江西省水行政執(zhí)法機(jī)制研究

萬晨

摘 要：水關(guān)系民生大計(jì)，涉及社會(huì)生活的方方面面，是以水行政執(zhí)法直接反映了政府與公眾的直接關(guān)系。隨著生態(tài)江西、法治江西建設(shè)的深入進(jìn)行，建立在經(jīng)濟(jì)價(jià)值保護(hù)基礎(chǔ)上的水行政執(zhí)法無法適應(yīng)生態(tài)利益保護(hù)的需要，因此進(jìn)行必要的變革迫在眉睫，基于此江西省水行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)價(jià)值保護(hù)與生態(tài)價(jià)值保護(hù)并重，建立以生態(tài)綜合執(zhí)法理念為指導(dǎo)思想，建立多元化、體系化和聯(lián)合化的水行政執(zhí)法機(jī)制。

關(guān)鍵詞：水政執(zhí)法；執(zhí)法理念；水行政聯(lián)合執(zhí)法；多元化

一、江西省水行政執(zhí)法機(jī)制現(xiàn)狀分析

（一）江西省水行政執(zhí)法法律法規(guī)現(xiàn)狀

江西省先后制定了一系列的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。在水行政執(zhí)法程序上，制定了《江西省水上治安管理?xiàng)l例》、《江西省水行政審批事項(xiàng)下放委托辦理若干規(guī)定》等，規(guī)定了水政執(zhí)法主體、職權(quán)范圍及執(zhí)法程序，同時(shí)劃定了各級(jí)水行政主體的管轄范圍。在水政執(zhí)法管理上，制定了《江西省農(nóng)田水利條例》、《江西省水利工程條例》、《江西省抗旱條例》和《江西省贛撫平原灌區(qū)管理?xiàng)l例》等，從農(nóng)田水利、河道、抗旱和灌溉等四個(gè)方面，對(duì)水資源的保護(hù)和利用及水行政管理做出了原則性的規(guī)定，在水政監(jiān)督上，頒布了《江西省水政監(jiān)察規(guī)定》、規(guī)定了具體行政部門的監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察程序、監(jiān)察方式和監(jiān)察范圍。

（二）江西省水行政執(zhí)法機(jī)制存在的問題分析

1、執(zhí)法依據(jù)原則性規(guī)定較多，操作性不強(qiáng)

法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)——在沒有明確的規(guī)定下或者規(guī)定不明的情況下，水務(wù)行政執(zhí)法如何介入。如對(duì)于已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生水事違法行為的處理和水行政信息的公開，法規(guī)大多使用“及時(shí)”、“限期”等原則性詞匯，并沒有說明具體的期限，如《江西省水政監(jiān)察規(guī)定》第二十一條第三款和農(nóng)田水利條例的第八條。此外，在法律責(zé)任方面，對(duì)水行政主體的規(guī)定大部分都只有一條原則性的規(guī)定，在實(shí)踐過程中，因?yàn)闆]有明確的法律法規(guī)，相應(yīng)的處罰不具有操作性。所以，在制定與法律相配套的法規(guī)時(shí)，要結(jié)合江西省的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)問題、突出難點(diǎn)、提出方案再解決問題。

2、執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)交叉、執(zhí)法機(jī)制單一

水具有流動(dòng)性、區(qū)域性和整體性的特點(diǎn)，水行政執(zhí)法往往會(huì)涉及到多個(gè)行政部門。此時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)職權(quán)交叉，權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。就江西省而言，其水利機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)限不明，在水行政執(zhí)法過程中，水事案件的發(fā)生可能涉及漁政部門、水利部門和公安部門，那么，當(dāng)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)出現(xiàn)職權(quán)沖突或者職權(quán)不明的情況下，對(duì)水事案件的處理模式有兩種即分開執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法如。在實(shí)踐中，水行政機(jī)關(guān)采取分開執(zhí)法的方式，但是會(huì)出現(xiàn)案件重復(fù)、調(diào)查重復(fù)、取證重復(fù)的現(xiàn)象。鑒于此，水行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在“生態(tài)江西、法治江西”主題下聯(lián)合執(zhí)法。

3、執(zhí)法監(jiān)督主體模糊，途徑較少

《江西省水政監(jiān)察規(guī)定》中規(guī)定縣級(jí)以上水行政主管部門的監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督內(nèi)容，并且設(shè)立了水政監(jiān)察大隊(duì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐過程中，水事案件的發(fā)生，會(huì)涉及多個(gè)行政機(jī)構(gòu)，進(jìn)而會(huì)出現(xiàn)“多頭執(zhí)法”的現(xiàn)象。比如2015年發(fā)生的永修縣九合鄉(xiāng)800畝農(nóng)田發(fā)生內(nèi)澇和樂安縣龔坊鎮(zhèn)臨時(shí)圍堰被洪水沖垮兩個(gè)案件①，涉及多個(gè)水利、漁業(yè)等部門，在出現(xiàn)管理空白區(qū)或者多個(gè)部門都具有執(zhí)法權(quán)的時(shí)候，相互推諉，便出現(xiàn)了監(jiān)督的盲區(qū)，而上述的案件的發(fā)生，正是因?yàn)槌霈F(xiàn)了監(jiān)督的漏洞。

二、國(guó)內(nèi)外水行政執(zhí)法機(jī)制比較分析

在水行政執(zhí)法問題上，諸如田納西河、萊茵河、長(zhǎng)江、遼河等河流或跨越國(guó)別，或跨越行政區(qū)劃，因其重要的地位，其行政執(zhí)法研究起步較早，通過一系列措施的實(shí)施，取得良好的執(zhí)法效果，對(duì)江西省的水行政執(zhí)法提供了重要的借鑒意義。

（一）以環(huán)境保護(hù)為中心，建立生態(tài)理念

美國(guó)田納西河流域在管理與開發(fā)之前，由于當(dāng)?shù)鼐用襁^渡開墾和不節(jié)制的利用，造成田納西河流域水土流失嚴(yán)重，土地貧瘠，水資源污染嚴(yán)重。在此背景下，美國(guó)以保護(hù)田納西河為中心，樹立環(huán)保理念，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)田納西河進(jìn)行綜合治理。就國(guó)內(nèi)而言，長(zhǎng)江流域和遼河流域的治理也有著相類似的背景，都是因過度開發(fā)和不合理的利用而導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)境危機(jī)，當(dāng)?shù)卣庾R(shí)到不能用環(huán)境的犧牲來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，所以政府在對(duì)黃河流域和遼河流域的治理建立了環(huán)境保護(hù)為中心的生態(tài)理念。

（二）以流域管理為基礎(chǔ)，建立執(zhí)法體制

綜合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)流域的管理首先是從兩個(gè)層面展開的——建立配套的法律法規(guī)體系和明確執(zhí)法主體的權(quán)限。美國(guó)國(guó)會(huì)在法律上確立了該流域的重要性頒布了《田納西流域管理法》，并成立了相應(yīng)的管理局，在法律中明確了該流域的管理機(jī)構(gòu)和管理職責(zé)，對(duì)各項(xiàng)具體職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定.而長(zhǎng)江流域和黃河流域的治理首先都進(jìn)行了相關(guān)立法，完善法律法規(guī)體系，如頒布了《長(zhǎng)江河道管理?xiàng)l例》。②其次，授予相關(guān)水行政機(jī)構(gòu)主體資格，劃定職責(zé)范圍。“三定”方案③明確了長(zhǎng)江流域水行政主管權(quán)限和職責(zé)④，《遼寧省流域管理?xiàng)l例》，明確了水行政機(jī)構(gòu)的管理區(qū)域和體制，從河道、防洪、抗旱等方面對(duì)遼河進(jìn)行保護(hù)和管理。

（三）以常態(tài)和專項(xiàng)相結(jié)合，建立執(zhí)法模式

在以生態(tài)文明為主題的今天，流域執(zhí)法模式應(yīng)當(dāng)采用更多的形式，而不是一味的遵循傳統(tǒng)。長(zhǎng)江流域和遼河流域都根據(jù)自身情況建立了水行政執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制：遼寧省著重從外部環(huán)境建設(shè)和內(nèi)部機(jī)制完善兩個(gè)方面完善水行政執(zhí)法機(jī)制，比如通過樹立水利建設(shè)和管理的法制觀念和健全管理機(jī)制、自我發(fā)展和保障機(jī)制、自我約束機(jī)制。江蘇省以流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制為指導(dǎo)，建立水行政執(zhí)法聯(lián)合運(yùn)行機(jī)制。江蘇省通過“一江二道三湖” 專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、汛前專項(xiàng)執(zhí)法檢查行動(dòng)、“百湖執(zhí)法大檢查” 專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、省管湖泊聯(lián)席會(huì)議制度建立的三種聯(lián)合執(zhí)法運(yùn)行模式——流域（區(qū)域）性水行政聯(lián)合執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制模式、日常性水行政聯(lián)合執(zhí)法運(yùn)行模式和專項(xiàng)性（突擊性）水行政聯(lián)合執(zhí)法運(yùn)行模式。

三、完善江西省水執(zhí)法機(jī)制的對(duì)策建議

（一）執(zhí)法理念——確立綜合生態(tài)執(zhí)法理念

我國(guó)經(jīng)歷了土地文明時(shí)代和自然資源文明時(shí)代，在以生態(tài)文明為主題的今天，應(yīng)當(dāng)確立綜合生態(tài)執(zhí)法理念。綜合生態(tài)執(zhí)法理念，將生態(tài)系統(tǒng)、綜合與執(zhí)法理念三者結(jié)合在一起，即在行政執(zhí)法過程中，綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)組成部分的需要和價(jià)值⑤，將整個(gè)局域內(nèi)的自然資源、自然生物和自然環(huán)境作為一個(gè)整體（生態(tài)系統(tǒng)）進(jìn)行保護(hù)和管理。在水行政執(zhí)法過程中，體現(xiàn)在從功能、結(jié)構(gòu)和程序上的相互作用，從環(huán)境整體性的角度出發(fā)，針對(duì)水資源自身特性，將綜合生態(tài)執(zhí)法理念進(jìn)行到底，創(chuàng)新執(zhí)法手段，從而優(yōu)化行政資源的配置，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，完善運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)水資源，將水資源轉(zhuǎn)化成綠水青山的財(cái)富。

（二）執(zhí)法依據(jù)——完善水利法律法規(guī)體系

在水執(zhí)法機(jī)制中，作為在全國(guó)范圍統(tǒng)行的法律《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《河道管理?xiàng)l例》和《取水許可制度辦法》等，有較多的原則性規(guī)定，在實(shí)施過程中，需要結(jié)合江西省具體省情，制定相應(yīng)的地方法規(guī)。將地理位置、環(huán)境現(xiàn)狀等因素納入考慮的范圍之內(nèi)，對(duì)于不配套的地方進(jìn)行修改、對(duì)于沒有規(guī)范到的區(qū)域或者新的情況進(jìn)行規(guī)定、對(duì)于陳舊不符合時(shí)代的進(jìn)行刪除，盡快完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系。比如上文提出有關(guān)排污口設(shè)置的問題，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循“先證后許”的原則——要先辦理排污口的證明才可以申請(qǐng)排污許可。此外，要明確機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間，機(jī)構(gòu)內(nèi)部與機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確水行政執(zhí)法的程序、職責(zé)范圍和相關(guān)的制度，形成統(tǒng)一的，權(quán)責(zé)分明的執(zhí)法體系。

（三）執(zhí)法方式——建立水行政聯(lián)合執(zhí)法方式

由于傳統(tǒng)的行政管理和行政處罰是相分離的，這種分離在客觀上造成了監(jiān)管與處罰銜接不了的問題。由于各部門相互之間信息的閉塞，而水域又具有流動(dòng)性和區(qū)域性的特征，導(dǎo)致在水事違法案件中，水行政機(jī)關(guān)面臨調(diào)查難、取證難的情形。為有效解決這一問題，可以建立水行政執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制。水行政執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制需要從下文幾個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建：首先，是構(gòu)建橫向聯(lián)合機(jī)制和縱向聯(lián)合機(jī)制。橫向聯(lián)合機(jī)制是指水務(wù)行政部門與其之外的政府職能部門建立起長(zhǎng)效的聯(lián)合機(jī)制，聯(lián)合司法體系、公安體系和環(huán)保部門，建立水資源信息資源共享平臺(tái)，從橫向形成聯(lián)合機(jī)制；縱向聯(lián)合機(jī)制是指在水利行政各部門之間的聯(lián)合，加強(qiáng)流域管理與區(qū)域管理的聯(lián)合，調(diào)動(dòng)部門的積極性，加強(qiáng)各縣級(jí)的水利行政執(zhí)法部門的溝通，就各自區(qū)域內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)交流，發(fā)現(xiàn)自己的不足，再提出解決方案，提高水政執(zhí)法效率形成上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。其次，要進(jìn)行水利專項(xiàng)執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制。水由于具有流動(dòng)性和跨區(qū)域性等特點(diǎn)，往往水事問題比較復(fù)雜，且水事問題呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)，專項(xiàng)執(zhí)法聯(lián)合機(jī)制更具有針對(duì)性，對(duì)于水域質(zhì)量的檢測(cè)和保護(hù)也有了強(qiáng)有力的保證，對(duì)某些將要或正在損害水資源及其設(shè)施也起到了很好的警鐘作用，并能及時(shí)有效的解決水事事件。

四、結(jié)語

隨著生態(tài)江西、法治江西建設(shè)的全面展開，水作為環(huán)境要素的一種，是維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的重要因素，在水性質(zhì)執(zhí)法過程中，實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)利用到經(jīng)濟(jì)利用與生態(tài)保護(hù)并重的轉(zhuǎn)變，建立生態(tài)綜合執(zhí)法理念勢(shì)在必行，以此理念為指導(dǎo)，執(zhí)法主體和執(zhí)法模式也做出了相應(yīng)調(diào)整。執(zhí)法目的的轉(zhuǎn)變，水生態(tài)利益的凸顯，既是建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的需要，也順應(yīng)了綠色發(fā)展的時(shí)代要求。

注解：

① http：//news.163.com/15/0415/07/AN7NFRFE00014Q4P.html，2016年5月20日訪問。

② http：//news.jcrb.com/jxsw/201204/t20120409_839380.html。2012年4月9日。

③ 注釋：2002年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱“中編辦”）批復(fù)流域管理機(jī)構(gòu)的“三定”方案。

④ 魏顯棟：“長(zhǎng)江流域水政執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)踐與思考”，《人民長(zhǎng)江》，第45卷第23期，2014年12月。

⑤ 蔡守秋：“論綜合生態(tài)系統(tǒng)管理”，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，第86期，2006年5月。

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