國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價研究

張展銘

摘 要：國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價作為國有資本經(jīng)營預(yù)算工作中一個重要環(huán)節(jié)，有必要對其分析研究以在實踐中指導(dǎo)預(yù)算工作。本文從國有資本經(jīng)營預(yù)算的發(fā)展歷程到預(yù)算績效評價的基本框架，依據(jù)已有的理論研究和目前有關(guān)完善國有資本經(jīng)營預(yù)算體制的改革形勢，在國有企業(yè)分類改革的基礎(chǔ)上，客觀闡述了國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價的目標(biāo)、原則、內(nèi)容，從國企改革的角度提出了國資預(yù)算的績效評價?，F(xiàn)有的國資預(yù)算績效評價體系需要在未來的改革中作出修改并逐步完善，形成科學(xué)、完備的一套系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞：國有資本經(jīng)營預(yù)算；國企分類；績效評價

一、引言

作為國有資本經(jīng)營預(yù)算管理框架下的一項重要部分，國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價有助于提高資本使用效率、更好發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算的宏觀調(diào)控作用。因此研究國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價的研究對完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度有重要意義，且其研究的理論成果對國有資本經(jīng)營預(yù)算的實踐工作有積極的指導(dǎo)作用。十八屆三中全會《決定》指出要完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，使得國有資本經(jīng)營預(yù)算下一步改革面臨新的形勢和任務(wù)。一個科學(xué)、完整的國有資本經(jīng)營預(yù)算體系，除了合理嚴(yán)格的預(yù)算編制、審批和執(zhí)行，還要有對預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)營績效的評價。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算的發(fā)展歷程

為更好地了解國有資本經(jīng)營預(yù)算，有必要對我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的發(fā)展歷程做一個回顧。20世紀(jì)80年代，資本預(yù)算概念的引入影響了我國預(yù)算編制的理念，我國開始研究政府復(fù)式預(yù)算方案。1991年發(fā)布的《國家預(yù)算管理條例》要求從1992年開始按復(fù)式預(yù)算編制國家預(yù)算，在一定程度上可視為國有資本經(jīng)營預(yù)算的的前身。

1994年，通過《預(yù)算法》及次年通過的實施條例中提出了建立“國有資本經(jīng)營預(yù)算”，但當(dāng)時國資委隸屬于財政部，國有資本的管理并未從財政中獨(dú)立出來，因此這項提議在實踐中并未實施。1998年財政部的“三定”方案中將國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算修改為國有資本金預(yù)算，雖然在概念上表述更加完善，但在實踐中并未實際編制。2003年，十六屆三中全會中提出“要建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營績效考核體系”，這時才出現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算的正式提法。

2007年9月，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，同年財政部和國資委聯(lián)合印發(fā)了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》，開始在部分企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，政府與國有企業(yè)正式進(jìn)入了市場經(jīng)濟(jì)下的稅利分流模式，開啟了我國復(fù)式預(yù)算編制時代。經(jīng)過三年的試運(yùn)行，國務(wù)院決定于2011年開始擴(kuò)大中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的實施范圍，同年5月，財政部下發(fā)《關(guān)于推動地方開展試編國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的意見》，開始在地方推廣。而財政部在2012年11月印發(fā)了《關(guān)于展開2008-2011年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目績效評價工作的通知》，才決定從2012年試行國有資本經(jīng)營預(yù)算支出項目績效評價制度，實際上，國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價工作尚未正式展開。

2013年十八屆三中全會《個中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，更多的用于改善民生。并在《關(guān)于2014年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的說明》中提出，從2014年起，國有資本收益收取比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升5個百分點(diǎn)。

三、國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價的基礎(chǔ)

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價的原則與目標(biāo)

國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價的原則包括：1、客觀與科學(xué)性原則，客觀性是保證預(yù)算績效評價可信度的基礎(chǔ)，對國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價的方法、程序及評價指標(biāo)體系科學(xué)合理的設(shè)置，以形成規(guī)范的績效評價；2、可操作與透明性原則，規(guī)范的國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價程序保障績效評價的可操作性，且評價過程的公開透明可以加強(qiáng)對國有資本預(yù)算執(zhí)行的約束力；3、目標(biāo)導(dǎo)向與反饋性原則，以保證實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算的雙重職能為績效評價的的目標(biāo)為導(dǎo)向，設(shè)置評價指標(biāo)體系。績效評價的反饋信息為下一個年度的預(yù)算形成參考和依據(jù)；4、財務(wù)和非財務(wù)評價指標(biāo)相結(jié)合、評價結(jié)果和獎懲相結(jié)合的原則。

國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價的目標(biāo)在于確保國有資本職能的實現(xiàn)。從國有資本的職能上看，其目標(biāo)是一實現(xiàn)資本增值，二實現(xiàn)宏觀調(diào)控、主導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)按預(yù)定軌跡運(yùn)行。而國有資本經(jīng)營預(yù)算是為國有企業(yè)發(fā)展服務(wù)的，既要在宏觀上推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)整體布局合理化，而且要幫助不同類別國企更好實現(xiàn)自身功能。在國企分類監(jiān)管的基礎(chǔ)上，要以服務(wù)于不同類國企的國有資本的效益和效率作為績效評價的立足點(diǎn)。

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價的內(nèi)容與主體

從國有資本經(jīng)營預(yù)算角度出發(fā)，分類監(jiān)管就要求對不同類別的國有企業(yè)實施不同的利潤分配和資金支持。因此國有資本經(jīng)營預(yù)算的績效評價，要根據(jù)分類國企的目標(biāo)進(jìn)行分類評價。2015年9月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。1、公益類企業(yè)以公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)；2、商業(yè)類以資本效益最大化為主要目標(biāo)，包括戰(zhàn)略支撐和一般競爭性企業(yè)，引領(lǐng)帶動產(chǎn)業(yè)升級，對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有支撐作用的企業(yè)。

國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價主要是由國資委，國有資本運(yùn)營、投資機(jī)構(gòu)和社會各界，各個主體對其評價客體的績效評價是層層相扣的。

四、國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價

國有資本經(jīng)營預(yù)算的績效評價需要根據(jù)績效評價的目標(biāo)及內(nèi)容來確定。1、公益類企業(yè)，其主要任務(wù)是提高公共服務(wù)的品質(zhì)和運(yùn)行效率，以實現(xiàn)社會效益為主要目標(biāo)。其績效評價標(biāo)以非財務(wù)質(zhì)評價指標(biāo)為主，向公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是對其進(jìn)行績效評價的依據(jù)，要考察運(yùn)營保障能力和市場化運(yùn)作水平。引入社會評價機(jī)制，如是否提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)的水平，對民生社會保障事業(yè)的發(fā)展是否起到了推動作用；2、商業(yè)類企業(yè)則是以資本效益最大化為目標(biāo)，實現(xiàn)國有資本增值保值和政府調(diào)控的目標(biāo)，此類企業(yè)績效評價應(yīng)以財務(wù)評價指標(biāo)為主，財務(wù)評價應(yīng)從財務(wù)效益、資產(chǎn)運(yùn)營、EVA（經(jīng)濟(jì)增加值）、償債能力、經(jīng)營效率、發(fā)展能力、這些方面著手，全面客觀地反映國企績效水平。但也不能忽視這類企業(yè)的非財務(wù)績效指標(biāo)，包括企業(yè)的核心業(yè)務(wù)的拓展能力、戰(zhàn)略管理能力、市場占有率、外部資源利用能力以及外部環(huán)境方面進(jìn)行評價，是否有助于政府實現(xiàn)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能、維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化的戰(zhàn)略要求。

建立在財務(wù)和非財務(wù)評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上的績效評價更加客觀、科學(xué)、具有說服力。此外，還需增加評議性指標(biāo)，以彌補(bǔ)非財務(wù)指標(biāo)在準(zhǔn)確性和客觀性方面存在的不足，更加客觀公平地評價企業(yè)績效，包括國有資本戰(zhàn)略規(guī)劃調(diào)整、國有資本基礎(chǔ)管理情況、國有資本經(jīng)營預(yù)算對社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響、國有資本經(jīng)的宏觀經(jīng)營效果。

五、結(jié)論

資本經(jīng)營預(yù)算績效評價作為國有資本經(jīng)營預(yù)算一項十分重要的部分，在理論界的研究相對較少，在績效評價上有爭論。預(yù)算績效評價體系的構(gòu)建是一項系統(tǒng)的過程，其影響因素較多，權(quán)重系數(shù)的設(shè)置復(fù)雜，而且影響其評價工作的改革發(fā)展還在進(jìn)行中，做好這項工作還需要其他相關(guān)基礎(chǔ)工作的支持。因此評價體系也需要在目前的基礎(chǔ)上，適應(yīng)新形勢，解決已出現(xiàn)的問題，進(jìn)行更科學(xué)合理的革新，幫助提高國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理經(jīng)營效率。

（作者單位：北京工商大學(xué)商學(xué)院）

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