三級(jí)聯(lián)動(dòng)發(fā)力 縱橫放管結(jié)合 勇當(dāng)綜合行政執(zhí)法體制改革探路者

劉安慶

去年5月份以來，萊蕪市扎實(shí)穩(wěn)妥有序推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作。目前，市、區(qū)市場監(jiān)管局已順利組建，市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一設(shè)置；國土、節(jié)能領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了部門一支隊(duì)伍執(zhí)法；市級(jí)農(nóng)業(yè)機(jī)械、畜牧獸醫(yī)領(lǐng)域執(zhí)法重心下移已經(jīng)完成，城管執(zhí)法重心下移工作正在積極推進(jìn)；各區(qū)和功能區(qū)綜合執(zhí)法局均已設(shè)立，人員劃轉(zhuǎn)陸續(xù)到位，區(qū)級(jí)開展相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)工作已按程序向省政府進(jìn)行了申報(bào)；改革聯(lián)席會(huì)議制度及相關(guān)工作制度已經(jīng)建立。

一、著眼解決三大問題，科學(xué)設(shè)計(jì)改革方案

萊蕪市委市政府高度重視改革試點(diǎn)工作，安排市編辦和有關(guān)部門，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，堅(jiān)持實(shí)事求是，堅(jiān)持溝通協(xié)調(diào)，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，深入開展調(diào)研論證。一段時(shí)間以來，我們認(rèn)真梳理各級(jí)各部門的行政處罰、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法權(quán)力，明確各領(lǐng)域行政執(zhí)法主體和權(quán)力運(yùn)行流程；多次組織召開各區(qū)、功能區(qū)和相關(guān)部門座談會(huì)，聽取執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人意見，找準(zhǔn)工作重點(diǎn)和難點(diǎn)；通過發(fā)放調(diào)查問卷等形式，開展社會(huì)調(diào)查，明確工作思路，確保試點(diǎn)不“翻燒餅”、不瞎折騰。經(jīng)過調(diào)研，梳理本市執(zhí)法領(lǐng)域突出的問題有三項(xiàng)：

一是市場監(jiān)管領(lǐng)域機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，功能區(qū)主體資格不合法。一方面，區(qū)鎮(zhèn)均已實(shí)現(xiàn)“二合一”，但市里還是倆“婆婆”。2014年，萊城區(qū)整合工商、質(zhì)監(jiān)部門組建市場監(jiān)管局，同時(shí)在轄區(qū)各鎮(zhèn)（街道）設(shè)立了“二合一”的市場監(jiān)管所。改革完成之后，基層市場監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)了積極變化，但在市級(jí)仍然是工商、質(zhì)監(jiān)分設(shè)，形成市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)市場監(jiān)管領(lǐng)域設(shè)置不統(tǒng)一、上下協(xié)調(diào)不暢，增加了工作協(xié)調(diào)難度。另一方面，高新區(qū)、雪野旅游區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)雖然設(shè)立了市場監(jiān)管局，但市場監(jiān)管局不具備執(zhí)法主體資格，功能區(qū)管委會(huì)也沒有獲得省政府授權(quán)行政執(zhí)法資格，存在執(zhí)法主體不合法的問題。

二是城管執(zhí)法領(lǐng)域基層缺位，看得見管不著。2015年是萊蕪市“國家衛(wèi)生城”復(fù)審年，根據(jù)市委市政府安排，各級(jí)各部門全民參與、人人上陣，盡管最終通過了國家衛(wèi)生城復(fù)審，但通過迎審工作，大家深深地體會(huì)到城市治理的基礎(chǔ)比較薄弱，管理體制不合理。市里有一支力量很強(qiáng)的執(zhí)法隊(duì)伍，但只管容易管的主干道；難管的小街小巷屬于區(qū)街管，但卻沒有執(zhí)法隊(duì)伍，形成“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題，亟需理順城管執(zhí)法體制、推進(jìn)執(zhí)法重心下移。

三是區(qū)級(jí)執(zhí)法力量分散，基礎(chǔ)薄弱。改革前，兩區(qū)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)平均8個(gè)，執(zhí)法人員平均85人，有限的執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散在安全生產(chǎn)、食品藥品、城市管理、環(huán)境監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)督等領(lǐng)域，單個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的力量非常薄弱。同時(shí)，隨著市級(jí)執(zhí)法重心下放區(qū)級(jí)，區(qū)級(jí)原有執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成和裝備水平與執(zhí)法工作的現(xiàn)實(shí)需要相比，差距較大，執(zhí)法力量與執(zhí)法監(jiān)管任務(wù)越來越不匹配。

二、橫向推進(jìn)四大整合，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍

一是整合工商質(zhì)監(jiān)組建市場監(jiān)管局，加強(qiáng)生產(chǎn)流通全程監(jiān)管。市場監(jiān)管領(lǐng)域大部門制綜合執(zhí)法是我市綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)的重頭戲，通過有機(jī)融合市場監(jiān)管職責(zé)和機(jī)構(gòu)，全面推進(jìn)工商質(zhì)監(jiān)綜合執(zhí)法。去年12月，市委市政府印發(fā)《綜合行政執(zhí)法體制改革工作實(shí)施方案》，市區(qū)兩級(jí)整合工商局、質(zhì)監(jiān)局，分別組建市場監(jiān)管局，市市場監(jiān)管局同時(shí)在各功能區(qū)設(shè)立分局。今年1月21日，市委常委會(huì)通過了市市場監(jiān)管局領(lǐng)導(dǎo)班子人選，當(dāng)天人員公布到位，部門正式開始運(yùn)轉(zhuǎn)。3月18日，制定了部門的“三定”規(guī)定，整合內(nèi)部機(jī)構(gòu)和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口審批、一支隊(duì)伍執(zhí)法，徹底解決市場監(jiān)管領(lǐng)域分段管理、多頭執(zhí)法的問題。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃分了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)事權(quán)，市級(jí)市場監(jiān)管局統(tǒng)籌監(jiān)管，凡是能由區(qū)級(jí)市場監(jiān)管部門承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)，一律實(shí)行屬地管理。

二是整合市級(jí)部門內(nèi)部執(zhí)法主體，實(shí)行部門內(nèi)一支隊(duì)伍執(zhí)法。市級(jí)重點(diǎn)在三個(gè)領(lǐng)域?qū)?zhí)法職責(zé)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。國土資源領(lǐng)域，將6個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合組建為新的市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)，開展綜合執(zhí)法。交通運(yùn)輸領(lǐng)域，將分散在7個(gè)單位中的執(zhí)法職責(zé)整合由市交通運(yùn)輸監(jiān)察支隊(duì)統(tǒng)一承擔(dān)。節(jié)能領(lǐng)域，將市經(jīng)信委所屬的市節(jié)能監(jiān)察支隊(duì)、市石油天然氣管道保護(hù)服務(wù)中心、市石油天然氣管道工作辦公室3個(gè)單位的執(zhí)法職責(zé)、機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行整合，組建新的市節(jié)能監(jiān)察支隊(duì)，實(shí)行一支隊(duì)伍執(zhí)法。通過整合執(zhí)法隊(duì)伍，市級(jí)減少執(zhí)法機(jī)構(gòu)（科室）13個(gè)。

三是整合市轄區(qū)行政執(zhí)法職責(zé)和機(jī)構(gòu)，推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法。將基層發(fā)生頻率高、與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的城市管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、商務(wù)等6個(gè)領(lǐng)域的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)納入?yún)^(qū)級(jí)綜合執(zhí)法范圍，推行跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。對(duì)未納入綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，按照“成熟一項(xiàng)劃轉(zhuǎn)一項(xiàng)”的原則，逐步納入綜合執(zhí)法范圍，最終實(shí)現(xiàn)廣泛覆蓋的目標(biāo)。整合兩個(gè)市轄區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員編制。將市級(jí)下放的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，區(qū)級(jí)城市管理、農(nóng)業(yè)、商務(wù)等綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、職責(zé)，水務(wù)、林業(yè)等領(lǐng)域行政執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行整合，組建區(qū)綜合行政執(zhí)法局，為本級(jí)政府工作部門，下設(shè)執(zhí)法大隊(duì)，按程序報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，集中行使行政執(zhí)法權(quán)和省人民政府規(guī)定的其他職責(zé)。通過實(shí)行綜合執(zhí)法，兩個(gè)市轄區(qū)共減少執(zhí)法機(jī)構(gòu)14個(gè)。

四是整合功能區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)執(zhí)法主體，實(shí)行一門式綜合執(zhí)法。整合高新區(qū)、雪野旅游區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、農(nóng)高區(qū)各自規(guī)劃范圍內(nèi)城市管理等6個(gè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、職責(zé)及人員編制，分別組建綜合行政執(zhí)法局，為管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，按程序報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，以管委會(huì)的名義負(fù)責(zé)規(guī)劃范圍內(nèi)綜合執(zhí)法工作。其中，高新區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局各下設(shè)一個(gè)執(zhí)法中隊(duì)，雪野旅游區(qū)、農(nóng)高區(qū)綜合行政執(zhí)法局下設(shè)三個(gè)執(zhí)法中隊(duì)。

三、縱向采取三項(xiàng)舉措，推進(jìn)執(zhí)法重心下移

一是厘清各級(jí)政府執(zhí)法權(quán)限，減少行政執(zhí)法層級(jí)。結(jié)合制定政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，合理劃分市、區(qū)政府事權(quán)，明確行政執(zhí)法層級(jí)。市級(jí)行政執(zhí)法體系較為完備的國土資源、交通運(yùn)輸、節(jié)能、文化、人防、房地產(chǎn)等領(lǐng)域，以市級(jí)執(zhí)法為主，區(qū)級(jí)不設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。與群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切、基層發(fā)生頻率較高的城市管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)（含畜牧獸醫(yī)、農(nóng)業(yè)機(jī)械）、林業(yè)、水利、商務(wù)等領(lǐng)域，以區(qū)級(jí)政府屬地執(zhí)法為主，市級(jí)不設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。對(duì)中央和省有專門要求的食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、市場監(jiān)管、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域，實(shí)行市、區(qū)分級(jí)執(zhí)法。

二是推進(jìn)城管、農(nóng)業(yè)等執(zhí)法重心下移，解決基層看得見管不著問題。將基層發(fā)生頻率較高的市級(jí)城管為主的執(zhí)法職責(zé)以及農(nóng)林水利、商務(wù)等領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)分別交由各區(qū)、功能區(qū)承擔(dān)，推動(dòng)執(zhí)法重心和執(zhí)法力量同步下移。相應(yīng)將市城市管理行政執(zhí)法支隊(duì)的編制和人員分別向萊城區(qū)和各功能區(qū)劃轉(zhuǎn)；將市畜牧獸醫(yī)、農(nóng)機(jī)系統(tǒng)的行政執(zhí)法編制及人員向功能區(qū)劃轉(zhuǎn)。

三是推進(jìn)區(qū)級(jí)綜合執(zhí)法向鎮(zhèn)街延伸，加強(qiáng)一線執(zhí)法力量。萊城區(qū)、鋼城區(qū)綜合行政執(zhí)法局在鎮(zhèn)街設(shè)立派出執(zhí)法中隊(duì)，承擔(dān)區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法工作。執(zhí)法中隊(duì)實(shí)行雙重管理體制，日常管理以鎮(zhèn)街管理為主。鎮(zhèn)街設(shè)立綜合行政執(zhí)法辦公室，與執(zhí)法中隊(duì)聯(lián)合辦公。綜合行政執(zhí)法辦公室做好執(zhí)法信息事前預(yù)警、發(fā)現(xiàn)上報(bào)以及執(zhí)法聯(lián)絡(luò)配合等工作，組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)綜合執(zhí)法、食品藥品、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、公安等部門派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)及鎮(zhèn)街執(zhí)法力量，開展聯(lián)合執(zhí)法。

四、堅(jiān)持做到四個(gè)到位，扎實(shí)推進(jìn)改革落實(shí)

一是組織領(lǐng)導(dǎo)到位。市委市政府將綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作列入重要議事日程，向市政府常務(wù)會(huì)專題匯報(bào)4次，向市委常委會(huì)匯報(bào)3次，市委主要領(lǐng)導(dǎo)多次過問進(jìn)展情況，每月向市委督查室報(bào)告工作進(jìn)度。建立了改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和綜合執(zhí)法體制改革聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，及時(shí)研究解決改革工作中出現(xiàn)的情況問題，協(xié)調(diào)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革工作。

二是分流政策到位。在整合市級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)部門組建市市場監(jiān)管局工作中，根據(jù)工作任務(wù)和整合過渡需要，對(duì)市場監(jiān)管局領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)適當(dāng)放寬。在城管執(zhí)法和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍下沉工作中，對(duì)下放人員，按照“編隨事走、調(diào)編帶人、職級(jí)不變”的原則進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，劃轉(zhuǎn)人員原有職級(jí)待遇保持不變。

三是調(diào)度指導(dǎo)到位。市編辦發(fā)揮好牽頭抓總作用，加大督促檢查調(diào)度力度，確保改革進(jìn)度不拖后腿。對(duì)市直部門，搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)完成工作較好地部門，及時(shí)總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)；對(duì)講條件要待遇進(jìn)展緩慢的部門，嚴(yán)肅指出存在問題，確保改革進(jìn)度和質(zhì)量。對(duì)兩區(qū)及功能區(qū)，加強(qiáng)調(diào)度指導(dǎo)，要求倒排工期，建立臺(tái)帳，每周五報(bào)送工作進(jìn)度。目前，市區(qū)兩級(jí)重點(diǎn)改革任務(wù)已基本完成。

四是改革紀(jì)律到位。申明了改革紀(jì)律，要求各級(jí)各部門單位確保政令暢通，堅(jiān)定不移、不折不扣地執(zhí)行省編委和市委市政府的決定，嚴(yán)格遵守政治紀(jì)律和組織人事、機(jī)構(gòu)編制及財(cái)經(jīng)紀(jì)律。改革涉及的單位和個(gè)人要以大局為重，積極支持配合改革工作，不得以任何形式、任何手段干預(yù)下級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制配備，不得以任何理由阻礙和抵制改革，對(duì)無正當(dāng)理由不服從組織安排的相關(guān)責(zé)任人員按規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

目前，改革試點(diǎn)工作已基本結(jié)束，總體進(jìn)展順利，但實(shí)踐中也遇到一些問題，較突出的如人員下放問題、各類編制身份執(zhí)法人員整合問題等。同時(shí)，改革的后續(xù)工作還有不少，如區(qū)級(jí)綜合行政執(zhí)法局開展相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)工作還需要省政府審批，原各執(zhí)法隊(duì)伍集中到新的綜合執(zhí)法局后還需要深度磨合，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新執(zhí)法方式、促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法方面還需要認(rèn)真研究對(duì)策、進(jìn)一步健全完善有關(guān)制度等，一些問題關(guān)系到綜合行政執(zhí)法體制改革的成敗，必須高度重視。

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 體制改革 萊蕪市