土地制度改革的現(xiàn)狀與前景

摘要：在堅(jiān)持土地公有制的前提下，土地如何使用，如何管理，即土地使用制度和土地管理制度的改革問題是我們必須認(rèn)真研究的問題?，F(xiàn)行土地制度一個(gè)最大的矛盾，就是政府的土地管理部門既是管理者，又承擔(dān)了經(jīng)營國有土地的職能，結(jié)果，政府隨意圈占農(nóng)村土地的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，系列弊端日益突顯。改革征地制度和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，成為長期困擾人們的土地制度改革問題，同時(shí)也是全社會(huì)關(guān)注度最高、寄予期望最大的改革問題。黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的頂層設(shè)計(jì)，既高度重視各領(lǐng)域的突出現(xiàn)象、問題，更注重探究產(chǎn)生問題的深層次體制、機(jī)制原因及各領(lǐng)域之間的內(nèi)在聯(lián)系，找出既治標(biāo)又治本的解決辦法。這個(gè)方案中關(guān)于“所有者與管理者分開”和“一件事由一個(gè)部門來管”的改革一旦實(shí)施，就意味著土地制度改革的正式啟動(dòng)。因此，我國未來土地制度改革的前景是光明的！

關(guān)鍵詞：土地公有制；土地制度改革；土地改革前景

中圖分類號(hào)：DF453文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）06-0033-04

土地具有資源和資產(chǎn)的雙重性質(zhì)，既是人類生存的環(huán)境空間，也是重要的生產(chǎn)資料，既有自然特性也有經(jīng)濟(jì)特性，尤其是對(duì)于社會(huì)保障還不健全的中國農(nóng)村，土地更是農(nóng)民生存的根本。在堅(jiān)持土地公有制的前提下，土地如何使用，如何管理，即土地使用制度和土地管理制度的改革問題是我們必須認(rèn)真研究的問題。

一、我國土地制度改革的歷史延續(xù)

我國的改革開放事業(yè)，是從農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取得突破，以此為發(fā)端而展開的。聯(lián)產(chǎn)承包的本質(zhì)，是農(nóng)村土地使用制度改革。經(jīng)過幾十年的實(shí)踐、探索，對(duì)農(nóng)用地改革的市場(chǎng)化方向，全社會(huì)上上下下基本形成共識(shí)。當(dāng)然，對(duì)具體的路徑怎么走，也還存在分歧。

有人認(rèn)為，農(nóng)村改革只進(jìn)行了一半。筆者認(rèn)為，從土地制度改革的角度思考，這話有道理。除了農(nóng)用地，農(nóng)村集體和農(nóng)民還有不少非農(nóng)業(yè)用地，包括各類企業(yè)用地、公益事業(yè)用地、宅基地等等。從理論上概括，它們都屬于集體建設(shè)用地。這些土地與農(nóng)地一樣，也都是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。應(yīng)該怎么用，怎么管？實(shí)踐中經(jīng)歷了較大的曲折。

改革開放后大約有十幾年時(shí)間，總的政策取向是鼓勵(lì)農(nóng)民利用這些土地走向市場(chǎng)，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。否則，不會(huì)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，又對(duì)中國的城市化起了重要的促進(jìn)作用。不僅催生了大量小城鎮(zhèn)，還培育了一些大、中城市，比較典型的是“珠三角”那些城市。例如東莞，改革開放前，縣城的建成區(qū)面積只有5平方公里。1978年開辦了全國第一家來料加工企業(yè)之后，以“三來一補(bǔ)”加工貿(mào)易為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，城市的規(guī)模也不斷擴(kuò)大。1985年撤縣建市，1988年進(jìn)一步升格為地級(jí)市。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)不斷集聚，現(xiàn)在已是600平方公里、840萬人口的特大城市了。該市市區(qū)里至今有70%的土地仍然屬于集體所有，因此可以說，這是一個(gè)在集體土地上生長起來的大城市?！爸槿恰钡哪虾！㈨樀?、佛山等，大體都是這樣發(fā)展起來的?！伴L三角”和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)

收稿日期：2016-05-20

作者簡介：黃小虎，男，中國土地勘測(cè)規(guī)劃院研究員（北京100812）。

的不少城市，也不無類似的經(jīng)歷。如果進(jìn)一步縮小觀察的尺度，更會(huì)發(fā)現(xiàn)，全國有為數(shù)眾多的村莊，走了與東莞類似的道路，在集體土地上自主發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，在富裕農(nóng)民的同時(shí)，為國家的工業(yè)化、城市化做出貢獻(xiàn)。這樣的例子不勝枚舉，我們耳熟能詳?shù)娜缃K的華西，浙江的橫店，河南的劉莊，天津的大邱莊，北京的鄭各莊、新發(fā)地，等等。更多更多的則是名不見經(jīng)傳，鮮為人知。

我國憲法規(guī)定，土地所有權(quán)不允許買賣，但土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，是符合憲法精神的。本來，按這樣走下去，有可能比較順利地探索出一條符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、土地使用制度和土地管理制度的改革路子，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革也就比較完整了。

然而，歷史的發(fā)展總要經(jīng)歷曲折。1998年修訂、1999年實(shí)施的《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”（第43條）；“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”（第63條）。這兩條規(guī)定意味著，農(nóng)民不能再像過去那樣，憑借自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程了。這兩條規(guī)定還意味著，此后的城市化進(jìn)程，不再是政府在臺(tái)前幕后積極引導(dǎo)，市場(chǎng)在臺(tái)上發(fā)揮決定性作用的自然歷史過程了，而是讓政府站到臺(tái)上，大包大攬了。就這樣，歷史的發(fā)展在這里拐了一個(gè)不算小的彎兒。

實(shí)事求是地說，拐這個(gè)彎兒，也不是什么人的率性而為。就當(dāng)時(shí)的歷史條件，也應(yīng)當(dāng)算是一種理性的選擇。從20世紀(jì)80年代后期開始，土地管理部門推行城市土地有償使用制度改革，但進(jìn)展并不順利。直到90年代后期，歷經(jīng)10年，也沒有在全國全面確立國有土地有償使用制度。1998年國家機(jī)構(gòu)改革，成立國土資源部，土地管理升格了，問題才有望得到解決。這期間還發(fā)生了不少事情，例如分稅制改革以后，地方財(cái)力緊張，與事權(quán)不匹配；中央提出城市化發(fā)展戰(zhàn)略；國企改革需要土地管理的配合以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、重組，等等。再加上干部的選拔任用始終是以GDP為主要標(biāo)準(zhǔn)，各種因素疊加，1998年修改土地管理法時(shí)，有關(guān)決策層的主要關(guān)注點(diǎn)，一是加強(qiáng)土地管理的權(quán)威性，推動(dòng)城市土地有償使用制度的全面確立；二是為地方政府增加資金來源，落實(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。此外，還有一個(gè)重要的考量：改革開放以后，各方面發(fā)展大量占用耕地的勢(shì)頭一浪高過一浪，給土地管理的壓力很大。而且除了行政手段以外，沒有找到什么更好的辦法。在這種情況下，擔(dān)心放開集體土地入市，耕地保護(hù)更加困難。在這樣的背景下，對(duì)土地管理法做這樣的修改，也是反復(fù)權(quán)衡利弊之后的現(xiàn)實(shí)之選。

新法實(shí)施以后，全面確立國有土地有償使用制度的目標(biāo)，很快就實(shí)現(xiàn)了。地方政府也很快學(xué)會(huì)了靠征地、賣地獲取土地出讓收入，形成所謂土地財(cái)政。進(jìn)而也很快學(xué)會(huì)了用土地去抵押融資，形成所謂土地金融，并以土地金融為主體，累積起大量的地方債。有錢好辦事，十幾年間，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊城改造風(fēng)起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月異。如果我們肯定中國城市化建設(shè)取得了巨大成績，那么就應(yīng)該肯定，現(xiàn)行土地制度和新土地管理法的實(shí)施功不可沒。

二、現(xiàn)行土地制度的矛盾與弊端

凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，隨著矛盾的運(yùn)動(dòng)，會(huì)逐漸演化為弊大于利。現(xiàn)行土地制度一個(gè)最大的矛盾，就是政府的土地管理部門既是管理者，又承擔(dān)了經(jīng)營國有土地的職能，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”。這樣一個(gè)體制的形成有其歷史的原因，新土地管理法進(jìn)一步把它強(qiáng)化和放大了：政府利用“裁判員”身份，把集體土地也變成自己的“運(yùn)動(dòng)場(chǎng)”。結(jié)果，政府隨意圈占農(nóng)村土地的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，系列弊端日益突顯。

第一，政府經(jīng)營土地，是保護(hù)耕地的國策和集約利用存量土地的方針得不到落實(shí)的最主要原因。保護(hù)耕地作為國策，提出多年了，城市存量土地集約利用，也提出多年了，但耕地并沒有保護(hù)住，各地方的城市建設(shè)，均走的是外延擴(kuò)張和大量消耗土地資源的路子。其中的最主要原因，是政府經(jīng)營土地的制度，使地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政和土地金融，只能靠不斷征地、不斷賣地，才能籌集建設(shè)所需資金。表面上看，是地方政府行為短期化，不顧長遠(yuǎn)的發(fā)展，實(shí)際上，是政府經(jīng)營土地制度下的必然結(jié)果。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。制度不改，保護(hù)耕地、節(jié)約集約利用資源的目標(biāo)很難落實(shí)。

第二，惡化了政府與人民群眾特別是與農(nóng)民的關(guān)系。站在農(nóng)民和農(nóng)村的角度，通往工業(yè)化、城市化的道路有三條：在自己的土地上發(fā)展轉(zhuǎn)型；進(jìn)城打工；國家建設(shè)征用土地。前兩條路是主動(dòng)參與城市化進(jìn)程之路，第三條則是“被城市化”之路。過去，這三條路都可以通行。東莞等地的經(jīng)驗(yàn)表明，在經(jīng)濟(jì)區(qū)位比較好的地方特別是城郊結(jié)合部，第一條路可以依托既有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮農(nóng)村土地和勞動(dòng)力資源的優(yōu)勢(shì)，是一條比較順暢的道路。但是新土地管理法卻把這條路堵死了，三“車道”變?yōu)槎败嚨馈?，“交通”自然擁堵。剩下的兩個(gè)“車道”又都不太順暢，政府與農(nóng)民的矛盾因而日益凸顯、激化。城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規(guī)劃，也不允許集體建設(shè)用地開發(fā)房地產(chǎn)，使開發(fā)商處于自然壟斷地位。在投機(jī)、投資需求拉動(dòng)和政府拍賣土地推動(dòng)下，房價(jià)虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無法滿足。老百姓為了買房而節(jié)衣縮食，是普遍的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生嚴(yán)重的民生和社會(huì)問題。

第三，透支未來，孕育著政府信用危機(jī)和財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個(gè)人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權(quán)。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。因此，政府用賣地收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是全社會(huì)“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，降低了用地個(gè)人的生活水平。同時(shí)，也隱含了相當(dāng)?shù)慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。土地金融，則是政府直接負(fù)債經(jīng)營，用未來收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了土地財(cái)政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。有的一屆政府的負(fù)債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴(yán)重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。這種局面如不制止，難免會(huì)發(fā)生類似美歐那樣的債務(wù)、金融危機(jī)。

第四，導(dǎo)致政府行為扭曲、失控。政府經(jīng)營土地，為腐敗分子提供了較大的尋租空間；政府經(jīng)營土地制度，使不同層級(jí)政府的職能發(fā)生錯(cuò)位，降低了行政管理效率，使社會(huì)對(duì)政府行為的監(jiān)管出現(xiàn)盲點(diǎn)，政府行為失控，不能及時(shí)得到糾正。

三、土地制度改革的光明前景

以上矛盾和弊端的發(fā)展和顯現(xiàn)，引起了社會(huì)廣泛的關(guān)注，土地問題越來越成為社會(huì)輿論的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)，各界對(duì)土地制度改革的呼聲日益高漲。媒體和有關(guān)方面的討論、建議，主要集中在征地制度、集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)、土地財(cái)政、土地金融與地方債、地價(jià)與房價(jià)，等等。

這些問題，也引起黨和政府的高度重視。至少從21世紀(jì)初開始，幾乎年年都有中央文件或國務(wù)院文件，提出要改革征地制度，要探索集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法等要求。一些政府部門和地方政府，也按中央精神開展相關(guān)改革試點(diǎn)，有的省甚至制定、頒布了全省范圍內(nèi)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的管理辦法。特別是2008年黨的十七屆三中全會(huì)，明確提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，各地更加廣泛地開展土地制度改革的探索、試驗(yàn)，取得不少成果。然而，改革的決定性突破，必須是由國家修改相關(guān)的法律、制度和政策。可惜，這方面卻未能取得任何實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，土地管理法的修改遲遲不能完成，相關(guān)的配套辦法即使擬定了，也不可能出臺(tái)。而國家層面的制度不改，部門和地方的試點(diǎn)，也很難深入下去。一時(shí)間，土地制度改革步履艱難，陷入膠著狀態(tài)。

早在20世紀(jì)90年代初，政策理論界就有人開展相關(guān)研究，提出改革征地制度和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，黨的十七屆三中全會(huì)以后，這兩個(gè)問題更成為全社會(huì)關(guān)注度最高、寄予期望最大的改革問題。但卻終究是“只聞樓梯響，不見人下來”。仔細(xì)研究，應(yīng)當(dāng)不難發(fā)現(xiàn)，征地問題和土地市場(chǎng)問題，是現(xiàn)象而不是本質(zhì)。本質(zhì)的問題是政府經(jīng)營土地的職能定位，形成了依靠土地財(cái)政和土地金融的利益格局和發(fā)展方式。改革征地制度，會(huì)減少政府的收入；允許經(jīng)營性項(xiàng)目使用集體土地，政府就無地可賣了，無異于“自廢武功”。所以說，不從根本上改變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)變政府職能，征地問題和土地市場(chǎng)問題的改革，也就不可能推得動(dòng)。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》，是關(guān)于農(nóng)村改革的決定，不是全面改革的決定，所以未能觸及轉(zhuǎn)變政府經(jīng)營土地職能的問題。因此，雖然提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的改革任務(wù)，實(shí)踐中卻難以貫徹落實(shí)，也是符合邏輯的結(jié)果。

長期困擾人們的土地制度改革問題，終于在黨的十八屆三中全會(huì)上得到破解。與黨的十七屆三中全會(huì)《決定》相比，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》是一個(gè)全面改革的決定，在繼承各個(gè)領(lǐng)域以往改革成果基礎(chǔ)上，提出了全面轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的頂層設(shè)計(jì)，既高度重視各領(lǐng)域的突出現(xiàn)象、問題，更注重探究產(chǎn)生問題的深層次體制、機(jī)制原因及各領(lǐng)域之間的內(nèi)在聯(lián)系，找出既治標(biāo)又治本的解決辦法。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》在第三專題“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”中的第11條，專門論述建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)問題。單看這一條的文字，與十七屆三中全會(huì)決定的有關(guān)論述相比，似乎并沒有太多新意。但是，在第十四專題“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”中的第51條提出：“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)?！笨倳浽谌珪?huì)上專門對(duì)此做了說明，概括為“所有者與管理者分開”和“一件事由一個(gè)部門來管”。這是國家治理思路的極其重大的調(diào)整，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵性舉措。這項(xiàng)改革一旦實(shí)施，意味著國有土地的所有權(quán)將由專門的機(jī)構(gòu)來行使，政府的行政管理部門不再承擔(dān)經(jīng)營土地等自然資源資產(chǎn)的職能了。這樣一來，征地制度改革和集體土地進(jìn)入市場(chǎng)改革的主要障礙就消除了，有關(guān)改革任務(wù)自然能夠順利推進(jìn)、完成。另外，現(xiàn)在政府在土地問題上既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的局面，是財(cái)稅體制、投資體制、戶籍制度、干部制度等多種因素疊加下形成的，《決定》在各相關(guān)領(lǐng)域也都做出了全面的改革部署。這些部署，又可以為實(shí)施“所有者與管理者分開”，減輕阻力、創(chuàng)造條件。

土地制度改革與其他領(lǐng)域的改革互為條件，互為因果?？梢韵胍?，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》擺的是變幻有序的“八卦陣”，打的是剛?cè)嵯酀?jì)的“太極拳”，下的是謀篇布勢(shì)、邊角通吃的大“棋局”。其中所體現(xiàn)的，則是大智慧。經(jīng)過30多年“摸著石頭過河”，我們黨對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)中國特色社會(huì)主義的認(rèn)識(shí)越來越深入和成熟。黨的十八屆三中全會(huì)以后，按照部署，中央迅速推出許多重要的改革措施。速度之快、力度之大，超出許多人預(yù)期。與土地制度關(guān)系比較密切的財(cái)稅制度、戶籍制度、投融資制度、干部制度的改革，都已推出。土地制度改革的新一輪試點(diǎn)，也已展開，并且授權(quán)試點(diǎn)地方可以突破現(xiàn)行法律。2015年9月，中共中央、國務(wù)院又發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，這個(gè)方案中關(guān)于“所有者與管理者分開”和“一件事由一個(gè)部門來管”的改革一旦實(shí)施，就意味著土地制度改革的正式啟動(dòng)。從這樣的工作安排中，我們切實(shí)感受到中央抓改革的堅(jiān)定決心，也切實(shí)感受到改革是按照明晰的“路線圖”穩(wěn)步推進(jìn)。因此，我國未來土地制度改革的前景是光明的！

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責(zé)任編輯：曉立

Present Situation and Prospect of the Reform of the Land System

Huang Xiaohu

Abstract： In adhering to the premise of public ownership of land， how to use the land， how to manage， that is， the reform of land use system and land management system is the problem we must seriously study. The biggest contradiction of current land system is that the land management department plays both roles of manager and owner of the state-owned land， results， the phenomenon of random seizing and occupying land in rural areas is more and more serious， and series of malpractice is becoming more and more prominent. Reform of land acquisition system and the establishment of a unified urban and rural land market have became the long-term troubled problems， and have become the highest degree of concern and hope of the whole society. The Third Plenary Session of the Party put forward the top-level design of the comprehensive transformation of the mode of development， it attached great importance to outstanding phenomenon and problems in the various fields， and paid more attention to the deep reason of system and mechanism， as well as the inner link among various areas， so as to find both temporary and permanent solutions. The reform in this program on "owner and manager separately" and "one subject to one department to manage" once implemented， it means that the land system reform is official launched. Therefore， the prospect of the reform of the land system in the future is bright！

Key words： Land public ownership； land system reform； the prospect of land reform