工作缺失，而且通過“三鞠躬”等傳統(tǒng)形式道歉，用“天理不容”、“生命高于一切”等簡單明了又旗幟鮮明的語言對群眾的情感創(chuàng)傷給予補償。

三、地方政府應對民眾訴求的建議

目前國內(nèi)外對公民參與和政府決策間的研究并不少，基于湖南省近年來發(fā)生的14個案例，我們認為以下幾個方面的建議具有一定的參考意義：

1.主動搭建民眾訴求的參與渠道，保障政府對民眾訴求的有效反應。

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的不斷發(fā)展，政府對信息資源的占有和發(fā)布的主導優(yōu)勢不再。主要表現(xiàn)在民眾訴求引發(fā)的輿論事件應對中，政府不可能再通過對信息的壟斷和過濾來實現(xiàn)輿論的管控。因此，地方政府應轉變思維，主動搭建有利于民眾表達訴求的通道，如現(xiàn)今不少地方政府通過開設官方微博、建立微信公眾賬號、實時監(jiān)測熱門網(wǎng)絡論壇等來與民眾保持互動，了解民眾訴求，并有針對性地對之進行引導，這些做法不僅有利于保障政府對民眾訴求的有效反應，還有利于維系政府與民眾的良好互動關系，為構建深層的相互信任創(chuàng)造契機。

2.建立合理的公共權力回應和輿情預測機制。政府職能部門作為公共權力的具體執(zhí)行者只有不斷回應公民需求和社會關切，公共權力的現(xiàn)實價值，民主的價值才能得以真正實現(xiàn)。因此，建立回應公民訴求的合理機制，使公共權力合乎公共理性的需求，同時對公共權力的責任形成監(jiān)督是應對民眾訴求所可能引發(fā)的輿論事件的常規(guī)化策略。在中國傳統(tǒng)社會，歷來是家長式的管理，公共權力運行的內(nèi)在邏輯突出的特征仍是權力中心，信息單向傳播，透明度低。一旦社會運轉的環(huán)境和動力因素發(fā)生變化，這種傳統(tǒng)的應對機制非但無益，反而可能將公共權力拉入被動處境，削減了實在意義。因此，建立合理的公共權力回應機制是政府掌握主動權的有力保障。各級政府機關形成主動發(fā)聲習慣的同時，還應建立輿情觀測與回應社會關切之間的聯(lián)動機制，找準社會關切點，有針對性地進行回應，逐步建立合理的預測防范機制。

3.理性把握民意邏輯，完善政府生態(tài)問責制。政府回應民眾訴求源自政府具有代表民意的制度合法性。然而，政府與民意之間，因社會地位差異，相關政治制度的局限，以及溝通交流渠道的不暢達等隔閡的存在，民眾訴求與政府應對之間無法徹底消除潛在的矛盾。究其原因，其一，政府回應民眾訴求易受根深蒂固的官本位思想影響，基層政府擔心民眾訴求影響政績，而高層政府則以之作為評估基層政府的能力指標之一，在這種以政績?yōu)闃藴实膯栘煓C制牽制下，政府面對民眾訴求的思維多染上敵對化色彩。其二，民眾訴求的動機和目標具有多樣性和復雜性，既有感性的宣泄，也有理性的表達，既有目標清晰的訴求，也有模糊的控告。民眾訴求的多樣性和復雜性內(nèi)在地要求政府應對民眾訴求方式的靈活性。然而，現(xiàn)實中民眾訴求邏輯的不確定性與政府應對邏輯的固化卻轉化為各種或隱或顯的隔閡。因此，要縮小民眾訴求與政府應對之間的距離，政府只有根本性地轉變認識民眾訴求的邏輯，改變回應民眾訴求的制度合法性的傲慢和僵化，真正做到以民眾訴求為應對的邏輯起點，才能以準確、合理回應民眾訴求為旨歸。

基金項目：本文為“湖南省情與決策咨詢研究課題“轉型期湖南多元利益群體的媒介表達與政府對策研究（課題號2014BZZ015）”的研究成果之一。

（作者：楊逍為華中科技大學博士研究生，湖南大眾傳媒學院副教授；李蘇為華中科技大學博士研究生，海南熱帶海洋學院教師）