淺談收費(fèi)公路對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

王波

在我國政府公路建設(shè)資金十分短缺的情況下，收費(fèi)公路在融資建設(shè)和改造全國公路網(wǎng)中發(fā)揮了重大作用。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，20多年來，收費(fèi)公路籌集的公路建設(shè)資金超過10000億元，占同期公路建設(shè)總投資的60%。正是收費(fèi)公路對(duì)我國公路建設(shè)投資的巨大保障作用，我國公路交通只用了不到20年的時(shí)間，就走過了發(fā)達(dá)國家一般需要40年才能完成的發(fā)展歷程。

一、收費(fèi)公路對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

1.改善路網(wǎng)規(guī)模及等級(jí)結(jié)構(gòu)

收費(fèi)公路政策充分調(diào)動(dòng)了地方政府在公路建設(shè)中的積極性，使二級(jí)公路建設(shè)和改造速度加快，全國公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)因此得到極大改善。收費(fèi)公路二十年的發(fā)展使得增加的高等級(jí)公路占目前高等級(jí)公路總里程的95%。二級(jí)公路由不足2萬公里，發(fā)展到26.27萬公里，占公路總里程7.6%。二級(jí)及二級(jí)以上高等級(jí)公路達(dá)到35.33萬公里，占公路總里程的比重由2%上升到10.2%。

2.創(chuàng)造巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益

收費(fèi)公路都是公路網(wǎng)中的重要路段，大多數(shù)公路經(jīng)過新建或者改造為高等級(jí)公路后，其帶來的社會(huì)效益比一般公路基礎(chǔ)設(shè)施更為突出。高等級(jí)公路的社會(huì)效益包括直接效益和間接效益。直接效益指運(yùn)輸成本降低、運(yùn)輸時(shí)間節(jié)約、行車?yán)锍炭s短、誘增交通、交通事故和貨損減少及老路交通狀況改善而產(chǎn)生的效益，這部分效益可以貨幣形式計(jì)算。間接效益主要包括因收費(fèi)公路建設(shè)給沿線周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的國土增值、就業(yè)機(jī)會(huì)增加以及促進(jìn)其它運(yùn)輸方式提高效率和服務(wù)水平等，這部分效益是社會(huì)效益的主體。收費(fèi)公路推動(dòng)公路建設(shè)、改善路網(wǎng)，給社會(huì)帶來的巨大經(jīng)濟(jì)效益，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收費(fèi)公路本身。根據(jù)測算，收費(fèi)公路建設(shè)改善了路網(wǎng)，使得我國路網(wǎng)的通行能力由2426輛/日提高到2658輛/日，平均車速由33公里/小時(shí)提高到35公里/小時(shí)，節(jié)約汽車運(yùn)輸成本13.4元/百車公里，產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益每年大約900億元。

二、我國收費(fèi)公路的完善措施

1.控制并逐步取消政府還貸公路

目前，政府還貸型收費(fèi)公路約占我國收費(fèi)公路總量的70%以上，收費(fèi)公路規(guī)模過度膨脹即源自于此。 所以，對(duì)政府還貸公路應(yīng)進(jìn)行縮量控制，逐步減少，最終取消。即從完善法律法規(guī)、改革收費(fèi)公路現(xiàn)行經(jīng)營管理體制入手，分清政府與市場的責(zé)任，改革收費(fèi)公路“雙軌制”，逐步取消政府還貸公路。按照公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性要求，發(fā)揮政府在公路建設(shè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，政府完全退出盈利性、競爭性公路投資領(lǐng)域。通過稅收、行政規(guī)費(fèi)形成的財(cái)政性資金，加大財(cái)政資金投入免費(fèi)公路建設(shè)，承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)，為全體公民提供更多的免費(fèi)公路公共產(chǎn)品。二是鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)營性收費(fèi)公路，逐步弱化政府還貸型收費(fèi)公路。

2.加強(qiáng)收費(fèi)公路資金監(jiān)管

為了加強(qiáng)收費(fèi)公路管理，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，采取如下的政策措施：（1）制定實(shí)施《收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)管理辦法》。對(duì)收費(fèi)公路的設(shè)置條件、投資回報(bào)、管理費(fèi)用、運(yùn)營成本核算、收費(fèi)年限、平均車流量測定、集資貸款利率和平均利潤率的計(jì)算、車輛通行費(fèi)計(jì)費(fèi)方式、制定或調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的辦法和程序、還貸比例等作出詳盡、可操作性的規(guī)定，依法監(jiān)管，減少政府監(jiān)管的盲目性和隨意性，把收費(fèi)公路資金監(jiān)管納入規(guī)范化、法制化的軌道。（2）實(shí)行收費(fèi)公路年度必審制度，加強(qiáng)政府還貸公路透明化監(jiān)督。對(duì)收費(fèi)公路實(shí)行年度交叉審計(jì)，按下管一級(jí)的原則，由國家審計(jì)署和交通部聯(lián)合組織，對(duì)地方政府還貸公路項(xiàng)目每年的收支情況，進(jìn)行省與省之間交叉審計(jì)，逐年認(rèn)定每個(gè)項(xiàng)目的貸款余額。對(duì)現(xiàn)行不符合收費(fèi)公路設(shè)置條件的收費(fèi)站點(diǎn)和收費(fèi)期限已滿或已經(jīng)償清貸款本息并取得合理回報(bào)的收費(fèi)公路，一律無條件撤消。對(duì)車流量小、在批準(zhǔn)的收費(fèi)年限內(nèi)根本無法償還集資貸款的政府還貸收費(fèi)公路，也要撤消收費(fèi)站點(diǎn)。對(duì)經(jīng)營性收費(fèi)公路要嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的收費(fèi)期限執(zhí)行，不得隨意延長收費(fèi)年限。

3.科學(xué)制定收費(fèi)公路總量控制規(guī)劃

我國公路建設(shè)與資金不足的矛盾依然突出，單靠政府財(cái)政投入無法解決這一問題。這就意味著，收費(fèi)公路規(guī)模在現(xiàn)有基礎(chǔ)上還會(huì)繼續(xù)增加。在現(xiàn)階段，合理控制收費(fèi)公路發(fā)展速度和總體規(guī)模，控制收費(fèi)公路總規(guī)模增長幅度逐步遞減，使收費(fèi)公路數(shù)量維持在一個(gè)合理水平上是十分必要的。首先，科學(xué)地制定公路發(fā)展規(guī)劃。我國現(xiàn)有公路基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模和水平還不能很好地適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，需要加快發(fā)展，但也不能過分強(qiáng)調(diào)速度，把本應(yīng)在二、三十年完成的目標(biāo)提前到短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)也不現(xiàn)實(shí)。如果過分超前，不僅會(huì)造成公路建設(shè)資金缺口擴(kuò)大，收費(fèi)公路增多，公路使用者負(fù)擔(dān)加重，而且還會(huì)造成路網(wǎng)投資結(jié)構(gòu)失衡和社會(huì)效益大幅下降。其次，科學(xué)地測算未來公路建設(shè)資金。根據(jù)國家對(duì)公路建設(shè)與需要的可能，測算未來各時(shí)期政府公路建設(shè)資金來源總額，包括社會(huì)資金、銀行貸款、國外資金及交通量大小，并與同時(shí)期公路發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃目標(biāo)所需養(yǎng)護(hù)和建設(shè)費(fèi)用進(jìn)行對(duì)比，以估算建設(shè)資金缺口，對(duì)擬采取的不同方案和政策進(jìn)行經(jīng)濟(jì)比較與分析，以確定可能需要建設(shè)的收費(fèi)公路類型及其規(guī)模。

4.實(shí)行收費(fèi)公路區(qū)域差別化政策

目前，我國區(qū)域收費(fèi)公路發(fā)展極不平衡，東、中、西部地區(qū)對(duì)“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策的利用程度存在較大差異，收費(fèi)公路政策實(shí)施效果不盡相同，收費(fèi)公路的發(fā)展空間和潛力也各不一樣。因此，全國不宜采用統(tǒng)一的收費(fèi)公路政策目標(biāo)和設(shè)置條件，而應(yīng)以區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為前提，調(diào)整中央政府投資政策，對(duì)東、中、西部三個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)嵭胁煌墓方ㄔO(shè)和公路收費(fèi)政策。通過這些措施來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域公路交通協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)差別的目標(biāo)。在東部，公路收費(fèi)對(duì)交通量雖有一定的影響，但公路用戶具有一定的經(jīng)濟(jì)承受能力，可以繼續(xù)施行“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路。政府的公路建設(shè)資金應(yīng)主要投向普通公路，以徹底消除普通公路收費(fèi)現(xiàn)象。東部適度發(fā)展經(jīng)營性收費(fèi)公路，有利于加快公路建設(shè)和提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)的交通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施水平。中西部地區(qū)特別是西部地區(qū)，目前還處于工業(yè)化發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，人口密度較小，繼續(xù)執(zhí)行“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，可減輕中西部地區(qū)的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。在有選擇地發(fā)展收費(fèi)高速公路和一級(jí)公路同時(shí)，在一定時(shí)期內(nèi)仍可適度發(fā)展二級(jí)收費(fèi)公路，國家對(duì)中西部地區(qū)的收費(fèi)公路提供政策和資金的雙向支持。但是，中西部地區(qū)發(fā)展新的二級(jí)收費(fèi)公路應(yīng)為政府還貸型公路，并要以效益和管理并重，二級(jí)收費(fèi)公路的設(shè)置權(quán)限收回到省一級(jí)交通主管部門，實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的籌資和管理方式。

總之，公路是國民經(jīng)濟(jì)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，其發(fā)展規(guī)模和水平對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著基礎(chǔ)性的支配作用。在過去的幾十多年中，收費(fèi)公路對(duì)我國公路建設(shè)發(fā)揮了舉足輕重的支撐作用。我國實(shí)現(xiàn)公路現(xiàn)代化進(jìn)程中，收費(fèi)公路仍將扮演重要角色。