莽山水庫PPP項目建設(shè)經(jīng)營模式探索與實踐

王建球

（宜章縣委　郴州市　424200）

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莽山水庫PPP項目建設(shè)經(jīng)營模式探索與實踐

王建球

（宜章縣委郴州市424200）

【摘要】宜章縣莽山水庫是社會資本參與國家重大水利工程建設(shè)運營的第一批試點項目，已全面進入建設(shè)階段。文章介紹了莽山水庫PPP模式的基本情況和項目合作機制，對實施莽山水庫PPP模式的有益探索和取得的經(jīng)驗進行了分析，并對實施PPP模式提出建議。

【關(guān)鍵詞】莽山水庫PPP項目經(jīng)營模式探索實踐

湖南省宜章縣莽山水庫是社會資本參與國家重大水利工程建設(shè)運營的第一批試點項目，已全面進入建設(shè)階段。該水庫是一座以防洪、灌溉為主，兼顧城鎮(zhèn)供水與發(fā)電等綜合利用的水利樞紐工程。水庫總庫容1.33億m3，設(shè)計灌溉面積2.08萬hm2（31.2萬畝），設(shè)計城鎮(zhèn)年平均供水量2 227萬m3，壩后電站裝機1.8萬kW。水庫樞紐為大（Ⅱ）型，工程等別為Ⅱ等。工程主要建設(shè)任務(wù)包括水庫樞紐、灌區(qū)骨干工程和5條主要支渠。水庫淹沒影響涉及宜章縣天塘鄉(xiāng)和莽山瑤族鄉(xiāng)等2個鄉(xiāng)2個行政村8個村民小組，遷移人口271戶1 131人。項目采用PPP模式建設(shè)經(jīng)營管理，在吸引社會資本參與水利工程建設(shè)方面進行了一些探索。

1　莽山水庫PPP模式基本情況

（1）投融資方案。

莽山水庫工程總投資為189 443萬元（其中水庫樞紐101 910萬元、灌區(qū)骨干工程及五條主要支渠83 680萬元、樞紐工程建設(shè)期利息3 853萬元），其中政府資金為143 590萬元，項目法人資本金12 600萬元，法人通過銀行貸款等融資29 400萬元，投融資額度占總投資的22.6%。

（2）經(jīng)濟效益分析。

根據(jù)莽山水庫防洪、灌溉、城鎮(zhèn)供水、發(fā)電、下游生態(tài)等功能分析，整個項目全部投資的靜態(tài)回收期為34.7年，總體項目經(jīng)濟內(nèi)部收益率為7.96%，融資前樞紐稅前財務(wù)內(nèi)部收益率為1.92%，稅后財務(wù)內(nèi)部收益率為0.96%；按項目法人資本金稅后財務(wù)內(nèi)部收益率6%～8%及特許經(jīng)營期44年（含建設(shè)期4年）進行測算，項目法人出資合理范圍為（3.7～4.9）億元。

（3）項目法人招標過程。

2012年12月《湖南省莽山水庫工程可行性研究報告》獲得國家發(fā)改委的立項批復(fù)。于2013年1月開展莽山水庫項目法人公開招標工作，歷時近兩年進行了5次招投標，至2014年9月第五次招標成功。

2　莽山水庫PPP模式項目合作機制

（1）實行“分段式”的建設(shè)經(jīng)營模式。

莽山水庫實行國家投資與引入社會資本建設(shè)經(jīng)營相結(jié)合的模式，將項目分為樞紐、灌區(qū)骨干工程兩部分，分別采取兩種不同的模式建設(shè)經(jīng)營。即：水庫樞紐采取項目法人“投融資-建設(shè)-經(jīng)營-移交”的模式，特許經(jīng)營期內(nèi)的運營管理由項目法人自主經(jīng)營，項目特許期內(nèi)發(fā)電、供水及旅游開發(fā)等收益作為投資人的回報，特許經(jīng)營期滿后工程無償移交縣政府，特許經(jīng)營期為44年（含建設(shè)期4年）。灌區(qū)骨干工程建設(shè)采取“建設(shè)-移交-付款”的模式，縣財政配套資金由項目法人負責籌措到位，建設(shè)期不支付利息，項目竣工后移交政府管理，工程款由縣政府分3年按4∶3∶3償還，償還期資金利息按8.55%計息。

（2）實行“保底式”的收益保障機制。

綜合考慮水庫投資回報率，確保實現(xiàn)合作共贏和發(fā)揮項目應(yīng)有的社會和經(jīng)濟效益，采取了“保底式”的收益保障機制。即：縣政府承諾城鎮(zhèn)供水出庫水費和農(nóng)業(yè)灌溉出庫水費收入不足由縣財政彌補，確保項目法人年收入達到設(shè)計要求的年均收入5 000萬元。同時，將40年的水庫庫區(qū)旅游開發(fā)權(quán)益授予項目法人，構(gòu)建綜合經(jīng)營保障機制。

（3）實行“綜合式”的建設(shè)管理體系。

①縣委、縣政府成立了莽山水庫工程建設(shè)指揮部，加強對項目建設(shè)的監(jiān)督協(xié)調(diào)管理。②由中標單位廣東水電二局股份有限公司牽頭組建莽山水庫開發(fā)建設(shè)有限公司作為莽山水庫工程建設(shè)的項目法人。③設(shè)計單位為湖南省水利水電勘測設(shè)計研究總院。④監(jiān)理單位為湖南水利水電工程監(jiān)理承包總公司。⑤施工單位為廣東水電二局股份有限公司。⑥擬成立莽山水庫管理局，管理莽山水庫灌區(qū)，同時加強莽山水庫樞紐工程的監(jiān)督、協(xié)調(diào)。見附圖。

附圖　莽山水庫工程建設(shè)管理體系

（4）實行“聯(lián)合式”的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。

為保證莽山水庫工程建設(shè)經(jīng)營及資金的監(jiān)管到位，避免監(jiān)管缺失，建立了政府與項目公司緊密協(xié)作、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理機制，對項目經(jīng)營期事務(wù)進行調(diào)度監(jiān)管：一是縣政府與項目公司約定，由政府委派1名工作人員出任項目公司的監(jiān)事，薪酬由政府承擔；二是設(shè)立莽山水庫“6人”運營協(xié)調(diào)委員會，委員會作為雙方協(xié)調(diào)和議事機構(gòu)，委員會列席項目公司董事會和股東大會，對項目建設(shè)期國家資金的撥付和使用進行監(jiān)督，對樞紐工程運營期的維護和安全進行監(jiān)督。

3　實施莽山水庫PPP模式的有益探索

（1）思想觀念的轉(zhuǎn)變，有利于激發(fā)管理體制的活力。

水利工程具有很強的公益性，長期以來都是由政府主管，導(dǎo)致管理人員超編，人浮于事，工程管理水平低，工程效益發(fā)揮差的問題較嚴重。如：宜章縣黃岑水庫是一座以防洪、灌溉為主，兼顧城鎮(zhèn)供水和發(fā)電的中型水庫，現(xiàn)有管理人員193人，超過額定編制33人，工程維護經(jīng)費無法提取，工程效益逐年下降，目前僅能灌溉0.1萬hm2（1.5萬畝），不到設(shè)計灌溉面積0.36萬hm2（5.45萬畝）的30%。而莽山水庫通過引入社會資本建設(shè)經(jīng)營管理，可嚴格控制管理人員編制，解決長期以來由政府主管的水利工程管理上人員超編、維護經(jīng)費不足等方面的問題，同時通過引進高技術(shù)管理人才、管理經(jīng)驗和管理團隊，可以獲得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，降低政府管理成本。

（2）引入社會資本，有利于發(fā)揮市場主導(dǎo)作用和提高項目綜合效益。

社會資本方項目公司獲得庫區(qū)特許經(jīng)營權(quán)后，可發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，最大限度地開發(fā)項目的潛在能力，利用社會資本、經(jīng)營管理等方面的資源優(yōu)勢，結(jié)合緊鄰莽山森林公園4A景區(qū)及水庫下游一六溫泉帶的優(yōu)勢，打造生態(tài)、環(huán)保、山水一體的休閑養(yǎng)生、觀光娛樂等方面的綜合旅游開發(fā)項目，對促進當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，帶動村民致富等具有重要作用，可充分發(fā)揮莽山水庫項目的綜合效益。

（3）建設(shè)經(jīng)營模式的創(chuàng)新，有利于加快項目建設(shè)進度，緩解當?shù)卣Y金籌措壓力。

莽山水庫樞紐工程總投資近10.2億元，社會資本投入4.2億元，占總投資的40%。因此，在4年的建設(shè)期，政府每年減少了1億元的投資，有效緩解了政府籌資壓力；其次，社會資本到位快、到位率高，能較好地解決政府資金到位慢的問題，加快了項目前期和項目建設(shè)進度；同時，實行項目公司運營機制，能較好地保障建設(shè)和經(jīng)營效率，確保建設(shè)目標順利實現(xiàn)。

4　莽山水庫實施PPP模式的經(jīng)驗

（1）解放思想、大膽改革，是實現(xiàn)PPP模式的基礎(chǔ)。

從20世紀50年代開始，宜章人民就開始爭取莽山水庫立項建設(shè)，幾經(jīng)波折，幾上幾下，均因各種原因至2006年而毫無結(jié)果。2009年以來，縣委、政府立足基礎(chǔ)，堅持不懈、迎難而上、放眼大局、解放思想、改革創(chuàng)新、大膽推進水利體制改革，積極引進社會資本參與莽山水庫建設(shè)經(jīng)營管理起到了關(guān)鍵作用，大大加快了莽山水庫前期工作步伐，項目在2015年5月正式開工建設(shè)，成為2015年國家27個必須開工重大水利項目中首個開工項目。

（2）把握政策、勇于探索，是實現(xiàn)PPP模式的保證。

莽山水庫社會效益顯著，但經(jīng)濟效益比較弱化，成為了吸引社會資本的短板。為此，為獲得招標成功，縣委、縣政府在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)提供相應(yīng)優(yōu)惠條件，增強項目投資吸引力，積極推進了PPP模式的運作，成為了全國172個重大水利項目中第一個成功實現(xiàn)PPP模式的項目。

（3）政府擔當、敢于負責，是實現(xiàn)PPP模式的關(guān)鍵。

征地拆遷是項目建設(shè)的一大瓶頸，該項目需征地和移民較多，壓力較大，為保障移民征地順利開展，確保移民的合法權(quán)益，確保工程建設(shè)順利進行，政府主動承擔征地拆遷責任，由政府組織實施，解決了項目法人的擔憂，也解決了項目建設(shè)的難點，從而能保障工程建設(shè)的順利進行，這是社會資本能否進入水利項目的關(guān)鍵。

（4）強化監(jiān)理、政府招標，是項目建設(shè)的有力保障。

考慮到莽山水庫項目法人的特殊性，監(jiān)理單位及勘測設(shè)計單位均由政府組織招標，由政府負責相關(guān)費用，而非項目法人組織招標。這樣既有利于防范投資風險，又能增強對項目建設(shè)進度、資金、質(zhì)量的保障。

5　對實施PPP模式的建議

（1）解決“三怕”問題。

即：怕雙方違約影響協(xié)議履行、怕國家政策變化影響項目收益、怕內(nèi)部矛盾影響項目建設(shè)經(jīng)營。為了解決“三怕”問題，一是要規(guī)范水利社會資本投資政策，完善PPP模式建設(shè)投資的法律體系。國家應(yīng)盡快出臺社會資本參與水利工程建設(shè)運營的相關(guān)規(guī)范規(guī)定，建立社會資本進入、退出機制，明確雙方的責權(quán)利及獎勵政策，加強項目建設(shè)資金的監(jiān)管力度，提高項目建設(shè)資金的使用效率，加強項目運營期間的維護管理；二是投標聯(lián)合體成員以不超過2家為佳，避免聯(lián)合體成員過多，意見難以統(tǒng)一的問題，或因利益分配不均而產(chǎn)生矛盾影響項目建設(shè)及經(jīng)營管理；三是參照西部開發(fā)地區(qū)國家投資比例，提高對社會效益顯著、經(jīng)濟效益較差的中部地區(qū)項目法人招標項目國家投資，扶持貧困地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（2）確保項目安全。

針對莽山水庫授予項目公司長達44年的特許經(jīng)營權(quán)，為保證莽山水庫樞紐工程中央、省、市、縣投入資金的監(jiān)管風險，避免監(jiān)管缺失，確保工程及資金安全，在建設(shè)經(jīng)營期間，政府應(yīng)增派董事、監(jiān)事和財務(wù)監(jiān)管人員參與項目法人的建設(shè)經(jīng)營管理。

（3）強化融資監(jiān)管。

在特許期內(nèi)授予項目公司獨家建設(shè)、測試、試運行、運營維護、供水、旅游開發(fā)并銷售輸出水利電力資源的權(quán)力，應(yīng)嚴格控制項目公司融資及再融資事項，明確除為本項目融資和再融資以外，不得為其它目的抵押或轉(zhuǎn)讓運營本項目的任何資產(chǎn)、設(shè)施和設(shè)備。

作者簡介：王建球（1970-），男，湖南永興人，碩士研究生，現(xiàn)任宜章縣縣委書記、縣長。

收稿日期：（2016-01-09）