開(kāi)創(chuàng)節(jié)約集約用地新思路

董娉

[摘要]城市土地開(kāi)發(fā)、利用和管理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，必須正確把握科學(xué)發(fā)展與資源配置的密切聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)律，立足保障科學(xué)發(fā)展，增強(qiáng)土地資源危機(jī)意識(shí)，樹(shù)立全民節(jié)地觀念，統(tǒng)籌土地資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)，積極探索土地利用新模式，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用。

[關(guān)鍵詞]節(jié)約集約用地；新思路；威海市文登區(qū)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625216

威海市文登區(qū)位于山東半島東部，總面積1779平方千米，全區(qū)耕地面積62138公頃，人均不足008公頃，耕地后備資源相對(duì)貧乏。借助地處沿海的優(yōu)越地理位置，文登區(qū)著力在保護(hù)資源的前提下加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在加快發(fā)展的過(guò)程中保護(hù)資源，初步形成了“節(jié)約土地、集約建設(shè)、持續(xù)發(fā)展”的土地利用模式，增強(qiáng)了土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力，走出了一條依法節(jié)約集約用地，合理配置有限土地資源的新路子。本文以威海市文登區(qū)為例，提出節(jié)約集約利用土地的新思路及對(duì)策建議。

1文登區(qū)土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀

11強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控體系，宏觀掌控節(jié)約集約用地

通過(guò)建立以土地利用總體規(guī)劃為核心的規(guī)劃體系，切實(shí)提高規(guī)劃計(jì)劃調(diào)控體系對(duì)節(jié)約集約用地的基礎(chǔ)保障作用。一是科學(xué)編制規(guī)劃。規(guī)劃的編制以保護(hù)耕地為前提，合理安排和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)布局，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對(duì)用地需求的引導(dǎo)和制約。二是嚴(yán)把用地預(yù)審關(guān)。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目其基本的情況、選址所占用土地情況以及所適用的建設(shè)用地的指標(biāo)情況、補(bǔ)充耕地的方案、征地安置補(bǔ)償費(fèi)等的安排情況等都要進(jìn)行預(yù)審，未能通過(guò)的發(fā)改部分不予立項(xiàng)。

12強(qiáng)化法規(guī)體系建設(shè)，建立節(jié)約集約用地利益機(jī)制

發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，全面提高土地資源的配置和利用效率，著力營(yíng)造公開(kāi)、公正、透明、開(kāi)放的制度環(huán)境。創(chuàng)新土地管理制度，推行新增建設(shè)用地剝離耕作層土壤用于開(kāi)墾耕地、土地動(dòng)態(tài)巡查等辦法，分別從宅基地、臨時(shí)用地監(jiān)管、剝離耕作層土壤用于土地復(fù)墾、用地批后監(jiān)管等方面做出詳細(xì)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了土地利用“事前、事中、事后”全方位跟蹤服務(wù)與長(zhǎng)效管理，確保土地節(jié)約利用。

13強(qiáng)化內(nèi)涵挖潛，積極創(chuàng)新節(jié)約集約用地模式

通過(guò)積極的宣傳引導(dǎo)和規(guī)劃調(diào)控，文登區(qū)初步形成了三種節(jié)約集約用地模式。

131城市建設(shè)節(jié)約集約用地模式

一是以容積率的提升促進(jìn)土地集約利用。城區(qū)招拍掛土地容積率大于或等于20的宗地?cái)?shù)占總宗數(shù)的比例由62%提高到383%；二是以企業(yè)的“退二進(jìn)三”促進(jìn)土地集約利用。對(duì)長(zhǎng)期占據(jù)城區(qū)中心地帶的低效企業(yè)，將其依法收回，規(guī)劃調(diào)整為商業(yè)和住宅，將生產(chǎn)企業(yè)遷建到工業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)了資本與資源的相互置換，激活了土地使用效能。

132農(nóng)村居住用地模式

嚴(yán)格控制農(nóng)村建設(shè)用地總量，集中規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)多層住宅小區(qū)，節(jié)約出來(lái)的土地獲得的收益返還村集體，主要用于農(nóng)民社保和小區(qū)配套以及發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，挖掘村莊建設(shè)用地潛力。如城區(qū)西樓社區(qū)與位于城郊的金嶺屯實(shí)施強(qiáng)居與弱村聯(lián)合，成立西樓金嶺山莊，由西樓社區(qū)對(duì)村莊進(jìn)行整體拆遷，集中建設(shè)農(nóng)村居住區(qū)，結(jié)余建設(shè)用地用于發(fā)展商貿(mào)、餐飲、旅游產(chǎn)業(yè)。

133開(kāi)發(fā)園區(qū)節(jié)約集約用地模式

堅(jiān)持政策向園區(qū)傾斜、資源向園區(qū)匯集，加快經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和南海新區(qū)建設(shè)，所有工業(yè)項(xiàng)目全部向園區(qū)集中，使之成為招商引資的載體。對(duì)所有進(jìn)區(qū)項(xiàng)目，做到統(tǒng)一規(guī)劃，以大項(xiàng)目集中建設(shè)促進(jìn)園區(qū)集聚發(fā)展，項(xiàng)目所產(chǎn)生的稅收歸招商鎮(zhèn)所有，減輕了項(xiàng)目占用耕地的壓力。同時(shí)在山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)這一國(guó)家戰(zhàn)略整體推進(jìn)過(guò)程中，立足區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，在土地資源上實(shí)現(xiàn)集約利用。

2節(jié)約集約利用土地的對(duì)策

21從合理編制規(guī)劃入手，健全促進(jìn)節(jié)約集約用地的審批機(jī)制堅(jiān)持開(kāi)源與節(jié)流并舉，合理編制土地規(guī)劃。圍繞新農(nóng)村建設(shè)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，改變傳統(tǒng)土地利用模式，從以新增建設(shè)用地審批為主向以存量建設(shè)用地的二次開(kāi)發(fā)利用、提高城市土地節(jié)約集約利用水平為主轉(zhuǎn)變。在國(guó)家和省、市規(guī)定的各項(xiàng)促進(jìn)節(jié)約集約用地措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化各項(xiàng)控制指標(biāo)和管理措施。嚴(yán)把土地利用關(guān)，對(duì)不符合條件和用地控制指標(biāo)要求的建設(shè)項(xiàng)目，堅(jiān)決不予批準(zhǔn)建設(shè)。

22從源頭把關(guān)，嚴(yán)格項(xiàng)目的引進(jìn)審批

針對(duì)新增建設(shè)用地，一是嚴(yán)格執(zhí)行《山東省建設(shè)用地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)》，多渠道引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目。工業(yè)項(xiàng)目土地投資強(qiáng)度、建筑容積率等不得低于國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目擬選址區(qū)域規(guī)劃控制性指標(biāo)，嚴(yán)格控制小項(xiàng)目供地。二是入?yún)^(qū)項(xiàng)目必須符合國(guó)家和省產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)遵循總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)集中布局原則，綜合確定建設(shè)項(xiàng)目供地?cái)?shù)量，嚴(yán)把項(xiàng)目進(jìn)區(qū)關(guān)。

23從空間入手，加大土地利用的集約程度

城鄉(xiāng)用地的空間整合，應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)的空間、經(jīng)濟(jì)的空間以及社會(huì)的空間的整合。城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃不應(yīng)當(dāng)只是用地的空間規(guī)劃，而應(yīng)該包括土地和生態(tài)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的結(jié)合和統(tǒng)一。規(guī)劃、國(guó)土以及環(huán)保等多個(gè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)互相配合，同時(shí)建立橫向的聯(lián)合機(jī)制，相互制約從而避免產(chǎn)生各自為政的現(xiàn)象。要想實(shí)現(xiàn)真正的土地利用的節(jié)約集約，還應(yīng)當(dāng)從用地的縱向來(lái)考慮，尤其是土地利用空間布局。

24從產(chǎn)出入手，堅(jiān)持土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度掛鉤產(chǎn)出率

土地是不可再生資源，如果土地的開(kāi)發(fā)利用不能得到有效控制，沒(méi)有定量的標(biāo)準(zhǔn)，那就不光是資源浪費(fèi)，而是資源毀滅。土地要實(shí)現(xiàn)綜合利用，必須把研究開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和產(chǎn)出率同時(shí)抓好，努力使低開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)高的產(chǎn)出?？疾焱恋氐睦檬欠窆?jié)約、集約利用，產(chǎn)出率是基本的要求，要堅(jiān)持以產(chǎn)出率作為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)支持高產(chǎn)出的用地項(xiàng)目，來(lái)滿足高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地需求。

3節(jié)約集約利用土地的建議

31科學(xué)編制規(guī)劃，嚴(yán)格規(guī)范審批制度

堅(jiān)持當(dāng)前長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合的原則，科學(xué)地編制開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及各產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模，確定產(chǎn)業(yè)的空間布局和發(fā)展戰(zhàn)略，制定合理的用地標(biāo)準(zhǔn)。立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能定位，綜合考慮增量供給結(jié)構(gòu)和存量功能調(diào)整，控制好供地節(jié)奏。同時(shí)堅(jiān)持用地會(huì)審制度，對(duì)沒(méi)有按國(guó)家相關(guān)規(guī)定進(jìn)行建設(shè)用地預(yù)審的項(xiàng)目，一律不受理申請(qǐng)。

32完善土地有償使用制度，根據(jù)集約水平調(diào)控供地政策

嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家實(shí)行的工業(yè)用地最低出讓價(jià)和閑置土地處置政策，探索建立反映資源稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制和土地供應(yīng)制度。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制中地價(jià)杠桿對(duì)資源配置的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，促使用地單位從經(jīng)濟(jì)效果出發(fā)提高土地集約利用水平，抑制不合理的用地需求；將不用或低效利用的土地通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制有償?shù)剞D(zhuǎn)讓出去，挖掘土地利用的潛力。

33消化閑置土地，整治農(nóng)村居民點(diǎn)

要依照以用為先的原則，積極利用閑置土地。一是尋求多種途徑，盤(pán)活存量用地，加大土地置換工作力度，從嚴(yán)控制審批新增建設(shè)用地；二是加大對(duì)舊廠房改造力度，建立企業(yè)用地退出機(jī)制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)行政等手段處置閑置土地，把閑置、半閑置和低效利用的土地向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移配置；三是積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，加大盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地的力度，逐步消滅“空心村”。

34建立土地動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，建立健全節(jié)約集約用地的監(jiān)管機(jī)制建立項(xiàng)目用地開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程的跟蹤檢查制度、新開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目“掛牌施工”制度和項(xiàng)目竣工復(fù)核驗(yàn)收制度，強(qiáng)化對(duì)新開(kāi)工項(xiàng)目的事中、事后監(jiān)督檢查，杜絕浪費(fèi)土地現(xiàn)象發(fā)生。加大國(guó)土與財(cái)稅部門(mén)聯(lián)合辦公力度，通過(guò)征收土地使用稅、閑置費(fèi)等手段，增加用地單位土地使用成本，促進(jìn)節(jié)約集約用地。建立健全建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系，開(kāi)展集約用地評(píng)價(jià)考核工作，作為土地利用的重要依據(jù)。

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