脫歐公投：檢討直接民主的歷史契機

田飛龍

歐盟與歐洲一體化是始自西方的整體全球化運動的標志性工程，是歐洲夢和“歐羅巴合眾國”的政治理想載體，但近來的英國脫歐公投使得這一歷史性進程出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，歐洲歷史在危機政治中重回民族國家時代。

脫歐公投本身存在悖謬，其目標是保全英國的政治自主性與代議民主的保守政治傳統(tǒng)，但其形式卻借取了法國盧梭式的直接民主和人民直接出場。52%對48%，如此接近的投票結(jié)果，使得脫歐本身的正當性立即陷入重重質(zhì)疑之中，不僅蘇格蘭和北愛爾蘭因其留歐立場而意圖推動后續(xù)的分離公投，更有百萬人在英國議會網(wǎng)站發(fā)起“二次公投”請愿運動，尋求逆轉(zhuǎn)脫歐結(jié)果。公投以其直接彰顯人民意志的正當形式高調(diào)登場，但卻以民粹、輕率、不確定、不可問責、不可補救等非理性特征而遭受質(zhì)疑。

保守主義傳統(tǒng)的削弱

按照歐盟法律程序，英國脫歐還需要根據(jù)條約安排展開談判及批準，經(jīng)歷兩年過渡期。從公投結(jié)果和歐洲民主法治精神來看，脫歐已不可逆轉(zhuǎn)，英國憲法中亦無充足的正當性機構(gòu)和理由來阻卻這一進程，但這兩年卻因其極大的不確定性而可能導致英國和歐洲的嚴重衰退，同時削弱二者在世界經(jīng)濟和政治中的地位與影響力。脫歐公投造成了雙輸甚至多輸?shù)慕Y(jié)果，但英國乃至歐洲的精英卻默許甚至鼓勵了這一欠缺審慎美德的政治沖動，顯示出代議民主與精英政治的內(nèi)在衰落。

公投民主越界了，其內(nèi)在的理性與正當性不足，而民粹與輕率特征彰顯，這是我們冷靜看待該政治現(xiàn)象的基本印象與共識。從歷史和憲制傳統(tǒng)來看，脫歐公投是對英國議會主權(quán)與保守主義政治傳統(tǒng)的背離，是英國政治思潮和憲制變遷“歐陸化”的表征。

在英國政治傳統(tǒng)上，人民主權(quán)并非顯著的憲制原則，議會主權(quán)才是其憲制的內(nèi)核。英國憲制的保守理性主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，議會主權(quán)，其本質(zhì)在于精英辯論、共識、責任與審議理性，謂之“政治憲法”（political constitution）；

其二，普通法，其本質(zhì)在于確立整個國家的自由基礎(chǔ)和規(guī)范框架，以古代憲法之不可追憶性和普通法法官的職業(yè)技藝與護憲自覺，來限制具體立法者甚至人民的改制沖動，謂之“法律憲法”（legal constitution）。無論是政治憲法，還是法律憲法，都體現(xiàn)了英國憲制的精英責任和對民主的限定與塑造。

民主在英國，與人民直接相關(guān)的主要是選舉和輿論監(jiān)督，而與精英相關(guān)的則是議會審議與決策。這一次，議會放棄了最終決策權(quán)，以專門的公投法案支持人民公投，卡梅倫的內(nèi)閣則弄巧成拙，被公投結(jié)果深度套牢，護衛(wèi)憲法的法院亦難以在此重大政治議題上直接和正當?shù)亟槿搿?/p>

公投結(jié)果一出，爭執(zhí)其是否具有直接法律效力已無意義，因為英國憲法上不可能出現(xiàn)某個機構(gòu)來審查和否決人民的公投行為，相反，人民的公投行為具有不可問責的最高政治權(quán)威性，是憲制變遷的正當性來源，要求憲制機構(gòu)遵守和落實。首相、女王、議會兩院、法院包括留歐派的百萬請愿者，均不具備充足的政治正當性來否決這一結(jié)果。

公投按照公投法程序展開，但其合法性并不來自公投法，而是來自人民作為終極政治權(quán)威和主權(quán)者的自然正當性。經(jīng)歷公投，“人民成了政府”，人民主權(quán)蘇醒而活躍，柏克晚年驚恐萬分和矢志反擊的盧梭、潘恩式激進民主終于登陸英國，福禍何屬，英國精英和人民冷暖自知。

公投的內(nèi)在困境

那么，公投民主到底在何種意義上欠缺理性與正當性呢？從原理上講，優(yōu)良的政治決策需要具備兩項基本條件：其一，過程的審議性；其二，結(jié)果的可問責性。

從審議過程來看，公投的主體是人民，但人民無定形，是一個取代君主和上帝的世俗性神圣位格，其集體意志被推定為正確和正當，但其具體實踐行為卻受到情緒、造勢和經(jīng)驗判斷的多重局限，因此即便是制憲或立法這樣的重大事務(wù)，也需要選任特定的代表性機構(gòu)來與人民進行溝通，并限定和引導人民意志的恰當表達。

脫歐公投缺乏這樣的代表性引導，而是放任人民直接給出答案并將之作為國家決策和法律變遷的初始根據(jù)。這種對精英主導的審議過程的突破和對人民意志的直接訴諸，破壞了政治決策中的審議理性，將政治判斷和決策置于不確定的大眾意志洪流之中。

從問責性來看，公投結(jié)果一旦出來就不可補救，不可否決，不可更改，但不會有任何人承擔真正的責任?？穫惖霓o職是按照英國憲制慣例的主動政治問責，是一種形式上的承擔責任，而不是與公投相匹配的直接責任。亦即，卡梅倫辭職并不是充足的公投問責形式。

公投不可能有具體的法律問責形式，而只能以人民具體承受其選擇行為的事實后果來承擔責任。所謂“二次公投”有可能構(gòu)成對“一次公投”的對等正當性意義上的問責，但從目前的請愿人數(shù)及政治決策的嚴肅性來看，似乎不可能啟動。即便未來啟動，但由于脫歐已成事實，其公投結(jié)果意義有限，多數(shù)同意再次入歐也只是表達了對“一次公投”的自我檢討和希望重新加入的政治意愿，而不具有在同一決策程序中的補救性問責意義。

反思直接民主

在代議民主最為成熟和憲制結(jié)構(gòu)最為致密的英國出現(xiàn)了不確定、不可問責的公投行為及不可補救的困境，引發(fā)關(guān)于民主的重大反思。

公投民主不是西方民主的主導形式，甚至一度成為西方民主自我馴化的主要對象。公投民主是直接民主，其主要功能是直接議事和決策，而不是選舉和審議。西方的精英政治傳統(tǒng)一直保持著對直接民主的理性戒備。

早在古希臘，就有柏拉圖《理想國》對民主政體破壞理性與美德政治的嚴肅批評，亞里士多德以來的政治學傳統(tǒng)推崇的是貴族制精英理性和混合政體均衡模式。英國的代議制和普通法實質(zhì)繼承和發(fā)揚了這一節(jié)制民主的精英政治傳統(tǒng)，將大眾參與的民主化訴求與精英決策的理性化共識完美結(jié)合，造成英國憲法的穩(wěn)定性與典范性。

美國更是有《聯(lián)邦黨人文集》中對民主共和的“麥迪遜轉(zhuǎn)換”，以精英代表制改造小國共和與直接民主，將代表意見建構(gòu)為對大眾意見的吸取和精煉，尋求精英對大眾意志的正當代表性，可謂得其精髓。

柏克的實質(zhì)代表觀更是強調(diào)代表的自主性和理性優(yōu)越性。但任何制度都處于競爭變動之中，有其歷史辯證運動的必然性。此次公投恰可提供一個檢討直接民主的歷史契機。

從世界范圍來看，代議民主的式微和公投民主的興起并非英國個案，而是有蔓延模仿之勢。公投在瑞士普遍被用于作為國家決策的常規(guī)手段，不久前就發(fā)生過關(guān)于全民福利化的公投，但瑞士人民理智拒絕了這種無效率的福利照顧。公投在北歐也存在，但有著“咨詢性公投”的憲法限制。

在分離主義問題上，公投更是被作為正當決策程序而被采納，比如魁北克、加泰羅尼亞和蘇格蘭。甚至克里米亞分離也是通過公投形式實現(xiàn)，盡管在國際法上存在爭議。

這些現(xiàn)象背后的深層次原因是什么呢？第一，公投民主具有直接民主的形式，是人民意志的直接表達，相對代議民主具有理論上的優(yōu)越性和想象的合法性；第二，精英政治中美德和責任因素的衰退，導致精英政治家害怕承擔責任，害怕做出分裂性決策，害怕得罪大眾，害怕喪失選票，從而將自身政治責任轉(zhuǎn)移給人民大眾；第三，公投民主的大眾情緒性和不可問責性盡管偏離了決策審議理性，但恰恰可以作為某些精英決策的前置性決策加以工具化利用，但大眾往往超出精英掌控和引導從而顛覆精英的政策意圖，卡梅倫的公投動議就是顯例；第四，互聯(lián)網(wǎng)對民主參與的技術(shù)性支持，很大程度上打破了代議民主對直接民主設(shè)下的“廣場規(guī)?！狈?，但由于“網(wǎng)絡(luò)共和國”（桑斯坦）的社群化、碎片化及立場剛性而無法推進實質(zhì)性對話并提升共識，反而可能加劇意見分裂和立場站隊效應(yīng)。

無論從理論上還是實踐上，大眾與精英各得其所、各擔其責的政治理性分工模式，都更優(yōu)良。無選舉，則民主正當性始終匱乏；但不加節(jié)制地將代表審議范圍內(nèi)的議題公投化，則理性正當性自然短缺。脫歐公投給英國、歐盟乃至于世界都造成了巨大的傷害和不確定性，而且立即引發(fā)了英國內(nèi)部的分離公投浪潮和“二次公投”請愿，造成了英國的政治分裂和國民正當權(quán)益的直接損害。因此，公投不是一種常態(tài)化民主，而只能作為窮盡了精英代表責任及國家憲制程序之后的應(yīng)急機制。

公投是優(yōu)良民主的緊急狀態(tài)，不可能完全取消其正當性，但優(yōu)良治理的重心不在這里。英國必須重回其保守政治軌道，克服和轉(zhuǎn)化公投沖動，突出政治理性和精英責任，突出代表對大眾的塑造與引導，突出憲法對民主的定義和節(jié)制，才可能獲得自由與繁榮的新生，否則很可能陷入政治秩序混亂、國家領(lǐng)土分裂甚至國際地位急劇萎縮的衰退悲劇之中。

透過公投表象看其本質(zhì)，明晰常態(tài)民主規(guī)律，鞏固精英政治責任，脫歐公投給英國和世界都上了一堂生動的政治課，展現(xiàn)了直接民主理論對代表制的一次反向劫持與顛覆，而繼續(xù)觀察和分析英國以何種話語和行動重建精英政治，對我們深化民主心智當頗有教益。

（作者系北航高研院助理教授）

公投是優(yōu)良民主的緊急狀態(tài)，不可能完全取消其正當性，但優(yōu)良治理的重心不在這里。