“民告官”這一年：變化與爭(zhēng)議

李天銳

“我 認(rèn)為，丁加強(qiáng)通過行政訴訟表達(dá)訴求，而不是到法庭去鬧，去堵路，值得肯定?！?/p>

4月11日，貴陽(yáng)市中院，身為被告的貴州省副省長(zhǎng)陳鳴明在最后陳述時(shí)，為原告講起了好話。陳鳴明也成為“民告官”案件中，出庭應(yīng)訴級(jí)別最高的官員。

這件事的起因是，因修建高速公路，遵義縣農(nóng)民丁加強(qiáng)的部分土地被征用，他提出行政復(fù)議申請(qǐng)后被省政府駁回，丁不服，將省政府告上法庭。當(dāng)天，法院并未宣判。

1個(gè)月后，新修訂的《行政訴訟法》迎來(lái)了實(shí)施一周年。回望過去這一年，隨著新法貫徹實(shí)施，民告官案件走過了從“稀有”變?yōu)椤捌匠！钡臍v程，也留下了不少爭(zhēng)議焦點(diǎn)，以及需要克服的新問題。

三大變化：哪些部門最容易被告？

“陳副省長(zhǎng)說(shuō)得對(duì)啊，他出庭，肯定會(huì)維護(hù)農(nóng)民的利益嘛。”上述庭審結(jié)束后，原告丁加強(qiáng)笑著說(shuō)。而他狀告省政府一案，也成為新行政訴訟法實(shí)施后，頗具標(biāo)志性意義的案件。

一年來(lái)，新法的實(shí)施讓民告官更容易，也深刻影響著司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾三方。

時(shí)間倒回到兩年前。當(dāng)時(shí)，中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德等學(xué)者、諸多人大官員等還在為新修行政訴訟法，解決“立案難”、“審理難”、“執(zhí)行難”而疾呼。2013年，全國(guó)民告官立案數(shù)在此前幾年連續(xù)下降的情況下，又比2012年下降5%；北京2011～2014年3年間行政訴訟立案率連續(xù)下降。

2015年5月新法實(shí)施后，變“立案審查制”為“立案登記制”，規(guī)范性文件及行政公益訴訟等也被納入。受理范圍的擴(kuò)大，條件的放寬，讓民告官立案數(shù)飆升——當(dāng)年，全國(guó)行政訴訟案件同比增長(zhǎng)66.51%。此外，各地此類案件一審審結(jié)率、行政機(jī)關(guān)敗訴率等也有不同程度的提升。

一年來(lái)，哪些地方的民告官案件較多？據(jù)已有統(tǒng)計(jì)，北京、廣東等地立案數(shù)均在1.5萬(wàn)件以上。市縣一級(jí)，同樣是發(fā)達(dá)地區(qū)類似案件較多，以廣東為例，廣州、深圳、佛山三市的民告官案件總量占全省的56.59%。而在一些區(qū)縣，產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等由于各類矛盾突出，民告官案件也較多。

從行政案件類型看，提起訴訟較多的包括對(duì)行政復(fù)議結(jié)果不服、認(rèn)為行政行為違法、行政不作為、申請(qǐng)政府信息公開等。而政府容易敗訴的案件類型則多為政府信息公開、審批違反程序、行政拖延等。

哪些行政機(jī)關(guān)經(jīng)常坐上被告席？廉政瞭望記者發(fā)現(xiàn)，多為與民生密切相關(guān)的部門。如重慶市高院《白皮書》顯示為資源、勞動(dòng)和社會(huì)保障、城建、公安部門。而在山東，位居前列的領(lǐng)域包括土地、公安、房屋登記、計(jì)生、征收補(bǔ)償、規(guī)劃、工商、環(huán)保等。

這一年，給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)的變化則是，出庭的官員顯著增多，法治意識(shí)提升。

官員應(yīng)訴率的變化顯而易見。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年5月至2016年4月，廣東各級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件數(shù)量比2014年增加650件，增幅144%。而在湖北隨州，行政訴訟案中官員出庭率達(dá)50%。

應(yīng)訴官員的級(jí)別也越來(lái)越高。除了副省級(jí)的陳鳴明外，加入應(yīng)訴大軍的還有重慶市巴南區(qū)區(qū)長(zhǎng)陳剛、北京市通州區(qū)區(qū)長(zhǎng)岳鵬、青海省農(nóng)牧廳廳長(zhǎng)張黃元等正廳級(jí)干部。

高官出庭的示范效應(yīng)，對(duì)法治的推動(dòng)毋庸多言。陳鳴明出庭當(dāng)日，貴州省直各部門、市州分管法制工作的副職也到現(xiàn)場(chǎng)旁聽。當(dāng)?shù)毓賳T羅勤琴感慨，副省長(zhǎng)都出庭了，市長(zhǎng)和縣長(zhǎng)還能不出庭嗎？

民告官漸成常態(tài)及官方敗訴新聞密集曝光，也使得社會(huì)公眾感慨頗深。

“一方面，原被告當(dāng)庭對(duì)質(zhì)，多次使官民處在相對(duì)平等的位置上，這某種程度上對(duì)傳統(tǒng)的官本位是一種消解，有利于調(diào)節(jié)社會(huì)心態(tài)?！庇袑＜抑赋觯傲硪环矫?，行政機(jī)關(guān)越來(lái)越多的敗訴個(gè)案，則成為一個(gè)獨(dú)特的觀察指標(biāo)，它緩解了公眾對(duì)行政可能干預(yù)司法的擔(dān)心，使其感受到司法的獨(dú)立性和社會(huì)的法治化程度在提升，進(jìn)而增強(qiáng)了安全感?！?/p>

三大爭(zhēng)議：成個(gè)別纏訴者施壓工具？

一年來(lái)，民告官也留下許多值得探討、引起爭(zhēng)議的話題。第一大爭(zhēng)議圍繞一把手出庭展開。

“這一年來(lái)，地方一把手應(yīng)訴率仍不高?！蔽鞑磕呈蟹ㄖ妻k官員黃峰告訴廉政瞭望記者。如北京市各級(jí)行政機(jī)關(guān)一把手應(yīng)訴的案例，僅占行政人員出庭案件的約十分之一；2015年起，武漢推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制，但首長(zhǎng)出庭率仍只有6.04%。

這一年，一把手出庭時(shí)，也存在一些問題。如有的“出庭不出聲”，一切靠代理人和律師應(yīng)訴，被指作秀。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，有的領(lǐng)導(dǎo)干部出庭甚至?xí)ㄟ^寫條子、發(fā)短信的方式，干擾法官的審判。有的地方，法院判決也更傾向于行政機(jī)關(guān)。

做實(shí)務(wù)工作的黃峰坦言，一把手每天要處理大量事務(wù)，基于此，新法寫明他們“應(yīng)當(dāng)”出庭而非“必須”。他認(rèn)為，現(xiàn)階段如此要求，更多的是一種導(dǎo)向，讓官員感受到執(zhí)法現(xiàn)狀，體會(huì)到群眾不易，還可以督促裁判執(zhí)行，帶動(dòng)行政人員守法律、懂敬畏。

對(duì)出庭時(shí)存在的問題，黃峰建議，一把手可選擇典型、復(fù)雜、在當(dāng)時(shí)有代表性意義的案子。出庭時(shí)，要像陳鳴明一樣提前做功課，自己陳述答辯。“司改后，如果領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法，要被記錄在案，一把手也要自覺接受法律的監(jiān)督?！?/p>

第二個(gè)問題是，這一年民告官數(shù)量井噴的同時(shí)，一些法院和政府部門大喊“吃不消了”。

“這一年來(lái)，北京受理行政案件1.6萬(wàn)多件，審結(jié)率同比提升六成，但全市行政審判法官總?cè)藬?shù)卻沒有增加?！北本┦懈咴焊痹洪L(zhǎng)王明達(dá)透露。而知名人大官員辜勝阻也表示，過去行政審判隊(duì)伍本就薄弱，如今更是壓力山大。

在政府方面，最能感受到壓力的，是負(fù)責(zé)具體工作的法制辦及部門的政策法規(guī)處（科）。從這一年的實(shí)踐看，民告官壓力并沒傳導(dǎo)給所有業(yè)務(wù)部門，有的仍“無(wú)動(dòng)于衷”。有些地方還存在“債多了不愁”心理，難以轉(zhuǎn)化為依法行政的動(dòng)力。

在國(guó)家行政學(xué)院教授楊偉東看來(lái)，新法剛實(shí)施一年，能否保持行政案件高速增長(zhǎng)尚待觀察。當(dāng)前政府應(yīng)訴任務(wù)加重是普遍現(xiàn)象。學(xué)者馬懷德建議行政機(jī)關(guān)運(yùn)用典型案例，讓全體行政人員反思決策和執(zhí)法中的問題，推動(dòng)法治政府建設(shè)。

最后， 是在這一年里矛盾更加突出的“濫訴”和“惡意訴訟”問題。

“溫州有6人半年內(nèi)向當(dāng)?shù)卣岢?000余件政府信息公開申請(qǐng)，又提起130件信息公開行政訴訟……他們并不在乎官司輸贏，而是惡意拖延在建工程實(shí)施進(jìn)度，與政府糾纏施壓，謀取額外補(bǔ)償?！苯衲耆珖?guó)“兩會(huì)”上，浙江省高院原院長(zhǎng)齊奇透露。

新法的實(shí)施方便了百姓訴訟，但動(dòng)歪腦筋、欲“倒逼政府就范”的也非個(gè)例。這些情況浪費(fèi)了本就緊張的司法資源，還易造成效仿，引起官民對(duì)立。

如長(zhǎng)沙拆遷戶童某某，以政府信息不公開、不履行法定職責(zé)等為由提起訴訟53起，緣起只因?qū)φ牟疬w補(bǔ)償不滿。而一組數(shù)據(jù)可以印證，一年來(lái)，湖南全省法院駁回起訴的行政案件2374件，同比上升了164%。

對(duì)解決辦法，各方看法不一。齊奇建議對(duì)濫訴者實(shí)施一定程度的禁訴和懲治措施。馬懷德認(rèn)為，這還是階段性問題，今后如果還有類似情況，建議最高法院出臺(tái)司法解釋防止濫訴。學(xué)者楊建順則稱，“濫訴”主要存在于信息公開案件中，應(yīng)予以重視，但不應(yīng)看作主要矛盾，“（濫訴）大部分情況下，還是不懂訴、不善訴的問題”。

此外，還有不少專家認(rèn)為，新法實(shí)施一年，僅緩解了“立案難”。對(duì)“審理難”、“執(zhí)行難”問題，以及行政審判權(quán)威性、公正性的制度保障等，仍有待今后深化改革加以解決。

“新法實(shí)施一年了，有成績(jī)也有煩惱。但總的來(lái)看，的確改變了很多。記得那年廣東一個(gè)縣級(jí)市市長(zhǎng)應(yīng)訴，媒體趨之若鶩，熱度很高；如今，司法、行政機(jī)關(guān)和公眾對(duì)民告官都接受了，習(xí)慣了，這不能不說(shuō)是很大的進(jìn)步?！辈稍L結(jié)束時(shí)，在法制辦工作的黃峰說(shuō)。