新公共管理的兩種悖論：是否超越了“官僚制”

張靜

摘 要：本文通過對(duì)新公共管理范式的簡單分析，重點(diǎn)討論了新公共管理改革對(duì)“官僚制”所帶來的影響，就是否超越“官僚制”進(jìn)行了概括式闡述。本文的目的就在于說明，新公共管理范式，沒有從根本上超越官僚制，只是在形式上而已。因此，關(guān)于這個(gè)問題的討論，或許會(huì)為完善國家治理理論并服務(wù)于現(xiàn)代國家的公共治理實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：新公共管理；官僚制；超越

一、引言

官僚制一詞起源于18世紀(jì)初，在19世紀(jì)的時(shí)候被廣泛應(yīng)用于政府和企業(yè)中。當(dāng)提到官僚制，大多數(shù)人會(huì)把它與德國的社會(huì)學(xué)家馬克斯.韋伯聯(lián)系到一些，毋庸置疑，韋伯對(duì)官僚制做出了很大貢獻(xiàn)，為我們提出了理性官僚制理論。但在韋伯之前，19世紀(jì)時(shí)期，官僚制這種政府權(quán)利不是由公眾和特定的社會(huì)階層掌握的，而是由官員掌握的，這一時(shí)期把官僚制當(dāng)作與民主制相對(duì)立的組織形式。

其實(shí)，官僚制在遠(yuǎn)古時(shí)代就已經(jīng)存在，中國古代的官僚政治制度源遠(yuǎn)流長，古代貴族政治中其實(shí)已經(jīng)孕育演生出官僚政治制度中的若干因素。但一般而言，官僚政治更是由封建貴族政治向帝國皇權(quán)政治轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，是皇權(quán)政治賴以運(yùn)行的基本政治體制。中國古代王朝主要的政權(quán)形式就是官僚制，戰(zhàn)國時(shí)期的變法運(yùn)動(dòng)使國家的政治制度由宗法制變?yōu)楣倭胖?。例如，建造金字塔和尼羅河構(gòu)成的行政組織，中國科舉制度選拔官吏的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)等等。但是，古代官僚制與韋伯的官僚制有一定區(qū)別，古代的官僚制是君主統(tǒng)治的工具，帶有貶義的意思，為君主一人所用，生死命運(yùn)掌握在統(tǒng)治者手中；然而韋伯的官僚制截然不同，韋伯的官僚制是一種理性的，非人格化的，集權(quán)-統(tǒng)一、指揮-服從的意思，是理想的類型，是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的工具。隨著時(shí)間的推移，官僚制的弊端也逐漸突顯，人們開展了一項(xiàng)新的運(yùn)動(dòng)來挽救當(dāng)前的局面——新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代末80年代初期，在這一時(shí)期，由于西方國家的福利及稅收危機(jī)，使得美國克林頓總統(tǒng)開展新公共管理運(yùn)動(dòng)，當(dāng)時(shí)的政治與行政二分法和韋伯的官僚制無法解決政府日益復(fù)雜的內(nèi)部矛盾，迫使社會(huì)變革，理論創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)全球化和科技革命也推動(dòng)了它的出現(xiàn)，促使各國紛紛提高本國經(jīng)濟(jì)競爭力，在世界的舞臺(tái)上贏得主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)。

作為政府研究領(lǐng)域的一種新模式，新公共管理認(rèn)為政府必須清楚自己應(yīng)該如何做事，為誰負(fù)責(zé)，為誰服務(wù)。政府中應(yīng)該聘任更多的管理人員來擔(dān)任重要職務(wù)，而不是專業(yè)性的人員來擔(dān)任。新公共管理把重心放在掌舵和劃槳分離的體制上，政府主要力量放在掌舵上，劃槳交給民營化的組織負(fù)責(zé)，共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。同時(shí)，新公共管理把市場機(jī)制引入到公共部門，主張用市場的力量來重塑政府，競爭機(jī)制的引入帶來了優(yōu)勝劣汰的局面。由于新公共管理被各國政府運(yùn)用到實(shí)踐中，比如，石油危機(jī)；克林頓總統(tǒng)重塑政府，解決“信任赤字”；僵化的理論危機(jī)；經(jīng)濟(jì)全球化的影響。但在其發(fā)展過程中，新公共管理將矛頭指向了官僚制，批判了官僚制的如下問題：效率低下、靈活性不足、層級(jí)制混亂、理性化和非人格化矛盾，新公共管理認(rèn)為我們應(yīng)該廢棄官僚制。但是隨著“新公共管理”逐漸革新，我們發(fā)現(xiàn)官僚制在許多企業(yè)和政府中依然存在，而且更扎實(shí)和牢固。我們不得不思考新公共管理和官僚制相兼容的新形勢，引人深思的問題。

二、兩種聲音

新公共管理為西方各國解決了許多危機(jī)問題，一些學(xué)者認(rèn)為，新公共管理解決了政府內(nèi)部的矛盾，在一定程度上超越了官僚制。但同時(shí)也有人認(rèn)為新公共管理實(shí)質(zhì)上沒有脫離政治與行政二分法，與官僚制仍有相似之處，超越之在反思。下面我們從兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）新公共管理超越了官僚制

1、新公共管理改變了官僚制的特征：

（1）官僚制的功能變化。在改革前，行政人員主要職責(zé)是負(fù)責(zé)事物管理和控制；在改革后，行政人員主要承擔(dān)政策分析和制定的任務(wù)。

（2）在行政執(zhí)行的方式上。改革前，行政原本是集中權(quán)利于一身，政策和執(zhí)行方案為一體；改革后，行政權(quán)力分家，不單承認(rèn)以往的職責(zé)，還需與其它部門協(xié)作與競爭。

（3）在行政行為的取向上。改革前，官僚制強(qiáng)調(diào)代議制的民主責(zé)任以及效率、有效性與經(jīng)濟(jì)性；改革后，更強(qiáng)調(diào)行政中的成本—效益、競爭結(jié)構(gòu)、誘導(dǎo)機(jī)制及市場取向等價(jià)值。

2、新公共管理對(duì)官僚制的批判與反思

自19世紀(jì)到20世紀(jì)間，官僚制在政府中起著決定性作用，并得到廣泛運(yùn)用。一反面，通過采用長期的合同制使政府處于穩(wěn)定狀態(tài)，安全性良好，及減少不必要的資源浪費(fèi)，但從長遠(yuǎn)考慮，不利于政府發(fā)展；另一方面，嚴(yán)格的等級(jí)制度，政府缺乏創(chuàng)新，員工缺乏創(chuàng)新意識(shí)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，以短期合同制為主的新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，給官僚制致命的一擊。西方國家也紛紛推行新公共管理運(yùn)動(dòng)，如聘任制、合同外包、短期合同制、引入競爭機(jī)制等等，解決了政府中不可調(diào)和的矛盾。綜上所述，新公共管理對(duì)官僚制的反思集中在以下幾個(gè)方面。

（1）嚴(yán)格的等級(jí)制度。在嚴(yán)格的等級(jí)制度下，很大程度上抑制了政府機(jī)構(gòu)成員的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使政府陷入僵局之中。等級(jí)制度層級(jí)越多，命令執(zhí)行與下達(dá)時(shí)間越長，設(shè)立的部門越多，浪費(fèi)大量的資金與人員；橫向部門之間缺乏溝通，容易導(dǎo)致與領(lǐng)導(dǎo)意見不一致等問題。然而，新公共管理使用扁平式的管理方法，上下級(jí)直接接觸，保證問題的準(zhǔn)確性，調(diào)動(dòng)員工工作積極性。

（2）終身雇傭制。官僚制采用無過失變終身任職的制度，導(dǎo)致一些員工不求上進(jìn)，偷懶不做事。在沒有壓力的環(huán)境下工作，員工不會(huì)主動(dòng)增強(qiáng)自己的實(shí)力，不與外界保持聯(lián)系嚴(yán)重脫軌。新公共管理采用聘任制及許多獎(jiǎng)懲制度，給予員工一定的福利，激發(fā)員工的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，增加工作效率。

（3）長期合同制。官僚制采用長期合同制，政府處于穩(wěn)定狀態(tài)。在短時(shí)期內(nèi)有利于政府的發(fā)展，但實(shí)踐證明，政府存在一些不良行為，由于不能違反合同所以縱容他們的行為，并進(jìn)一步惡化。新公共管理采用合同外包、采購等短期合同，一方面降低政府幕后行為概率；另一方面可以給政府注入更加鮮活的血液，以合理有效的方式進(jìn)行管理。

（二）新公共管理沒有超越官僚制

一些學(xué)者對(duì)新公共管理超越官僚制持反對(duì)看法。原因如下：

1、新公共管理的思維邏輯仍與官僚制行政模式相一致。這種變化表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，無論是局部執(zhí)行的改革還是市場化、公私合營等改革舉措，改革的前提條件就是決策與執(zhí)行分離，掌舵與劃槳的分離，仍然脫離不了政策與行政二分法。另一方面，雖然在立場上不一樣，但改革的主導(dǎo)思維卻是一樣的。雖然新公共管理否認(rèn)官僚制與私營企業(yè)管理之間的差異，但是，從管理哲學(xué)角度出發(fā)，新公共管理突出強(qiáng)調(diào)管理的一般性、共同性，它與威爾遜所強(qiáng)調(diào)的行政結(jié)構(gòu)的相似性、管理原則和方法的相通性及普遍試用的工具性等思想大至一致。因而可以說，所謂新公共管理的改革并未超出官僚制行政模式的舊潮。

2、新公共管理所致力于的方向仍與官僚制模式存在相同之處。這仍然離不開政治與行政二分法。兩者都采用了政治與行政二分法，其中行政執(zhí)行的干擾包括排除各種政治因素、利益集團(tuán)的影響。

3、行政改革的開展離不開既存的行政結(jié)構(gòu)，其中包括歷史、政治、社會(huì)和文化環(huán)境等制約因素。改革中可行的政策選擇，在很大程度上不是根據(jù)改革者所設(shè)想的理想行政模式，而更多的是根據(jù)上述制約環(huán)境而做出的。

4、因?yàn)楣倭胖茷樾鹿补芾硖峁┝朔€(wěn)定的整體的運(yùn)行框架，所以能夠順利進(jìn)行。根據(jù)彼特斯的考察，西方國家在采取新公共管理進(jìn)行改革時(shí)，“并未改變公共服務(wù)的整體框架和管理思路，在很大程度上還在原來的組織框架下進(jìn)行”。他同時(shí)指出，在高度專業(yè)化的行政環(huán)境下，改革的中心問題仍是政治與行政的二分問題，同時(shí)也表明官僚制模式仍是出發(fā)點(diǎn)，只是被加以修飾而已。

三、一個(gè)趨勢

審視新公共管理改革，則難以有充分的理由推出改革中出現(xiàn)了范式的轉(zhuǎn)變，新公共管理要超越官僚制的行政管理模式，面臨著實(shí)踐和理論上的雙重困境。

第一，實(shí)踐困境。首先新公共管理在官員的錄用晉升上的變化只是治標(biāo)不治本，沒有從根本上改變官僚制的一些困境。其次新公共管理改革在思維邏輯上與官僚制非常相近，所以無法超越官僚制。最后新公共管理未能徹底解決官僚制所面臨的各種困境，如效率與民主的兩難選擇、政府規(guī)模的縮減等。

第二，理論困境。首先，新公共管理改革在價(jià)值取向上依然秉承了官僚制的內(nèi)容，沒有在價(jià)值上實(shí)現(xiàn)超越。其次，新公共管理成為一種理論的有效性也不斷面臨挑戰(zhàn)，如微觀管理問題，動(dòng)機(jī)問題、評(píng)估問題。所以，在公共部門技術(shù)上面臨的重重困難，已成為制約新公共管理改革有效性的重要因素之一，這幾個(gè)方面的問題將構(gòu)成一種內(nèi)在的理論障礙，是人們懷疑新公共管理作為新范式的可能性和有效性。

四、結(jié)束語

任何一種理論都不是完備的，因此我們不能用吹毛求疵的眼光去看待、評(píng)價(jià)理性官僚制理論，它的重大意義是不容忽視的，它為我們當(dāng)代行政管理領(lǐng)域的眾多方面提供了一個(gè)體系或稱范疇。當(dāng)然也并不是所有對(duì)官僚制的批判都不合理，任何批判都是為了促進(jìn)組織理論和實(shí)踐發(fā)展的目的、作了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目疾熘蟮贸鰜淼?，所以它們?duì)于官僚制理論發(fā)展的貢獻(xiàn)也是十分重要的。本文看來，新公共管理的出現(xiàn)，不能稱之為范式的轉(zhuǎn)變，因?yàn)樗c官僚制有很多相似之處，并沒有超越官僚制，而只是在細(xì)微之處與官僚制有些不同，稱不上超越或批判。所以我們要做的不是全盤否定，而是在此基礎(chǔ)推陳出新，找到更好的管理方式來解決管理困境。

（作者單位：黑龍江大學(xué)）

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