1998年中國人民銀行體制改革

撤銷省行，成立9家跨省份分行

改革主要內(nèi)容：撤銷省行，設(shè)9個大區(qū)行

1998年10月，國務(wù)院向各省、各部委批轉(zhuǎn)了《人民銀行省級機構(gòu)改革實施方案》。該《方案》決定撤銷全國省級分行，在9個中心城市設(shè)立分行。當(dāng)年11月至12月，9家跨省份分行先后掛牌成立。在不設(shè)分行的省會城市設(shè)立金融監(jiān)管辦事處和省會城市中心支行。其中，分行主要職責(zé)是對轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行全面的監(jiān)督管理。金融監(jiān)管辦事處的主要職責(zé)是，根據(jù)分行授權(quán)對所在省金融機構(gòu)實施現(xiàn)場檢查。省會城市中心支行除繼續(xù)履行原市分行職責(zé)外，增加承擔(dān)原省級分行在國庫經(jīng)理、支付清算、現(xiàn)金發(fā)行和金融統(tǒng)計等業(yè)務(wù)中的管理匯總工作。

改革出發(fā)點：擺脫地方政府行政干預(yù)，加強金融監(jiān)管

此次改革基于一個重要認(rèn)識：歷史上很多銀行不良貸款的形成是地方政府行政干預(yù)的結(jié)果。朱镕基多次談及這個問題。1997年11月，他在全國金融工作會議上指出，“政銀不分、政企不分，對銀行和其他金融機構(gòu)的行政干預(yù)過多，使人民銀行不能依法履行職能職責(zé)，國有商業(yè)銀行不能依法行使經(jīng)營自主權(quán)?！蓖?2月，他在中央經(jīng)濟工作會議上總結(jié)講話時強調(diào)，“不是說過去金融領(lǐng)域出現(xiàn)的問題責(zé)任都在地方。但是地方黨委和政府也確實有影響，特別是市縣一級的政府和黨委，對銀行的貸款行為有很大的影響，造成了許多不良貸款。”1999年1月，他在中共中央省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部金融研究班上講道，“一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，缺乏金融知識，不懂金融法律、法規(guī)，隨意干預(yù)銀行和其他金融機構(gòu)的正常經(jīng)營活動，把金融機構(gòu)貸款當(dāng)做財政的錢來花。前些年，許多地方搞‘現(xiàn)場辦公會‘資金調(diào)度會，往往都是指令銀行或其他金融機構(gòu)貸款?！?/p>

改革進(jìn)程：朱镕基3次會見美聯(lián)儲主席格林斯潘；1997年亞洲金融危機促改革正式啟動

此次改革方向較早在中央、國務(wù)院有關(guān)文件，以及相關(guān)法律上明確。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，以及《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》都指出，“人民銀行的分支機構(gòu)為總行的派出機構(gòu)，應(yīng)積極創(chuàng)造條件跨行政區(qū)設(shè)置”。1995年3月，《中國人民銀行法》明確規(guī)定，“中國人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)立分支機構(gòu)”。

推動改革曾一直持慎重態(tài)度，力求周全穩(wěn)妥。1994年8月，朱镕基在北戴河召開的中國人民銀行分行行長座談會上指出，“關(guān)于中國人民銀行的機構(gòu)設(shè)置問題，現(xiàn)在國務(wù)院的精神是穩(wěn)定。”“現(xiàn)在又動蕩起來了，消息不知從哪里傳出去了，說要跨行政區(qū)劃設(shè)置人民銀行分行……好像馬上就要設(shè)置大區(qū)分行了……我給大家交一個底，人民銀行跨行政區(qū)設(shè)分行，是一個肯定了的方向。但是怎么設(shè)置還沒有研究，無論怎樣設(shè)置都得考慮中國的具體情況。美國有12個聯(lián)邦儲備銀行，還有25個聯(lián)邦儲備銀行分行，這些都是歷史形成的。我們究竟怎么跨行政區(qū)域設(shè)分行還需要比較、論證，需要很長時間?！?995年1月，他在中國人民銀行召開的全國金融工作會議上再次強調(diào)，“人民銀行總行要加強監(jiān)管力量。機構(gòu)暫時不要變動，過去曾考慮按地區(qū)設(shè)分行，這樣動作太大，要研究得成熟一點?！?/p>

1997年亞洲金融危機爆發(fā)促使中央啟動改革。1997年11月，黨中央、國務(wù)院在北京召開歷史上有重要意義的全國金融工作會議，會議決定，“為了有效實施貨幣政策，切實加強對金融業(yè)的監(jiān)督管理，要盡快改變中國人民銀行分支機構(gòu)按行政區(qū)劃設(shè)置的狀況，有計劃、有步驟地撤銷中國人民銀行省級分行，在全國設(shè)立若干跨省、自治區(qū)、直轄市的一級分行，重點是加強對轄區(qū)內(nèi)金融業(yè)監(jiān)督管理。”同時，“成立中共中央金融工作委員會、中央金融紀(jì)律檢查工作委員會和金融機構(gòu)系統(tǒng)黨委?！?/p>

跨省份設(shè)置分行主要目的是要加強金融監(jiān)督管理。朱镕基在1997年全國金融工作會議上強調(diào)，“中國人民銀行及其分支機構(gòu)，證券監(jiān)管部門及其派出機構(gòu)，要真正把主要精力和工作重點放在對金融、證券業(yè)的監(jiān)管上?！?998年8月，人民銀行行長戴相龍強調(diào)，“人民銀行省級領(lǐng)導(dǎo)要集中時間，集中干部，做好所在地金融風(fēng)險的防范和化解工作。省分行、地市分行的行長要用一半以上時間領(lǐng)導(dǎo)和處理化解金融風(fēng)險的工作?！?/p>

跨省份設(shè)置分行主要是借鑒西方國家特別是美聯(lián)儲的經(jīng)驗。1994、1997和1999年，朱镕基三次會見美聯(lián)儲主席格林斯潘，先后提及，“在適當(dāng)?shù)臅r候，我們要將中央銀行的分行由按省份設(shè)置改為按經(jīng)濟區(qū)設(shè)置?！薄澳銈冇?2家地區(qū)銀行，將來我們也有可能采取按區(qū)設(shè)行的結(jié)構(gòu)。我們從你們那里學(xué)到了很多東西，你們的經(jīng)驗對我們很重要，我們希望學(xué)習(xí)更多的經(jīng)驗?！薄爸袊P(guān)注美國在銀行改革方面的經(jīng)驗和做法。我們已把中央銀行原來每省份一個省級分行的格局改為設(shè)立九家大區(qū)分行，旨在加強中央銀行的監(jiān)管，排除地方政府的不當(dāng)行政干擾。”

1997年，朱镕基在全國金融工作會議上曾解釋為什么要借鑒跨區(qū)設(shè)置分行，“有的同志說，這次銀行管理體制改革是照抄西方模式，西方模式不適用于中國。我說，我們的所有宏觀調(diào)控措施都不是照抄西方模式，都是有中國特色的。我們不是照抄，而是借鑒，不借鑒怎么改革開放？不借鑒不行，西方畢竟搞了幾百年市場經(jīng)濟。不借鑒，何時能建成社會主義市場經(jīng)濟體制？”《人民日報》評論員文章指出，改革人民銀行管理體制既是從中國國情出發(fā)，也符合國際慣例。目前，世界上多數(shù)國家的中央銀行都是按經(jīng)濟區(qū)域或業(yè)務(wù)量多少設(shè)置分支機構(gòu)。少數(shù)原來按行政區(qū)劃設(shè)置中央銀行分支機構(gòu)的國家，后來根據(jù)形勢發(fā)展需要，也進(jìn)行了分支機構(gòu)撤并或正準(zhǔn)備改革。

改革后續(xù)問題與影響：許多業(yè)務(wù)由跨省份大區(qū)分行管理逐漸恢復(fù)到按省管理

分行自成立起就直接負(fù)責(zé)管理所在省份金融工作。對于轄區(qū)其他省份，部分業(yè)務(wù)由分行直接領(lǐng)導(dǎo)各市中心支行，部分業(yè)務(wù)則通過省會城市中心支行和金融監(jiān)管辦來管理所在省份工作。還有些業(yè)務(wù)一直未實行跨省份體制。如外匯業(yè)務(wù)“分行、省會城市中心支行所在城市設(shè)國家外匯管理局分局，直接管理所在省、市外匯管理工作”。在國庫經(jīng)理、支付清算、現(xiàn)金發(fā)行和金融統(tǒng)計等業(yè)務(wù)中，省會城市中心支行承擔(dān)原省級分行的管理匯總工作。1999年，財務(wù)會計管理工作恢復(fù)到分省份管理。2003年，新成立的銀監(jiān)會完全按省份設(shè)置監(jiān)管局履行職責(zé)，為加強金融監(jiān)督管理而采取跨省份設(shè)置分行體制的事實和意義已不復(fù)存在。2004年，人民銀行最主要的業(yè)務(wù)部門——貨幣信貸管理條線也實行分省份管理。因此，分行體制由地市中心支行既受分行領(lǐng)導(dǎo)，也受省會城市中心支行領(lǐng)導(dǎo)，省會城市中心支行既受分行領(lǐng)導(dǎo)，也受總行直接領(lǐng)導(dǎo)，逐漸過渡到分行和省會城市中心支行分別管理所在省份金融業(yè)務(wù)，但分行在黨建工作仍對省會城市中心支行具有領(lǐng)導(dǎo)職能。

人民銀行

9家跨省份分行及轄區(qū)

天津分行 天津、河北、山西、內(nèi)蒙古

沈陽分行 遼寧、吉林、黑龍江

上海分行 上海、浙江、福建

南京分行 江蘇、安徽

濟南分行 山東、河南

武漢分行 江西、湖北、湖南

廣州分行 廣東、廣西、海南

成都分行 四川、貴州、云南、西藏

西安分行 陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆