——陳瑞華談人民法院組織法修改

候補(bǔ)法官?zèng)]有人數(shù)、比例限制，會(huì)不會(huì)在39%的入額法官之外，再出現(xiàn)一個(gè)39%？員額制改革中沒有入額的法官、法官助理，都可能成為候補(bǔ)法官。實(shí)際就是把之前剔除出去的那些人，重新拿回來。

必須要小心，在掙脫區(qū)縣級(jí)、地市級(jí)地方化的過程中，很可能落入省級(jí)地方化的窠臼。而且現(xiàn)有的改革，大大弱化甚至架空了同級(jí)人大對(duì)法院的監(jiān)督；省級(jí)人大對(duì)省級(jí)高院的監(jiān)督也沒有得到加強(qiáng)。

在我的理想中，一所法院只需要一個(gè)行政中心，統(tǒng)一處理所有非審判事務(wù)。設(shè)一名專職副院長(zhǎng)，不審案，只管理政治部、人事、紀(jì)檢、后勤等各項(xiàng)行政工作，相當(dāng)于這所法院的總經(jīng)理。

南方周末記者 滑璇

近日，人民法院組織法醞釀修訂，最高人民法院提出一些新的改革思路。從十八屆三中全會(huì)算起，新一輪司法改革已進(jìn)行了兩年半，到了調(diào)整法律的時(shí)候。

“法律主要的功能，就是把改革成果固定下來。”北京大學(xué)法學(xué)院教授陳瑞華告訴南方周末記者，本輪司法改革中，中央的方案只是給出了框架性結(jié)構(gòu)，具體怎么做，各地都在探索。當(dāng)改革還不夠成熟時(shí)，法律不宜草率出臺(tái)，以免扼殺所有的可能性。

陳瑞華認(rèn)為，修改人民法院組織法，應(yīng)該把法院系統(tǒng)內(nèi)部的改革成果體現(xiàn)出來，而那些已經(jīng)完成階段性使命的事物，是時(shí)候退出歷史的舞臺(tái)了。

增設(shè)“候補(bǔ)法官”會(huì)對(duì)員額制造成沖擊

南方周末：修法時(shí)有沒有特別強(qiáng)調(diào)員額制的問題？

陳瑞華：現(xiàn)在出現(xiàn)了一種表述，以“院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)以及其他法官”為主語(yǔ)，后面對(duì)員額法官的權(quán)利義務(wù)做出規(guī)定。這就意味著法院、審判庭的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)然的法官。

我們知道，中央確定的法官員額比上限是39%，那么員額里還有多少位置留給沒有行政職務(wù)的普通法官？比如北京市某基層法院，一共四百多個(gè)編制，按照39%計(jì)算，有一百多個(gè)法官員額。其中，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、專職審判委員會(huì)委員加在一起不到十人，庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)大概六七十人，再加上有行政級(jí)別的審判長(zhǎng)幾十號(hào)人，幾乎占到員額比例的百分之六七十。最嚴(yán)重的地方可以占到80%。

那些在一線辦案多年的老法官，如果沒有“長(zhǎng)”的頭銜，就可能被排除在員額之外。他們失去了獨(dú)立辦案資格，心理落差很大。這是導(dǎo)致當(dāng)前一些法官離職的重要原因。

而入額的法官中，一個(gè)普通法官可能年均辦案200件，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等年均只辦100件或更少，大量案件壓向沒有行政職務(wù)的法官，結(jié)果肯定是人手不夠。案多人少的壓力比過去還大。

前一陣，微信上曝出北京某員額法官與法院簽訂責(zé)任書，承諾一年至少辦理200個(gè)案件。其實(shí)你到法院去問，這樣的責(zé)任書很多地方都有。

南方周末：有什么辦法可以緩解案多人少的壓力？

陳瑞華：最高法院提出在基層法院設(shè)置“候補(bǔ)法官”。所謂候補(bǔ)法官，由法院院長(zhǎng)提名、審判委員會(huì)通過任命。他們可以代行法官職務(wù)，審理、裁判案件，包括獨(dú)任審判案件；但裁判文書上要以“代理審判員”身份署名，而且不能擔(dān)任合議庭的審判長(zhǎng)。

候補(bǔ)法官?zèng)]有人數(shù)、比例限制，會(huì)不會(huì)在39%的入額法官之外，再出現(xiàn)一個(gè)39%？員額制改革中沒有入額的法官、法官助理，都可能成為候補(bǔ)法官。實(shí)際就是把之前剔除出去的那些人，重新拿回來。

這樣的制度如果建立起來，會(huì)讓一部分行使審判權(quán)的人規(guī)避法官遴選委員會(huì)的選拔、打破同級(jí)人大及其常委會(huì)的任命。他們行使審判權(quán)的合法性、權(quán)威性，將難以保證。要是有當(dāng)事人對(duì)此進(jìn)行挑戰(zhàn)，申請(qǐng)宣告他們的裁判不具有法律效力，法院又當(dāng)如何應(yīng)對(duì)？

事實(shí)上，即使沒有候補(bǔ)法官，基層法院囿于巨大的案件壓力，也在做著類似的事。比如讓法官助理辦案，讓員額法官在裁判文書上簽名。

南方周末：既然候補(bǔ)法官的合法性、權(quán)威性都可能遭到質(zhì)疑，那有沒有其他辦法？

陳瑞華：這次的一個(gè)改革方向是，不論是否適用簡(jiǎn)易程序，基層法院審理一般案件都采用獨(dú)任制。合議制只適用重大、復(fù)雜、疑難型案件。也就是說，將來基層法院的大部分案件都會(huì)由一名法官審理、裁判，而非現(xiàn)在的三名。

相對(duì)于獨(dú)任法官審判而言，合議庭審判顯然更有利于當(dāng)事人的權(quán)利保障。那么我們是不是可以考慮賦予當(dāng)事人選擇權(quán)？如果自愿接受獨(dú)任法官審判，可以適當(dāng)給予訴訟激勵(lì)。

另外，在缺乏合議、制衡的情況下，誰(shuí)來監(jiān)督獨(dú)任法官審理的案件？尤其一些民商事案件，標(biāo)的額動(dòng)輒幾百上千萬(wàn)，法官腐敗了怎么辦？

南方周末：即便在現(xiàn)有的合議制下，也會(huì)出現(xiàn)承辦法官個(gè)人審理、裁判，另外兩名法官不聞不問的情況。

陳瑞華：是的，這是中國(guó)司法實(shí)踐中獨(dú)有的承辦法官制度，誰(shuí)是案件承辦人，案子就歸誰(shuí)管。從庭前準(zhǔn)備、開庭、撰寫裁判文書，到與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)溝通，向?qū)徫瘯?huì)甚至政法委匯報(bào)，都是承辦法官一個(gè)人的事。包括與這個(gè)案件相關(guān)的獎(jiǎng)懲，也與其他兩名非承辦法官?zèng)]關(guān)系。

當(dāng)然，我們不排除個(gè)別案件中三名法官會(huì)有意見分歧。但絕大部分案件里，另外兩名法官會(huì)給承辦法官面子，這是一種心照不宣的潛規(guī)則，你的案子我不干預(yù)，我的案子你別染指。對(duì)于一些標(biāo)的額幾千萬(wàn)上億的民商事案件來說，當(dāng)事人要想與法官進(jìn)行幕后交易非常容易，律師會(huì)直接找到案件承辦人，腐敗也就這樣滋生出來。

而在這次的改革里，承辦法官制度不僅沒有消滅，“承辦人”三個(gè)字也可能被直接寫進(jìn)人民法院組織法。

“省級(jí)統(tǒng)管” 不能變成“省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”

南方周末：去地方化是本輪司法改革的一個(gè)重點(diǎn)，此次修法會(huì)有新動(dòng)向嗎？

陳瑞華：現(xiàn)在有一種設(shè)想，是省以下三級(jí)法院向同級(jí)人大進(jìn)行工作報(bào)告，但報(bào)告不再交付人大表決。這雖然是司法去地方化的某種嘗試，但涉及一個(gè)重大憲法問題，就是法院和人大關(guān)系的問題。

盡管憲法中沒有規(guī)定法院工作報(bào)告應(yīng)交付同級(jí)人大表決，但仍然有憲法學(xué)者認(rèn)為這可能違憲。因?yàn)閼椃Y源不僅包括憲法條文，還有憲法慣例。1980年代之后，我們一直是這樣做的。直到今年“兩會(huì)”，全國(guó)人大還在對(duì)最高人民法院的工作報(bào)告進(jìn)行表決。一旦改革，人大與法院的關(guān)系將在中央、地方形成兩種不同模式，法律制度的連貫性、內(nèi)部統(tǒng)一性，都會(huì)產(chǎn)生問題。

南方周末：目前的法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管試點(diǎn)，情況如何？

陳瑞華：人的方面，一些地方的省委政法委下設(shè)了法官遴選/懲戒委員會(huì)。只有經(jīng)過遴選委員會(huì)的筆試、面試，法官才能入額。也就是說，那些由同級(jí)人大任命，但沒有通過遴選委員會(huì)遴選的法官是不能辦案的。那么今后，人大任命的法官可能成為一種沒有實(shí)際審判權(quán)的職稱。

錢的方面，有些省級(jí)財(cái)政廳將省以下三級(jí)法院都作為一級(jí)預(yù)算撥款單位。但財(cái)政部門不了解法院的具體情況，很難細(xì)致考量各地市、區(qū)縣間的差異。比如上海的浦東新區(qū)法院和崇明縣法院，案件數(shù)量、案件復(fù)雜程度、辦案花費(fèi)差別很大，但財(cái)政部門不可能考慮這么多。所以現(xiàn)在的做法就是，財(cái)政部門只與省級(jí)高院對(duì)接，讓高院成為三級(jí)法院的預(yù)算編制部門。從某種意義上說，財(cái)政權(quán)就被高院攥在了手里。

但必須要小心，在掙脫區(qū)縣級(jí)、地市級(jí)地方化的過程中，很可能陷入省級(jí)高院的權(quán)力擴(kuò)張，落入省級(jí)地方化的窠臼。而且現(xiàn)有的改革，大大弱化甚至架空了同級(jí)人大對(duì)法院的監(jiān)督；省級(jí)人大對(duì)省級(jí)高院的監(jiān)督也沒有得到加強(qiáng)。

南方周末：在行政領(lǐng)域，省級(jí)高院加強(qiáng)了對(duì)中級(jí)、基層法院的管控。這種管控有沒有可能延伸到司法裁判權(quán)上？

陳瑞華：依據(jù)憲法，我國(guó)的上下級(jí)法院間是監(jiān)督關(guān)系。監(jiān)督意味著在司法裁判領(lǐng)域，沒有經(jīng)過上訴、抗訴，上級(jí)法院不能干預(yù)下級(jí)法院辦案。

而根據(jù)現(xiàn)在的改革思路，最高法院領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)法院的司法行政工作，高級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)兩級(jí)法院的司法行政工作。這種被列入“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的司法行政事務(wù)不僅包括財(cái)、物，也包括人事、監(jiān)察、司法警察等多個(gè)方面。

比如人事方面，高院可以指派中院院長(zhǎng)，中院院長(zhǎng)、黨組書記可能同時(shí)也是高院黨組成員。這與行政機(jī)關(guān)的體制完全相同，就像南京市委書記兼任江蘇省委常委一樣。再加上入額法官要經(jīng)過院長(zhǎng)提名，院長(zhǎng)便牢牢掌握了所有法官的生存命運(yùn)。

漢密爾頓說過，“對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)?！痹谶@樣的情況下，法官面對(duì)院長(zhǎng)不獨(dú)立，下級(jí)法院面對(duì)上級(jí)法院不獨(dú)立，司法裁判系統(tǒng)也就不可能獨(dú)立于司法行政系統(tǒng)之外。我擔(dān)心法院系統(tǒng)內(nèi)部的請(qǐng)示匯報(bào)會(huì)愈演愈烈。而在請(qǐng)示匯報(bào)中，審級(jí)、兩審終審都將淪為擺設(shè)。因?yàn)橄录?jí)法院的態(tài)度就代表了上級(jí)，上訴只是徒勞。

南方周末：早在2010年，最高法院就印發(fā)過《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》，要求各級(jí)法院獨(dú)立行使審判權(quán)，以杜絕請(qǐng)示匯報(bào)。但5年多過去了，為什么收效甚微？

陳瑞華：首先，司法責(zé)任制越來越嚴(yán)格，下級(jí)法院為了逃避錯(cuò)案追究責(zé)任，主動(dòng)將矛盾上交、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；其次，我國(guó)法院特有的考核制度中，有一項(xiàng)是上級(jí)法院對(duì)案件的發(fā)回重審率、改判率。如果下級(jí)法院在裁判前就向上級(jí)請(qǐng)示，上級(jí)不可能撤銷自己給出的結(jié)論，因此發(fā)改率就會(huì)降低。第三，法院不是活在真空中，要應(yīng)對(duì)整個(gè)社會(huì)大環(huán)境。當(dāng)下級(jí)法院無(wú)法抵御外部干預(yù)時(shí)，就會(huì)本能地尋找避風(fēng)港。比如一個(gè)中級(jí)法院審判的案件，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)要求案子必須這么判，但這違反法律。中院就會(huì)搬出高院，“看，這是上級(jí)說的，不是我說的”，以此規(guī)避外部干預(yù)帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)。

這種情況下，上級(jí)法院也怕引火燒身，往往極不情愿表態(tài)。中國(guó)的上下級(jí)法院之間，就這樣形成了一種很微妙的相互推諉責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。有些案件在五六年甚至十年中，不斷上訴、發(fā)回重審、上訴、發(fā)回重審，多的能達(dá)到8次，上級(jí)法院明知裁判有錯(cuò)也不肯直接改判，就是這個(gè)原因。

業(yè)務(wù)庭和審委會(huì)或可取消？

南方周末：本輪司法改革取消了庭長(zhǎng)的審批權(quán)，我們注意到，有些地方走得更遠(yuǎn)，比如2014年遼寧葫蘆島中級(jí)法院打破了13個(gè)業(yè)務(wù)庭，重新劃分為25個(gè)合議庭。這次修法是否涉及法院內(nèi)部業(yè)務(wù)庭的設(shè)置？

陳瑞華：沒有。葫蘆島中院的“扁平化”改革取消了庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)職務(wù)，讓他們也進(jìn)入法官員額，以審判長(zhǎng)身份參加合議庭。但從目前的情況看，最高法院并沒有取消庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)等行政職務(wù)的打算，而且他們當(dāng)然地成為入額法官。

事實(shí)上，本輪司法改革提出“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”，也就是說，庭長(zhǎng)不能干預(yù)那些不是自己審判的案件。如此一來，庭長(zhǎng)最大的作用便是審判自己的案子，不能再為其他法官簽署意見，那么有必要保留這么多庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)嗎？

葫蘆島中院的改革是很有益的探索，可惜沒能成為此次修法的一個(gè)可選擇項(xiàng)。在我的理想中，一所法院只需要一個(gè)行政中心，統(tǒng)一處理所有非審判事務(wù)。設(shè)一名專職副院長(zhǎng)，不審案，只管理政治部、人事、紀(jì)檢、后勤等各項(xiàng)行政工作，相當(dāng)于這所法院的總經(jīng)理。

在取消行政級(jí)別的同時(shí)，還應(yīng)該激活《法官法》中關(guān)于專業(yè)等級(jí)的規(guī)定，將法官專業(yè)等級(jí)與工資、待遇等掛鉤，形成激勵(lì)機(jī)制。

南方周末：審判委員會(huì)制度被學(xué)界詬病多年，認(rèn)為其違背了“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”的基本司法規(guī)律。此次修法，會(huì)對(duì)審委會(huì)的權(quán)力加以限制嗎？

陳瑞華：一直以來，審委會(huì)被人批評(píng)的主要原因就是黑箱操作。一群審委會(huì)委員在會(huì)議室里聽案件承辦法官口頭匯報(bào)，既不到法庭親歷庭審，也不閱卷。而且審委會(huì)討論過程不公開、不透明，公正性難以保證。

在最高法院的改革思路中，審委會(huì)一般只討論和決定重大、復(fù)雜、疑難案件的法律適用問題，只在“涉及國(guó)家外交、安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件”中，進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定。這是一點(diǎn)進(jìn)步，說明法院已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了僅聽法官匯報(bào)，不能對(duì)案件事實(shí)下結(jié)論。

可問題在于，對(duì)案件的法律適用，不聽控辯雙方觀點(diǎn)就可以下結(jié)論嗎？在很多案件里，尤其刑事案件，雙方爭(zhēng)論最激烈的就是法律適用問題，比如有罪無(wú)罪、量刑、非法證據(jù)排除等。法官的口頭匯報(bào)，很難將雙方觀點(diǎn)說清。

南方周末：哪些屬于重大、復(fù)雜、疑難案件，有沒有什么判斷標(biāo)準(zhǔn)？

陳瑞華：沒有。如果明確重大、復(fù)雜、疑難案件包括刑事中的無(wú)罪案件、死刑案件，民商事中標(biāo)的額過億的案件等等，這沒問題。但實(shí)際上并沒有這樣的明確界定，所以對(duì)重大、復(fù)雜、疑難案件的解釋可以無(wú)限擴(kuò)張，審委會(huì)要不要介入也可以由院長(zhǎng)彈性掌握。

針對(duì)審委會(huì)的改革，各地已經(jīng)有了一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。比如，河南要求審委會(huì)到法庭的旁聽席上聽審，有的地方則要求審委會(huì)觀看庭審直播或庭審錄像。這些都是為了讓審委會(huì)了解爭(zhēng)議焦點(diǎn)，避免受到承辦人的單方影響。

最激進(jìn)的改革在北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院。2015年9月，知產(chǎn)法院的全體審委會(huì)委員組成超級(jí)合議庭，對(duì)一起商標(biāo)行政糾紛案直接審判。這種親密性很高、成本也很高的審判方式，既能保證公開公正，也能保證只適用于那些特別重大、復(fù)雜的案件。這是審委會(huì)改革的一個(gè)標(biāo)桿。

南方周末：既然審委會(huì)受到這么多的批評(píng)，當(dāng)初為什么要有這樣的制度設(shè)計(jì)？

陳瑞華：過去，審委會(huì)存在的邏輯前提是法官素質(zhì)不高、容易腐敗，為了提高素質(zhì)、防止腐敗，實(shí)行集體決策。但現(xiàn)在，法官基本都是科班出身，又由法官遴選委員會(huì)選出精英入額，當(dāng)初的邏輯前提已經(jīng)不存在了。審委會(huì)的歷史使命也已經(jīng)完成，沒有保留的必要。

在實(shí)行司法責(zé)任制的今天，審委會(huì)反而成了一個(gè)法不責(zé)眾的制度。如果沒有審委會(huì)，每個(gè)法官要對(duì)自己的案件擔(dān)責(zé)；有了審委會(huì)，等于有了一個(gè)委員會(huì)替你分擔(dān)責(zé)任，最后的結(jié)果就是誰(shuí)也不擔(dān)責(zé)。

此外，審委會(huì)還會(huì)成為糾正冤假錯(cuò)案時(shí)的司法體制障礙。一個(gè)經(jīng)過審委會(huì)的案子，就是經(jīng)過院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)審批過的案子。要想推翻一批領(lǐng)導(dǎo)共同的錯(cuò)誤結(jié)論，難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過推翻一個(gè)法官的錯(cuò)誤結(jié)論。有的冤假錯(cuò)案里，當(dāng)初參與討論的審委會(huì)委員已經(jīng)升遷了，想要糾正更是難上加難。

南方周末：在沒有審委會(huì)的情況下，如果真的遇到重大、復(fù)雜、疑難的案件怎么辦？

陳瑞華：盡管現(xiàn)在的改革思路中沒有取消審委會(huì)，但提出組建“專業(yè)法官會(huì)議”“專業(yè)審判委員會(huì)”，可以為合議庭提供法律適用方面的咨詢意見。這種聯(lián)席會(huì)議在民主化、專業(yè)化的氛圍中進(jìn)行討論，相當(dāng)于一次專家會(huì)診，但最終裁判結(jié)果還是合議庭說了算。