新加坡城市建設(shè)對(duì)中國新型城鎮(zhèn)化的啟示

高曉++呂云濤

[摘要]在我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市病阻礙了城市的發(fā)展，土地資源短缺、環(huán)境惡化、交通擁擠、住房緊張這四個(gè)問題尤為突出。一個(gè)舉世聞名的“花園城市”——新加坡，在解決這四個(gè)問題上有著獨(dú)特而有效的措施，值得中國及世界其他各國學(xué)習(xí)與借鑒。

[關(guān)鍵詞]花園城市；新鎮(zhèn)規(guī)劃；居者有其屋；城市病

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625059

1新加坡城市建設(shè)的基本情況

新加坡的國土面積為7143平方千米，人口500多萬，在這樣一個(gè)地少人多的島國，只用40年的時(shí)間，就從建國時(shí)的貧困落后、環(huán)境臟亂變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、環(huán)境宜人的國家，新加坡之所以能取得舉世矚目的成就，與其花園城市的治理理念、新鎮(zhèn)規(guī)劃、“居者有其屋”政策三項(xiàng)舉措密不可分。

11建設(shè)“花園城市”，營造美麗家園

新加坡建國初期就將“花園城市”的方針作為基本國策，20世紀(jì)60年代中期，由總理密切監(jiān)督的“花園城市行動(dòng)委員會(huì)”正式成立，負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行相關(guān)方案，并且保證了工作的科學(xué)性、持續(xù)性和嚴(yán)格性，這項(xiàng)基本國策堅(jiān)持了幾十年都未曾改變[1]?！皥?jiān)持遠(yuǎn)見、整體規(guī)劃”正是新加坡成功建成花園城市的關(guān)鍵，制定規(guī)劃時(shí)高瞻遠(yuǎn)矚，執(zhí)行規(guī)劃時(shí)嚴(yán)格落實(shí)，并有高度透明的反饋機(jī)制，因此，這項(xiàng)國策深得人心，獲得一致好評(píng)。

作為一個(gè)人口密度大的小島國，如何提高土地利用率至關(guān)重要，在這一方面，新加坡政府做得很出色，國內(nèi)幾乎沒有一片荒地，每一片土地都能得到合理地使用。為了成為真正的花園城市，新加坡政府采取了適合國情的特色方法——立體綠化，平面上的土地不夠用，就把綠化延伸到墻上、天上、房子里，因此隨處可見墻體綠化、屋頂綠化、圍欄綠化、橋體柱綠化等立體綠化形式[2]。此舉可實(shí)現(xiàn)最大限度地利用城市空間，到處都呈現(xiàn)出一片綠色景象。不僅如此，新加坡的城市規(guī)劃更是確定了以中心區(qū)為主體的星座結(jié)構(gòu)，組團(tuán)發(fā)展的空間布局和綠色、山水系統(tǒng)。

新加坡環(huán)境質(zhì)量自然是許多國家都比不過的，綠色植物的普遍覆蓋使得這里空氣清新、干凈優(yōu)美。新加坡政府始終堅(jiān)持做好“綠色建設(shè)”，不僅有相應(yīng)的法規(guī)制約著人們的行為，更有嚴(yán)格的處罰措施，隨手丟掉垃圾、在公共場(chǎng)所吸煙等不文明的行為都會(huì)受到嚴(yán)厲罰款，而且金額不小，這一措施利用成本—收益理論，讓人們不敢破壞環(huán)境。并且每個(gè)業(yè)主都有責(zé)任對(duì)自家及周圍的環(huán)境進(jìn)行綠化，這樣的全民行動(dòng)，一定會(huì)營造一個(gè)環(huán)境優(yōu)美的城市。

12新鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)

新加坡新鎮(zhèn)具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，是理論與實(shí)踐相結(jié)合的典范。從1960年開始，新加坡共建成了23個(gè)新鎮(zhèn)，目前有90%的人口居住在新鎮(zhèn)中，由此可見，新鎮(zhèn)是新加坡城市建設(shè)中十分重要的組成部分。新加坡新鎮(zhèn)規(guī)劃運(yùn)用了西方國家的許多理論，比如“田園城市”“快速路網(wǎng)結(jié)構(gòu)”“新城市主義”“串聯(lián)社區(qū)”“明日城市”“TOD導(dǎo)向模式”等[3]，在吸取這些理論的精華的同時(shí)，結(jié)合本國特點(diǎn)，探索出了一個(gè)理性的新鎮(zhèn)模式，并在土地利用與交通方面尤為突出。

在土地利用方面，既混合使用土地又有相對(duì)獨(dú)立的土地，使用功能，每一個(gè)新鎮(zhèn)都有工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、休閑娛樂區(qū)、教育醫(yī)療、交通轉(zhuǎn)換站等各類用地，本著方便居民生活與工作的原則，一定比例的工業(yè)區(qū)和商業(yè)區(qū)使得人們可以就近工作，緩解了高峰期交通堵塞，避免“臥城”現(xiàn)象出現(xiàn)。雖然新加坡人口多、土地有限，但并沒有影響到城市居民的居住質(zhì)量，以高層、高密度為主的住宅方式提高了土地利用率，“高層發(fā)展，底層架空”的理念，使得公共空間更具有圍合感，可以為居民提供更多的綠地與休閑娛樂場(chǎng)所。

在交通方面，新鎮(zhèn)建設(shè)采用了“TOD導(dǎo)向模式”，公交車站與捷運(yùn)系統(tǒng)一體設(shè)計(jì)，層級(jí)分明的道路系統(tǒng)，新鎮(zhèn)中心、小區(qū)中心商業(yè)設(shè)施與地鐵站、公交站等大眾運(yùn)輸交通相結(jié)合，極大方便了人們的出行。此外，還有人性化的步行系統(tǒng)，公交車站之間、小區(qū)內(nèi)部、鄰里中心都設(shè)置了有蓋走廊，因?yàn)樾录悠碌奶鞖庋谉岫嘤?，這樣的設(shè)計(jì)可以為來往的行人遮風(fēng)擋雨。

13“居者有其屋”，解決住房難題

新加坡建國初期，面臨著嚴(yán)重的住房困難，住房形勢(shì)十分嚴(yán)峻，據(jù)統(tǒng)計(jì)，有2/5的人口居住在貧民窟和窩棚內(nèi)，大部分居民只能住在用木板和鐵皮建造的棚屋之中，只有極少部分的人能住上像樣房子，人均住房面積只有33平方米[4]。面對(duì)這種情況，新加坡政府制定“居者有其屋”的政策。如今，9/10的新加坡公民擁有自己的住房。

為了解決住房危機(jī)，當(dāng)時(shí)作為新加坡總理的李光耀提出，讓每一個(gè)公民都能住進(jìn)自己的房子。1960年，組屋發(fā)展局正式成立。由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)落后、人民貧困，所以建設(shè)的組屋是小戶型的，如一室或兩室一廳，主要是廉租房，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步建造起了較大的組屋，如兩室兩廳兩衛(wèi)、三室兩廳兩衛(wèi)加書房等。同時(shí)，在依據(jù)居民收入水平不同的基礎(chǔ)上政府制定了購屋準(zhǔn)入政策，并不斷降低限制，20世紀(jì)70年代，只有月收入在1500新元以下的居民才有條件申請(qǐng)購買組屋，80年代又提高到2500新元以下者，隨后又調(diào)整為3500新元，不僅低收入家庭可以購買組屋，中等收入的家庭也可以購買。此外，政府對(duì)于低收入家庭還給予了許多方面的補(bǔ)助，月收入在1500新元以下者可以享受政府的補(bǔ)助金[4]。

新加坡政府還建立了中央公積金和住房公積金保障制度。中央公積金局不僅為建設(shè)公共住宅提供了大量資金，而且也減輕了居民購房的負(fù)擔(dān)。公積金會(huì)員可以用公積金存款購買新的組屋，如果不足以支付，可以向建屋發(fā)展局申請(qǐng)貸款，然后用將來的公積金償還。這項(xiàng)措施不僅可以使低收入階層能夠買房，而且也不會(huì)影響他們的生活，后來中等收入的家庭也可以享受這項(xiàng)政策，極大調(diào)動(dòng)了全民購買的積極性。

2新加坡城市建設(shè)對(duì)中國新型城鎮(zhèn)化的啟示

黨的十八大提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路時(shí)，各地便開始積極探索如何實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要改變過去過分重視城市用地增加，轉(zhuǎn)而以提升城市的文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵為中心，使居民能夠真正生活在一個(gè)環(huán)境宜居的場(chǎng)所。過去我們片面注重土地城鎮(zhèn)化，而忽視了人的城鎮(zhèn)化。新時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是用科學(xué)發(fā)展觀來統(tǒng)領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

21堅(jiān)持以人為本，有序推進(jìn)農(nóng)民市民化

當(dāng)前，雖然有越來越多的農(nóng)民進(jìn)入到城市工作，然而他們并沒有成為真正的城市人，他們賺了錢往往寄回家使用，他們的子女往往成為了留守兒童，許多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民并沒有享受到與城鎮(zhèn)居民相同的待遇。因此，如何有序推進(jìn)農(nóng)民市民化極為重要。首先，要為他們解決住房問題。當(dāng)他們?cè)诔鞘兄杏辛俗》勘Ｕ蠒r(shí)，才能徹底離開農(nóng)村，所以政府必須出臺(tái)政策完善住房保障制度，健全以政府為主體的住房保障制度。加大公共住房土地供應(yīng)和財(cái)政支持，多渠道籌集住房保障資金，才能讓更多低收入者有自己的住所。我們可以借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)一個(gè)建屋發(fā)展局，專門負(fù)責(zé)保障性住房建設(shè)，盡快解決低收入者住房問題。其次，政府還應(yīng)采取一些舉措幫助農(nóng)民工解決子女教育問題、醫(yī)療問題等一系列與他們的生活密切相關(guān)的問題，保證他們也能享受到公共服務(wù)帶來的便利。最后，城市中的居民應(yīng)該改變對(duì)農(nóng)民工不友好的態(tài)度，理解和認(rèn)同農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈蟮纳鐣?huì)地位和權(quán)益。

22混合使用土地，提高土地利用率

有效利用城市的每寸土地，提高城市土地利用率，不僅是城市發(fā)展和人類進(jìn)步的標(biāo)志，也是緩解當(dāng)前人地關(guān)系急需解決的問題。中國在土地利用方面存在著用地結(jié)構(gòu)不合理、土地閑置、城市用地緊張等問題。新加坡政府在土地使用中實(shí)行科學(xué)的土地利用規(guī)劃與管理，工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、娛樂區(qū)、居住區(qū)混合布局，降低土地浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，中國城市可以采取平面混合使用與垂直混合使用兩種模式。第一種模式可以實(shí)現(xiàn)辦公、居住、商業(yè)等功能的復(fù)合，在空間布局上若干功能分區(qū)明確、互為補(bǔ)充，不同功能的土地相對(duì)均衡的分布在一起，既滿足了人們不同時(shí)間段的需求，又可以讓人們就近就業(yè)，緩解了上下班期間的交通擁堵。第二種模式是將不同的功能區(qū)在垂直空間上分層使用，比如，一棟建筑較低層次可以設(shè)置餐飲、娛樂等休閑場(chǎng)所，中層設(shè)置辦公場(chǎng)所，而高層可以設(shè)置賓館、單身公寓等。以上兩種模式都是本著節(jié)約土地的原則，避免出現(xiàn)土地過度集中于某一功能，打造多元化的復(fù)合空間。

23建設(shè)軌道交通，整合交通樞紐

隨著私家車的增加，大大加重了城市的交通壓力。為了緩解交通擁擠，政府大力提倡人們選擇公共交通，但是只有公共交通方便與舒適，人們才會(huì)心甘情愿的選擇它。新加坡式的新鎮(zhèn)TOD模式，將地鐵站、主干道、公交轉(zhuǎn)換站與鎮(zhèn)商業(yè)中心整合為一體，極大方便了人們的出行。城市中需要重建和開發(fā)的土地均可以采用TOD的理念來建造，其中的公交交通是指地鐵、輕軌等軌道交通及公交干線，然后以公交站點(diǎn)為中心，就近建立集工作、商業(yè)、教育、居住等為一體的城區(qū)。發(fā)展城市軌道交通，可以減少人們對(duì)地面交通和私家車的使用量。目前，中國的城市中較少使用TOD模式，使用軌道交通的還是少數(shù)較發(fā)達(dá)的城市，建設(shè)中國特色的TOD模式，必將帶來經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙重效益。

24改善環(huán)境質(zhì)量，提升城市形象

在中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，已由原來注重量的增加變?yōu)樽⒅刭|(zhì)的提高，提升城市品質(zhì)不僅能滿足市民的日益增長(zhǎng)的需求，而且可以樹立良好的城市形象。不難發(fā)現(xiàn)，我們生活的城市中有許多不文明的現(xiàn)象，我們可以學(xué)習(xí)新加坡政府的嚴(yán)格執(zhí)法，采取嚴(yán)格的罰款制度，規(guī)制人們的行為。法制化的管理雖然可以“治標(biāo)”，但是“治本”必須通過加強(qiáng)宣傳教育才能實(shí)現(xiàn)，通過教育可以增強(qiáng)公民的主人翁意識(shí)和強(qiáng)烈的責(zé)任感，因此，只有教育與懲戒相結(jié)合，才能從根本上減少破壞環(huán)境的行為。此外，建設(shè)城市綠地系統(tǒng)是改善環(huán)境的重要舉措，中國可以探索適合本國情況的立體綠化，提高綠地的覆蓋率，不僅可以使空氣更加清新，而且給城市增添了更多生機(jī)與活力。

中國與新加坡既有許多相似之處，也存在差異，在中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我們應(yīng)該借鑒新加坡城市建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)有中國特色的新型城鎮(zhèn)化。

參考文獻(xiàn)：

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[3]羅海明，張媛明借鑒與思考：新加坡新市鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、管理研究[A].轉(zhuǎn)型與重構(gòu)——2011中國城市規(guī)劃年會(huì)論文集[C].2011：7302-7313