區(qū)域化黨建：困境與進(jìn)路

趙淑梅

摘要：“區(qū)域化黨建”方針提出后，各地黨組織進(jìn)行了多元化探索，逐步形成了組織設(shè)置便利化、領(lǐng)導(dǎo)體制偏平化、管理服務(wù)集約化和資源配置項目化四種區(qū)域化黨建的基本實踐形態(tài)。目前，區(qū)域化黨建存在的突出問題有組織懸浮化、“小馬拉大車”、被動式參與以及資源不均衡等。深化區(qū)域化黨建的探索，必須徹底改變行政化的思維方式，從基層視域轉(zhuǎn)向整體視域，從固化區(qū)域轉(zhuǎn)向彈性區(qū)域，同時充分利用新一代信息技術(shù)。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；服務(wù)型政黨；政黨現(xiàn)代化；大數(shù)據(jù)

中圖分類號：D262文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2016）06-0021-04

早在1996年，黨中央就意識到城市基層黨建在一些地方不適應(yīng)形勢的變化，“影響了黨的路線、方針、政策在城市基層的貫徹落實，不利于城市的改革、發(fā)展與穩(wěn)定”①。1999年至2004年，中共中央組織部先后召開四次關(guān)于街道社區(qū)黨建的工作會議來研究如何加強(qiáng)新形勢下的基層黨建工作，最終提出構(gòu)建區(qū)域性大黨建的設(shè)想。截至2006年年底，全國城市和建制鎮(zhèn)的“一社區(qū)一支部（總支、黨委）”率都達(dá)到了99.9%以上。②以社區(qū)黨組織為核心的社區(qū)組織體系基本建成。在此后的10年中，各級黨組織對于城市基層的區(qū)域化黨建進(jìn)行了持續(xù)性探索，明確了區(qū)域化黨建的基本內(nèi)容，形成了區(qū)域化黨建的多種模式。但相比我國的城市化進(jìn)程以及基層社會管理的需求，區(qū)域化黨建需要破解的難題仍然很多。只有深入分析區(qū)域化黨建既有模式與核心目標(biāo)之間的差距，深刻認(rèn)識區(qū)域化黨建面臨的困境及其根源，才可能找到深化區(qū)域化黨建探索的方向。

一、區(qū)域化黨建的核心目標(biāo)與實踐形態(tài)

“區(qū)域化黨建實際上是把區(qū)域發(fā)展理論、系統(tǒng)理論和現(xiàn)代管理理論等引入黨建領(lǐng)域，從區(qū)域視角對基層黨建工作進(jìn)行通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃和系統(tǒng)推進(jìn)，從而實現(xiàn)黨建功能的最優(yōu)化?！雹鬯^“黨建功能最優(yōu)化”，就是黨組織用最少的成本發(fā)揮最大的作用。因此，區(qū)域化黨建的核心目標(biāo)應(yīng)該有兩個：一是降低黨組織運(yùn)行的成本，二是最大限度地發(fā)揮黨組織的作用。二者缺一不可。為了實現(xiàn)這兩個核心目標(biāo)，各地黨組織進(jìn)行了多元化探索，逐步形成了目前區(qū)域化黨建的四種基本實踐形態(tài)。

1.組織設(shè)置便利化

隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深化、單位制的解體以及“兩新”組織的大量涌現(xiàn)，黨建空白點(diǎn)不斷增多。因此，各地紛紛將一定區(qū)域內(nèi)靈活設(shè)置黨組織作為實踐區(qū)域化黨建的首要途徑。其中，最典型的黨組織設(shè)置方式是將黨組織建在“網(wǎng)格”上，也就是所謂的“黨建工作網(wǎng)格化”。目前，“網(wǎng)格”的最大外延是街道，即在一個街道內(nèi)按照一定原則劃分一級網(wǎng)格；很少有地區(qū)會突破街道的邊界設(shè)置網(wǎng)格。通常情況下，街道黨工委會將區(qū)域內(nèi)的居民區(qū)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、部隊、企事業(yè)單位、社會組織等單位黨組織按照“地域就近”“行業(yè)相鄰”等原則劃分為若干塊區(qū)，然后在每個塊區(qū)建立一個社區(qū)黨組織或黨建聯(lián)盟。除

了社區(qū)這類一級網(wǎng)格之外，很多城市的基層黨組織還會在社區(qū)下面再細(xì)化出二級網(wǎng)格。在二級網(wǎng)格中，村組、樓院、街區(qū)黨小組（支部、總支）這類傳統(tǒng)延伸方式仍占主體，支部建在樓上、支部建在市場、支部建在協(xié)會、支部建在產(chǎn)業(yè)上、支部建在園區(qū)上等各種新的便利化組織設(shè)置方式也越來越多地被采用，旨在整合沒有明確主管部門的“兩新組織”的片區(qū)黨組織模式也被很多地方運(yùn)用，從而形成了多層級、多元化的基層黨組織網(wǎng)格體系，有效地擴(kuò)大了城市基層黨組織的覆蓋面。

2.領(lǐng)導(dǎo)體制扁平化

區(qū)域化黨建的第二個載體是以“1+X”的領(lǐng)導(dǎo)模式為基礎(chǔ)組建街道大工委和社區(qū)大黨委。即在保持街道、社區(qū)黨組織核心地位的同時，吸收城管、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、教育等部門以及業(yè)主委員會、物業(yè)公司、駐區(qū)單位等多個社會協(xié)同單位的黨員干部，以兼職委員身份進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，共同參與街道、社區(qū)黨建工作以及社會性、群眾性、公益性事項的決策，共同協(xié)調(diào)解決街道、社區(qū)問題。與此同時，一些地區(qū)還將區(qū)域化黨建向區(qū)（縣）層面延伸，建立以區(qū)域黨建聯(lián)席會、區(qū)域黨建促進(jìn)會、區(qū)域黨建聯(lián)盟等為代表的區(qū)級黨建領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)制度，為區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)、醫(yī)院、高校、科研院所、部隊、“兩新”組織等單位黨組織搭建共駐共享、共建共贏的有效平臺。有的地區(qū)在黨建聯(lián)席會議下還會繼續(xù)設(shè)立分支委員會，比如金融商貿(mào)委員會、政法綜治委員會、科技產(chǎn)業(yè)委員會、教育宣傳委員會、文化藝術(shù)委員會、醫(yī)療衛(wèi)生委員會等，整合專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才資源，解決各類民生問題?！斑@些區(qū)（縣）級層面區(qū)域化黨建組織的建立，打破了條塊分割的體制限制，消除了行政級別高低的差別，也突破了不同行業(yè)、不同類別的單位黨組織之間互不相通的壁壘，以地緣為紐帶，以扁平化的組織架構(gòu)為平臺，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)各類單位黨組織全方位、寬領(lǐng)域、多層面的直接互動、合作共建?！雹?/p>

3.管理服務(wù)集約化

在解決了早期的組織覆蓋和領(lǐng)導(dǎo)體制扁平化等問題之后，讓原有以及新建的基層黨組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，在更寬廣的平臺上服務(wù)黨員、服務(wù)群眾成為各地落實區(qū)域化黨建方針的又一著力點(diǎn)。黨群服務(wù)中心、黨群服務(wù)站、黨群服務(wù)辦公室等不同層級的共享式服務(wù)平臺應(yīng)運(yùn)而生，成為區(qū)域化黨建方針的第三種實踐形態(tài)。通常，黨群服務(wù)中心建在區(qū)或街道一級，黨群服務(wù)站建在社區(qū)一級，黨員服務(wù)辦公室建在社區(qū)內(nèi)的居民小組或其他網(wǎng)格上。這些黨群服務(wù)中心（站、辦公室）多單獨(dú)設(shè)置，少數(shù)與同級的居民事務(wù)受理中心或文化活動中心等合署運(yùn)作。除了黨員教育活動室、黨代表工作室、黨員接待室、免費(fèi)多功能活動廳等常態(tài)化設(shè)置，有的地區(qū)還將群眾體育場館、衛(wèi)生服務(wù)站、民生大廈、物業(yè)中心等整合進(jìn)來，有的地區(qū)甚至還設(shè)有專人負(fù)責(zé)接線、接待，為來電、來訪的黨員群眾咨詢服務(wù)提供指導(dǎo)和幫助，并記錄來電、來訪內(nèi)容和處理結(jié)果。由此可見，黨群服務(wù)中心已經(jīng)將教育管理黨員和服務(wù)群眾這兩項基層黨組織的重要職能進(jìn)行集約化整合，成為“群眾—黨員—各類組織”的資源共享平臺。這正是區(qū)域化黨建的內(nèi)涵所在。

4.資源配置項目化endprint

2012年，黨的十八大報告要求全黨“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”，為基層黨組織建設(shè)指明了方向。在此基礎(chǔ)上，2014年中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》，明確要求“基層黨組織要轉(zhuǎn)變工作方式、改進(jìn)工作作風(fēng)，把服務(wù)作為自覺追求和基本職責(zé)”。從近幾年的實踐來看，基層黨組織要提升自身的服務(wù)能力，必須不斷開拓與合理配備各種服務(wù)群眾的資源，而且要量身打造出符合所在地區(qū)群眾需求的各類服務(wù)項目。在這一背景下，資源配置項目化逐漸成為區(qū)域化黨建的又一實踐形態(tài)。所謂“資源配置項目化”，是指街道或者社區(qū)將黨員、群眾的各方面服務(wù)需求整合為醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)指導(dǎo)、科普、文體、環(huán)境治理等若干個具體的服務(wù)項目，然后駐區(qū)單位、若干黨員或個體黨員根據(jù)自身優(yōu)勢進(jìn)行項目認(rèn)領(lǐng)并簽訂認(rèn)領(lǐng)協(xié)議書，進(jìn)行契約化管理。相比原來那種統(tǒng)一要求、統(tǒng)一服務(wù)的方式，項目化處理方式給了駐區(qū)單位和個體黨員更大的選擇空間，不僅有利于激發(fā)他們服務(wù)群眾的積極性，而且有利于挖掘、盤活、整合區(qū)域內(nèi)各方的自有資源，實現(xiàn)資源利用效率最大化。

二、區(qū)域化黨建的困境及其根源

在探討深化區(qū)域化黨建探索方向之前，有必要系統(tǒng)總結(jié)目前區(qū)域化黨建實踐中面臨的突出問題，因為這些問題所反映的正是當(dāng)前區(qū)域化黨建的困境所在，也是今后區(qū)域化黨建所要破解的核心命題。

1.組織懸浮化

區(qū)域化黨建的思路對于解決基層黨組織覆蓋空白點(diǎn)問題發(fā)揮了重要作用。但組織覆蓋只是黨建工作的第一個環(huán)節(jié)，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用才是建立黨組織的最終目的，也是衡量基層黨建工作的核心標(biāo)尺。就此而言，目前基層黨組織懸浮化的現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重。一些黨組織將自己封閉在黨內(nèi)，脫離群眾，不能發(fā)揮紐帶聯(lián)系作用。個別黨員不愿參加所在黨組織開展的聯(lián)系、服務(wù)群眾的相關(guān)活動，不能發(fā)揮先鋒模范作用。這在很大程度上削弱了區(qū)域化黨建的實踐效果，使其在很多地方陷入形式化的困境。

2.“小馬拉大車”

在目前的區(qū)域化黨建布局中，街道黨工委、社區(qū)黨組織是核心，承擔(dān)的黨建責(zé)任也越來越大。它們雖不是管理者和領(lǐng)導(dǎo)者，卻是區(qū)域內(nèi)各方的協(xié)調(diào)者和引領(lǐng)者。但在實踐中受傳統(tǒng)的行政化思維影響，區(qū)域內(nèi)一些行政級別更高的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位以及個別規(guī)模以上非公企業(yè)不愿“自降身段”去參與社區(qū)建設(shè)，街道黨工委、社區(qū)黨組織在與駐區(qū)單位溝通時也往往不自信，以至于黨建聯(lián)建、資源共享只能在有限的范圍內(nèi)實現(xiàn)。為此，許多基層干部認(rèn)為只有給街道、社區(qū)配備更大的權(quán)力或者讓更高的權(quán)力主體去推動，才能實現(xiàn)區(qū)域化黨建。但這在操作層面上不現(xiàn)實，也違背區(qū)域化黨建的初衷。

3.被動性參與

除了行政化思維外，一些駐區(qū)單位、在職黨員不愿參與社區(qū)黨建，是因為目前街道、社區(qū)設(shè)計的聯(lián)建共享項目主要是服務(wù)社區(qū)居民和部分小型駐區(qū)單位，有的甚至只服務(wù)于弱勢群體，沒有照顧到參與共建的大型駐區(qū)單位和在職黨員的需求，無法調(diào)動他們的積極性。更值得注意的是，很多地方已經(jīng)意識到這一問題，但采取的辦法仍然是行政推動，而非內(nèi)在動力激發(fā)。比如，在職黨員回社區(qū)報到，依靠的是在職黨員所在單位的硬性要求。又如，新社會組織認(rèn)領(lǐng)服務(wù)項目，依靠的是將黨建納入社會組織年檢之中。這類方案往往治標(biāo)不治本，近期有效，遠(yuǎn)期無用。因為將區(qū)域化黨建與行政命令捆綁在一起，本身就在向區(qū)域化黨建的相反方向發(fā)展。

4.資源不均衡

服務(wù)群眾是區(qū)域化黨建的落腳點(diǎn)。在影響區(qū)域化黨建實踐效果的諸多因素中，服務(wù)資源占有非常重要的地位，但是不同地區(qū)間黨組織所掌握的資源差異性極大。這不僅體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同、黨務(wù)干部的素質(zhì)不同以及黨群活動中心的硬件配套不同，更表現(xiàn)為駐區(qū)單位的資質(zhì)、數(shù)量、種類以及駐區(qū)單位領(lǐng)導(dǎo)配合程度之間存在較大差異。比如，綜合性社區(qū)可用資源往往多于純居民區(qū)。又如，位于教育資源、醫(yī)療資源、金融資源等集中的城市中心區(qū)域的社區(qū)可用資源往往多于遠(yuǎn)郊社區(qū)。再如，駐區(qū)單位參與黨建聯(lián)建積極性高的社區(qū)可用資源往往多于聯(lián)建共建單位少的社區(qū)。這種服務(wù)資源分布的不均衡是制約區(qū)域化黨建整體水平提升的另一難題。

上述問題的存在，究其原因，當(dāng)然與黨員和基層干部個體黨性修養(yǎng)不強(qiáng)、政績觀錯誤、工作方式陳舊以及拜金主義思潮的影響有關(guān)，但從政黨適應(yīng)性的角度看，三種舊有的思維方式值得高度重視，需要著力改變：一是以管控為主的行政化思維；二是受地方主義思想影響的屬地固化思維；三是將黨建視為單純的政治問題、不考慮其他領(lǐng)域新情況的單線思維。

三、深化區(qū)域化黨建探索的主要路徑

1.徹底改變行政化的思維方式

隨著“三有一化”⑤方針的落實，早期影響區(qū)域化黨建的無人管事、無錢辦事、無處議事等問題已經(jīng)得到了初步解決。以管控為主的行政化思維以及在這種思維指導(dǎo)下形成的對于行政手段的習(xí)慣性依賴，是當(dāng)前區(qū)域化黨建面臨的最大難題。因為行政化思維限制了各級黨組織對于“黨建資源”的認(rèn)識，使其始終糾結(jié)于如何給基層干部更多的權(quán)力以及如何爭取到更多的財政支持，而不是想辦法盤活已有資源特別是拓寬可用資源的范圍。要“破解這一難題，需要進(jìn)一步解放思想，摒棄官本位、權(quán)本位，建立社會本位、市場本位，構(gòu)建區(qū)域扁平化的黨建資源和服務(wù)交換場”⑥，用豐富的黨建資源而非行政權(quán)力為基層黨組織“撐腰”，吸引更多的駐區(qū)單位和黨員參與到社區(qū)建設(shè)和服務(wù)群眾的實踐之中，進(jìn)而通過不斷提升服務(wù)質(zhì)量增強(qiáng)社區(qū)居民對城市基層黨組織的信任感，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

2.從基層視域轉(zhuǎn)向整體視域

區(qū)域化黨建是對單位黨建的補(bǔ)充和升華，是要填補(bǔ)單位黨建空白點(diǎn)，不是要消滅單位黨建。未來相當(dāng)長的時間內(nèi)，單位黨建不僅會繼續(xù)存在，還將占有較大比重。深化區(qū)域化黨建必須考慮到這一點(diǎn)，必須照顧到不同級別駐區(qū)單位和在職黨員的需求，讓他們也能在區(qū)域化黨建資源和服務(wù)交換平臺上找到所需資源。由此，區(qū)域化黨建的視野應(yīng)當(dāng)從基層轉(zhuǎn)向黨的整體，將地方和中央的組織資源融入其中。在資源共享的現(xiàn)代化思維指導(dǎo)下，這種轉(zhuǎn)變無須與行政掛鉤，而是要將執(zhí)政黨建成一個多層級的區(qū)域黨建共同體。其中，中國共產(chǎn)黨中央是一級區(qū)域，?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）是二級區(qū)域，設(shè)區(qū)的市和自治州，縣（旗）、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)是三級區(qū)域，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下為四級區(qū)域。只要駐區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)、服務(wù)社區(qū)居民，它就可以到更高層級的平臺獲得互換資源。需要指出的是，這種到更高層級的平臺上獲得資源不是說向區(qū)委、市委甚至省委、中央委員會要資源，而是說當(dāng)所在社區(qū)和街道內(nèi)部沒有相應(yīng)資源時，可以從同一區(qū)內(nèi)、同一市內(nèi)、同一省內(nèi)乃至全國范圍內(nèi)的其他社區(qū)、街道的黨組織那里獲得資源支持。這實際上要打破的是行政化思維和屬地化思維下形成的黨建資源“壁壘”。endprint

3.從固化區(qū)域向彈性區(qū)域轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)區(qū)域化黨建思維下，既然要建四級區(qū)域黨建共同體，就要成立更高層級的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，比如某市黨建聯(lián)席會議、某省黨建聯(lián)席會議。在現(xiàn)代化黨建思維下，區(qū)域化黨建中的“區(qū)域”可以是固定劃出的某一區(qū)域，更多的應(yīng)當(dāng)是臨時形成的彈性區(qū)域。比如要完成第一項任務(wù)時，需要整合A、B、C三個社區(qū)的資源，那么A、B、C三個社區(qū)就構(gòu)成一個臨時性區(qū)域。而完成第二項任務(wù)時，需要整合C、D兩個社區(qū)的資源，那么C、D兩個社區(qū)就構(gòu)成一個臨時性區(qū)域。換言之，黨建資源的整合不需要打破原有的社區(qū)劃分，也不需要再建一個跨社區(qū)組織，只需要在“虛擬區(qū)域”內(nèi)重組資源即可。相比固化區(qū)域，以資源重組為主要特點(diǎn)的“虛擬”彈性區(qū)域更加靈活，也更節(jié)約組織成本。

4.充分利用新一代信息技術(shù)

在十年前，實現(xiàn)全黨范圍內(nèi)的資源共享、構(gòu)建彈性區(qū)域或許比較困難，因為更多地要依靠人與人之間的直接溝通協(xié)調(diào)。但在以大數(shù)據(jù)、云計算為代表的新一代信息技術(shù)已經(jīng)十分成熟并被廣泛應(yīng)用到各個領(lǐng)域的今天，建立一個全黨范圍內(nèi)的資源管理和共享平臺并不困難。通過技術(shù)設(shè)置，平臺不僅提供資源檢索功能，還可以根據(jù)具體的黨建項目推送出最優(yōu)（包括地域就近、成本最低等）的資源組合。因此，深化區(qū)域化黨建的首要任務(wù)是徹底改變區(qū)域化和屬地化思維，拓寬黨建視野，充分利用新一代的信息技術(shù)為黨建服務(wù)，建設(shè)一個涵蓋全國基層黨組織黨建資源的數(shù)據(jù)平臺。需要指出的是，這里的黨建資源，既包括社區(qū)黨組織掌握的場地、經(jīng)費(fèi)，社區(qū)黨員和非黨員群眾的特長，駐區(qū)單位的物化資產(chǎn)和專業(yè)服務(wù)等常規(guī)資源，也包括基層黨建中遇到的問題及解決問題的各種方案。因為站在全黨的高度，問題共擔(dān)、經(jīng)驗共享不僅有利于節(jié)約解決基層黨建現(xiàn)實問題的成本，還將便于基層黨組織根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展階段預(yù)判可能遇到的各種問題，制定預(yù)案。這無疑有利于整體上提升區(qū)域化黨建的實踐效果，深化全黨對于區(qū)域化黨建的思想認(rèn)識。

注釋

①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1996—2000）》，法律出版社，2009年，第98頁。②《十六大以來黨的建設(shè)成就巡禮：基層組織建設(shè)開創(chuàng)新局面》，《人民日報》2007年7月13日。③譚果：《淺析區(qū)域化黨建的邏輯動力和科學(xué)路徑》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報》2011年第3期。④陳新光、章再彬：《加強(qiáng)區(qū)域化黨建工作的路徑和方法》，《上海黨史與黨建》2014年第3期。⑤“三有一化”指的是“有人管事、有錢辦事、有處議事，推進(jìn)城市基層黨建區(qū)域化建設(shè)”。⑥孫林：《區(qū)域化黨建須規(guī)避三個誤區(qū)》，《學(xué)習(xí)時報》2015年6月8日。

責(zé)任編輯：浩淼文刀

Regional Party Building： Dilemma and Path

Zhao Shumei

Abstract：After the "regional party building" guideline was proposed， party organizations in different areas have been exploring how to put the guideline into effect. Now the regional party building has four kinds of basic practice forms. The first is setting up organizations conveniently. The second is flat leadership system. The third is intensive management and service. The fourth is allocating resources through projects. Currently， the outstanding problems of the regional party building are as follows： organization malfunction， "small horse pulling big carts"， passive participation and unbalanced resources. So if we want to deepen the exploration of the regional party building， we should completely change the administrative way of thinking， transform basic level vision into overall vision， turn the understanding of "region" from fixed regions to flexible regions and take full advantage of new information technology.

Key words：the Communist Party of China； Service-oriented political party； modernization of political parties； Big Data中州學(xué)刊2016年第6期經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下推進(jìn)endprint