深化上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革若干問題的研究

■王東榮　顧吾浩　呂祥

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深化上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革若干問題的研究

■王東榮顧吾浩呂祥

近年來，在市委、市政府的重視和領(lǐng)導(dǎo)下，本市按照中央的要求積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，至2015年底，全市已有1500個(gè)村完成了集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，占應(yīng)改革村總數(shù)的85%；有90個(gè)鎮(zhèn)完成鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定，占有集體資產(chǎn)總鎮(zhèn)數(shù)的70%左右。特別是閔行、松江等區(qū)在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革中形成的做法和經(jīng)驗(yàn)，得到了中共中央農(nóng)村工作辦公室、農(nóng)業(yè)部和國務(wù)院發(fā)展研究中心等有關(guān)部門的肯定。

去年，上海市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)受市政府發(fā)展研究中心委托，組織有關(guān)專家，對(duì)本市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀、遇到的一些深層次問題進(jìn)行了調(diào)研，在聽取基層干部群眾和有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上，提出了一些建設(shè)性的意見和建議，供研究參考。

一、上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革做法和取得的成效

（一）上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體進(jìn)程

上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革始于上世紀(jì)80年代初，先后經(jīng)歷了試點(diǎn)探索、擴(kuò)大試點(diǎn)、全面推進(jìn)三個(gè)階段，經(jīng)過30多年堅(jiān)持不懈的探索努力，全市村、鎮(zhèn)兩級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作總體進(jìn)展順利。目前全市鎮(zhèn)、村、組三級(jí)農(nóng)村集體總資產(chǎn)達(dá)4106.4億元，凈資產(chǎn)1298.2億元。為了推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，2009年，上海對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資摸清底數(shù)。2011年，建設(shè)市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級(jí)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺(tái)，農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)據(jù)錄入實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2012年，全市完成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定和農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)工作。2013年，全市形成了推進(jìn)鎮(zhèn)、村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的政策體系。2014年，上海市已先后啟動(dòng)改革644個(gè)村，完成改制117個(gè)村，累計(jì)建立359個(gè)新型集體經(jīng)濟(jì)組織。松江區(qū)14個(gè)鎮(zhèn)和閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)進(jìn)行了鎮(zhèn)級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。其中，松江區(qū)率先在全國完成了鎮(zhèn)、村兩級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作。目前，全市參加鎮(zhèn)、村兩級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的股民（成員）達(dá)到110萬人。

（二）上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要做法

1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，政策支持。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是涉及千家萬戶農(nóng)民利益和農(nóng)村穩(wěn)定的大事，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)、政策扶持是關(guān)鍵。一是加強(qiáng)宣傳發(fā)動(dòng)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。在農(nóng)村基層干部中，重點(diǎn)解決怕煩、怕難、怕失權(quán)失利思想。在農(nóng)民群眾中，重點(diǎn)解決對(duì)改革的目標(biāo)、措施、辦法等認(rèn)識(shí)問題，明確改革不是分資產(chǎn)，而是明晰產(chǎn)權(quán)、共享發(fā)展成果。二是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，理順管理體制。從市到區(qū)縣建立專門工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)工作隊(duì)伍。三是制定文件，明確政策。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，本市制定出臺(tái)了一系列指導(dǎo)性政策文件。2012年3月，上海市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)上海農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革發(fā)展若干意見（試行）》（滬委發(fā)〔2012〕7號(hào)）。在此基礎(chǔ)上，市有關(guān)部門先后圍繞改革的工作程序、加強(qiáng)經(jīng)營性物業(yè)項(xiàng)目管理、經(jīng)濟(jì)合作社證明書、收益分配、獎(jiǎng)補(bǔ)工作和推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)改革制定了9個(gè)配套文件，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革工作提出了明確要求。

2.公開公正，夯實(shí)基礎(chǔ)。2010年，本市重點(diǎn)對(duì)9個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣的農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行了清產(chǎn)核資。2011年，注重開展對(duì)中心城區(qū)有農(nóng)村集體資產(chǎn)的5區(qū)6鎮(zhèn)進(jìn)行了清產(chǎn)核資，摸清了家底。在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，全面開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定和農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)工作，堅(jiān)持“依據(jù)法律、尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、實(shí)事求是”的原則：一是凡法律、法規(guī)和政策已明確規(guī)定具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格的，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定必須交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)民主討論并表決通過。三是界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，必須充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成的歷史，尊重農(nóng)村集體資產(chǎn)形成的歷史，尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的變化歷程。通過集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定，摸清了全市的農(nóng)齡總數(shù)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共558.2萬人，合計(jì)農(nóng)齡1.18億年，人均21.2年。

3.因地制宜，分類推進(jìn)。由于各鎮(zhèn)、村之間差異較大，有撤制村、城中村、也有農(nóng)業(yè)村；有經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村、也有經(jīng)濟(jì)薄弱村。因此，堅(jiān)持因地制宜、分類推進(jìn)的原則。本市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革先從撤制村隊(duì)、城中村、近郊村和有一定經(jīng)濟(jì)總量的村開始，成熟一個(gè)改一個(gè)，堅(jiān)持“點(diǎn)上試行、取得經(jīng)驗(yàn)、逐步推廣”。目標(biāo)到2016年底基本全面完成。

4.健全制度，規(guī)范運(yùn)行。近年來，上海在規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)方面，出臺(tái)了一系列制度，為開展產(chǎn)權(quán)制度改革打好了基礎(chǔ)。一是建立健全了農(nóng)村組織財(cái)務(wù)收支預(yù)決算制度、民主理財(cái)制度、財(cái)務(wù)公開制度、重大事項(xiàng)民主決策制度等近20項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度。二是全面推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制，統(tǒng)一審核、記賬和建檔。三是村級(jí)組織所有財(cái)務(wù)活動(dòng)做到全面公開，重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)逐項(xiàng)逐筆公開。四是凡集體土地征收征用、承包、租賃、干部報(bào)酬、大額舉債、集體資產(chǎn)處置，以及年度收支預(yù)決算、集體企業(yè)改制等重大財(cái)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)事項(xiàng)，必須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或成員代表會(huì)議討論決定。

5.建設(shè)平臺(tái)，陽光運(yùn)行。建立上海市農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理平臺(tái)，做到將各類農(nóng)村集體“三資”全部進(jìn)行網(wǎng)上公開、網(wǎng)上運(yùn)行、網(wǎng)上監(jiān)管。目前，全市9個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣、5個(gè)中心城區(qū)，共有126個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括相關(guān)涉農(nóng)街道和開發(fā)園區(qū)）、1711個(gè)村、22595個(gè)隊(duì)的農(nóng)村集體“三資”數(shù)據(jù)都錄入了監(jiān)管平臺(tái)，有力地保障了農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（三）上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得的初步成效

1.明晰了農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和分配關(guān)系。通過改革，明晰了每個(gè)村民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的產(chǎn)權(quán)份額，集體資產(chǎn)由村民共同共有變?yōu)榇迕癜捶莨灿?，產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本變化；由單一的按勞分配變?yōu)榘磩诜峙渑c按股分紅相結(jié)合，分配制度發(fā)生了深刻變化。改革開放以來，本市郊區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，通過區(qū)劃調(diào)整、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、撤縣建區(qū)、鎮(zhèn)村合并，郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，本市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)110個(gè)，行政村1700多個(gè)，分別比改革初期減少50%左右。在區(qū)劃調(diào)整、村隊(duì)撤制、農(nóng)民轉(zhuǎn)移新的歷史條件下，如何維護(hù)農(nóng)民的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)，成為保障農(nóng)民權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的關(guān)鍵問題。通過明晰集體產(chǎn)權(quán)、界定成員資格、明確農(nóng)齡年份，把“共同共有”的集體資產(chǎn)改革成為“按份共有”的產(chǎn)權(quán)制度，較好地解決了集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的利益分配矛盾，厘清了歷史遺留的債權(quán)債務(wù)，把家底交給了群眾，消除了群眾的擔(dān)心與誤解。明確了個(gè)人在集體資產(chǎn)中的份額，避免了在城市化過程中集體資產(chǎn)被侵占、遭流失的現(xiàn)象，讓群眾吃了定心丸。集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)擁有了實(shí)際的處置權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)和收益分配權(quán)。

2.規(guī)范了農(nóng)村資產(chǎn)管理。一是治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化。改制村普遍建立了“三會(huì)四權(quán)”（股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、出資者所有權(quán)、出資者監(jiān)督權(quán)、法人代理權(quán)）制衡機(jī)制，農(nóng)民群眾成為集體經(jīng)濟(jì)的投資主體、決策主體和受益主體，成為集體經(jīng)濟(jì)名副其實(shí)的主人。治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化。二是建立集體“三資”管理的信息化平臺(tái)。納入全市“三資”管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行實(shí)時(shí)查詢和監(jiān)管，為整合全鎮(zhèn)集體資產(chǎn)、降低資產(chǎn)運(yùn)行成本、確保資產(chǎn)保值增值，發(fā)揮了很多作用。三是管理機(jī)制明顯優(yōu)化。初步實(shí)現(xiàn)了政社分開，原來少數(shù)干部手中的集體資產(chǎn)支配權(quán)轉(zhuǎn)移到了按份所有的社員手中，減少了少數(shù)人違背多數(shù)所有者愿意，隨意處置資產(chǎn)的狀況，抑制了集體財(cái)務(wù)管理混亂和集體資產(chǎn)流失，形成了用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制。

3.增加了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)。通過改革，形成了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行成效顯著改善。據(jù)閔行區(qū)對(duì)改制后27個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)查，集體凈資產(chǎn)由改制時(shí)的17.4億元增長(zhǎng)到30.7億元，增長(zhǎng)了76%。尤其重要的是，改革明晰了產(chǎn)權(quán)，改變了集體資產(chǎn)看似“人人有份”、實(shí)際上“人人無份”的狀態(tài)，真正做到“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”，農(nóng)民開始享有分紅，財(cái)產(chǎn)性收入穩(wěn)定增加，初步建立起農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制。2014年，在全市171家實(shí)行分紅的單位中，人均年分紅收益2萬元以上的有6家，分別是閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)九星村2.08萬元、梅隴鎮(zhèn)隴南村3.87萬元、梅隴鎮(zhèn)華二村2.44萬元、長(zhǎng)寧區(qū)新涇鎮(zhèn)曙光村6.97萬元、程橋村4.59萬元、王金更生產(chǎn)隊(duì)7.05萬元。人均年分紅收益在0.2－2.0萬元的有68家，人均年分紅收益在0.2萬元以下的有97家。

4.促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。通過明晰產(chǎn)權(quán)，有效解決了長(zhǎng)期存在的因土地征占、資產(chǎn)處置、收益分配等問題引發(fā)的社會(huì)矛盾。對(duì)涉及農(nóng)民切身利益的投資、經(jīng)營、收益分配等重大事項(xiàng)都由股東代表大會(huì)討論決定，改變了原來由少數(shù)干部掌控和隨意支配集體資產(chǎn)、監(jiān)督缺位的狀況，有效地遏制因資產(chǎn)處置不公、收益分配不平等問題引發(fā)的上訪現(xiàn)象，較好地化解了黨群矛盾、干群矛盾，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。改制后的村，沒有發(fā)生過因改制而引發(fā)的集訪事件。一些改制村不斷加強(qiáng)內(nèi)部管理，注重節(jié)約增效，各項(xiàng)費(fèi)用大幅下降，僅公務(wù)招待費(fèi)較改革前就下降60%以上，而農(nóng)民分紅每年都在增長(zhǎng)。

二、上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的主要問題

（一）改革推進(jìn)中的一些難點(diǎn)問題有待進(jìn)一步解決

總體上看，全市村級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步有序推進(jìn)，但部分區(qū)縣進(jìn)展不平衡，一些難點(diǎn)問題亟待解決。一是由于少數(shù)村的集體資產(chǎn)掛賬、利益關(guān)系復(fù)雜、干群矛盾較大等歷史遺留問題較多，客觀上影響了改革的進(jìn)程，使一些村沒有完成改革任務(wù)。二是一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱的村，可供量化的經(jīng)營性凈資產(chǎn)較少或幾乎沒有，一般只能做到清產(chǎn)核資、成員界定和農(nóng)齡統(tǒng)計(jì)等改革的基礎(chǔ)工作，而資產(chǎn)處置、股權(quán)量化等改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)推進(jìn)不足，只能今后村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大時(shí)完成。三是少數(shù)地區(qū)的集體股設(shè)置不規(guī)范，根據(jù)市有關(guān)文件要求，未撤村改革的可設(shè)集體股，集體股比例一般為20%左右，但個(gè)別區(qū)規(guī)定集體股比例可高于30%，有的村集體股甚至高達(dá)70%，達(dá)不到明晰集體產(chǎn)權(quán)的目的。四是鎮(zhèn)級(jí)改革需要繼續(xù)深化。目前已完成鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)界定工作的鎮(zhèn)，絕大部分尚未推行財(cái)政資金和集體資金分賬管理。由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)怕難、怕亂、怕煩、怕失權(quán)、怕失利的想法，對(duì)鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定工作重視不夠，對(duì)一些集體資產(chǎn)和財(cái)政資金混賬混用的界定、歷史壞賬的核銷工作沒有做到位，影響了鎮(zhèn)級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位有待進(jìn)一步明確

作為我國農(nóng)村中主要的經(jīng)濟(jì)組織形式，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上是在我國農(nóng)業(yè)合作化基礎(chǔ)上形成的，是社會(huì)主義勞動(dòng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)集體所有的合作經(jīng)濟(jì)組織，也是農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營的組織載體?！睹穹ㄍ▌t》明確了企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體四類法人組織。在農(nóng)村基層組織中，村基層黨組織依據(jù)《黨章》設(shè)立，村民委員會(huì)由《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)民專業(yè)合作社由《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)范。而由于國家層面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尚未立法，作為合作經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位始終沒有得到明確，不能依法進(jìn)行注冊(cè)登記，不能作為完整的市場(chǎng)主體參與經(jīng)營競(jìng)爭(zhēng)，在運(yùn)行中與其它基層組織職能交叉不分，無法履行自身的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，無法保護(hù)自身的合法權(quán)益。特別是在日常管理工作中，主要表現(xiàn)為與其他村組織職能交叉不分、集體經(jīng)濟(jì)組織名稱不一致、登記管理不統(tǒng)一、扶持政策和稅收優(yōu)惠政策不明確等問題。

（三）改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理體制有待進(jìn)一步規(guī)范

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理體制有待進(jìn)一步規(guī)范。

一是對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)改制后是保持社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，還是變成公司制，現(xiàn)在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門和理論界的認(rèn)識(shí)還比較模糊，目前國家層面還缺乏政策規(guī)范。許多改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參照公司制運(yùn)行，違背了合作制原則，由此發(fā)展下去，股權(quán)必然向少數(shù)人集中，農(nóng)民從改革中得到的成果有可能得而復(fù)失。上海郊區(qū)上世紀(jì)90年代開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改制，建立了以股份合作制為主體的改制企業(yè)，但由于大家對(duì)企業(yè)改制后的體制機(jī)制建設(shè)重視不夠，因此到目前為止，大部分企業(yè)都已改成有限責(zé)任公司，職工股權(quán)逐步轉(zhuǎn)到了少數(shù)經(jīng)營者手中，少數(shù)經(jīng)營者成了企業(yè)改革的受益者，而廣大職工則基本沒有享受到企業(yè)改革的成果。這次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改革有以下幾個(gè)不同：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改制是企業(yè)經(jīng)營者和職工向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織購買企業(yè)股權(quán)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革是把本來屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資產(chǎn)量化給農(nóng)民。第二，農(nóng)村集體企業(yè)改制前本來就是公司制企業(yè)，改制成股份合作制后大家從思想準(zhǔn)備到制度準(zhǔn)備都不足；而這次農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革前就是社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，改革后仍然堅(jiān)持合作制比較有基礎(chǔ)。第三，農(nóng)村集體企業(yè)的資產(chǎn)主要是廣大干部職工勞動(dòng)積累形成的資產(chǎn)，企業(yè)經(jīng)營者在資產(chǎn)形成過程中發(fā)揮了較大的作用，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織目前的資產(chǎn)，大部分是以土地、廠房為主的資源性資產(chǎn)，或者是土地被征收以后的補(bǔ)償費(fèi)收入。土地是農(nóng)民在1956年合作化時(shí)入社的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)，是經(jīng)過幾代農(nóng)民努力取得的成果，也是農(nóng)民手里的最后一份資產(chǎn)，堅(jiān)持合作制有利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，有利于增加農(nóng)民收入，有利于農(nóng)村共同富裕。

二是由于長(zhǎng)期以來村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)來保障，一些村改制后，并未真正實(shí)現(xiàn)村委會(huì)經(jīng)費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)費(fèi)分賬管理、分賬使用。目前已經(jīng)進(jìn)行改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其董事長(zhǎng)或理事長(zhǎng)大多仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記或村書記兼任，與集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)特征并不相符，長(zhǎng)遠(yuǎn)來說還需進(jìn)一步規(guī)范。需要按照新型集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定的要求規(guī)范運(yùn)行。

（四）農(nóng)村改革推進(jìn)扶持政策有待進(jìn)一步完善

社區(qū)股份合作社在稅收、財(cái)務(wù)方面所執(zhí)行的是適用于公司法人的相關(guān)制度，在運(yùn)營中要繳納營業(yè)稅、增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、企業(yè)所得稅等各項(xiàng)稅賦，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。同時(shí)，無論是有限責(zé)任公司還是社區(qū)股份合作社，對(duì)股東進(jìn)行分配，股東都要繳納20%的紅利稅。而在改制前，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其成員進(jìn)行內(nèi)部收益分配，則不需要繳納紅利稅。這在很大程度上增加了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)，影響了基層干部群眾改革的積極性。據(jù)閔行區(qū)測(cè)算，2011－2015年，47個(gè)改制的集體經(jīng)濟(jì)組織要繳納2億元紅利稅。改革需要公平的政策環(huán)境，政策取向應(yīng)該向鼓勵(lì)推進(jìn)改革的方向調(diào)整。

（五）改制后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有待進(jìn)一步創(chuàng)新

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，主要目的是保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民收入。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須使改制后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)不斷保值增值，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展壯大。從調(diào)研情況看，上海郊區(qū)大部分改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織主要以經(jīng)營廠房等不動(dòng)產(chǎn)為主，保持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有一定數(shù)量的集體建設(shè)用地，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賴以發(fā)展的重要條件。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，征用集體土地時(shí)，如果長(zhǎng)期只給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織低標(biāo)準(zhǔn)土地補(bǔ)償費(fèi)，不按排集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的建設(shè)用地，或者不斷征用、減少現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體建設(shè)用地，就會(huì)使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展空間越來越小，甚至無法正常運(yùn)行。當(dāng)前，上海正面臨著“兩規(guī)合一”和建設(shè)用地減量化，由于受規(guī)劃限制，郊區(qū)大部分原村辦工業(yè)點(diǎn)均被排除在104個(gè)工業(yè)地塊之外，不少區(qū)縣都在搞整治拆除，并返回部分用地指標(biāo)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體建設(shè)用地面臨大幅度減少的局面。針對(duì)這一新情況，市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門和規(guī)劃土地部門，應(yīng)及時(shí)研究對(duì)策措施，落實(shí)好具體調(diào)整方案，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)用地轉(zhuǎn)型升級(jí)，用提高用地能級(jí)的辦法，彌補(bǔ)集體建設(shè)用地減少的問題，用政策扶持促農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式創(chuàng)新。

三、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的有關(guān)對(duì)策建議

中央在《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中，提出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度等五大領(lǐng)域。并要求建立健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求和社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)力為核心，以明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)，探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和經(jīng)營方式。這為本市深化和完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向和目標(biāo)。針對(duì)本市當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的深層次問題，要進(jìn)一步破解改革難點(diǎn)，完善配套政策。

（一）進(jìn)一步規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

一是要堅(jiān)持合作制的改革方向。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是要把原有的“共同共有”、產(chǎn)權(quán)不清的集體所有制改革成為“按份共有”、產(chǎn)權(quán)清晰的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，真正賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此改革后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)該堅(jiān)持向合作制的方向發(fā)展，必須去行政化，實(shí)行政企分開、政資分離；同時(shí)，必須去公司化，實(shí)行一人一票、民主管理。下一步改革要加快從組織機(jī)構(gòu)、干部配備、資產(chǎn)運(yùn)行等方面實(shí)行政企分開、政資分離，按照合作制原則，使新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。改制后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要進(jìn)行資產(chǎn)管理、投資管理、收益管理、成員收益分配管理。

二是規(guī)范改革程序。繼續(xù)組織力量推進(jìn)以村級(jí)為主的產(chǎn)權(quán)制度改革工作，重點(diǎn)督促中心城區(qū)相關(guān)鎮(zhèn)盡快啟動(dòng)和推進(jìn)村級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革工作。對(duì)于已發(fā)現(xiàn)不符合政策規(guī)定的、民主程序不完善的以及不合理的地方，有條件的都要及時(shí)糾正。對(duì)于個(gè)別改革不徹底或有明顯缺陷的，要按照相關(guān)政策規(guī)定深化改革，確保改革工作依法依規(guī)。

三是穩(wěn)步推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)改革。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定，并探索實(shí)行財(cái)政資金與集體資產(chǎn)分賬管理。同時(shí)，鎮(zhèn)級(jí)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定后，要將鎮(zhèn)級(jí)資產(chǎn)概況在“農(nóng)民一點(diǎn)通”上進(jìn)行公開，接受全體成員監(jiān)督。

（二）加快立法明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律關(guān)系

當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各種矛盾和問題與我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律缺失有關(guān)系。由于全國沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，造成：一是黨和政府制定了大量的政策有的無法貫徹落實(shí)到底；二是散落在各種法律法規(guī)中關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)的規(guī)定在法律解釋上不盡相同，形成法律空白或法律自相矛盾；三是各省市在制定地方性法規(guī)或政策時(shí)掌握的口徑不一樣，造成地區(qū)間的矛盾。因此規(guī)范和制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，是建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的迫切需要。建議上海要提出從國家層面加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的議案，加快解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位等一系列在國家層面需要解決的問題。同時(shí)可借鑒廣東、浙江、四川等兄弟省市的經(jīng)驗(yàn)，盡早啟動(dòng)本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織地方立法，對(duì)新型經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、性質(zhì)、功能和職責(zé)予以明確，并盡快明確集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部相關(guān)法律關(guān)系，尤其是成員資格界定條件，農(nóng)村集體資產(chǎn)“按份共有”的股權(quán)設(shè)置比例和股東對(duì)象的確定，新型集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成及管理運(yùn)行制度等。

（三）加強(qiáng)規(guī)范新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營管理

一是完善治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)合作社章程，健全“股東大會(huì)和理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)”的組織架構(gòu)，并規(guī)范運(yùn)作，特別是村經(jīng)濟(jì)合作社和鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的理事長(zhǎng)應(yīng)由成員在具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人選中選舉產(chǎn)生，把素質(zhì)好有能力的股東推選進(jìn)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。二是探索村經(jīng)分離。在實(shí)行撤制村隊(duì)的改制地區(qū)，原村委會(huì)承擔(dān)的社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)交給相應(yīng)的居委會(huì)，相關(guān)費(fèi)用納入居委會(huì)財(cái)政支出予以保障；改制后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)向集體經(jīng)濟(jì)組織成員負(fù)責(zé)，不再承擔(dān)社會(huì)管理相關(guān)費(fèi)用支出。在不撤制村隊(duì)的改制地區(qū)，應(yīng)積極試行“村經(jīng)分離”。村委會(huì)主要承擔(dān)社會(huì)管理職能，相關(guān)費(fèi)用由財(cái)政予以保障；改革后建立的新型集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，主要負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理，并按股（份額）向農(nóng)民分紅。村委會(huì)和新型集體經(jīng)濟(jì)組織賬目要分設(shè)，并按相應(yīng)會(huì)計(jì)制度加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。三是加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)管。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)管體制，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的專業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)管職能；督促農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全相關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)行狀況監(jiān)督，發(fā)揮已建成的“三資”監(jiān)管平臺(tái)作用，深化農(nóng)村集體“三資”公開和監(jiān)管。

（四）積極爭(zhēng)取國家相關(guān)扶持政策試點(diǎn)

一是深化土地制度改革的試點(diǎn)，按照“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的要求，按照國家有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)的配套政策，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地更加充分而有保障的產(chǎn)權(quán)權(quán)能。二是給予新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，享受類似于農(nóng)民專業(yè)合作社的稅收優(yōu)惠政策，或者采取先征后返（獎(jiǎng)）的方式予以支持，在辦理工商登記、房地產(chǎn)登記時(shí)，相應(yīng)減免交易手續(xù)費(fèi)等。三是完善相關(guān)政策，建議市有關(guān)部門要梳理一下涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)政策，對(duì)有些過時(shí)或影響農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文件作適當(dāng)修改。四是加大對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共管理和公共服務(wù)的投入，實(shí)行村委會(huì)基本公共事務(wù)財(cái)政保障制度。

（五）建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

一是支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，盤活集體閑置不動(dòng)產(chǎn)，在本市建設(shè)用地減量化過程中，要切實(shí)做到保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，落實(shí)市政府有關(guān)政策，對(duì)規(guī)劃區(qū)外低效利用的集體建設(shè)用地進(jìn)行墾復(fù)后，以指標(biāo)形式返還部分，有關(guān)部門應(yīng)同步落實(shí)相應(yīng)地塊，允許按照規(guī)劃翻建、改建，提高能級(jí)，提升農(nóng)村集體資產(chǎn)和土地的產(chǎn)出效率。要進(jìn)一步優(yōu)化配套服務(wù)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和金融服務(wù)方式，為集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展項(xiàng)目提供資金支持和金融服務(wù)。

上海郊區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視和各方面的努力下，正在有條不紊地全面推進(jìn)，已經(jīng)有了良好的開端。但是，在改制后的制度建設(shè)、改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民的股權(quán)收益等問題，其難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于資產(chǎn)量化的改制過程。如果改制后農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)仍舊得不到保障，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)仍舊得不到發(fā)展，農(nóng)民仍舊得不到股金分配，那么整個(gè)改制就很難說已經(jīng)完成，也很難說是成功的。建議市有關(guān)部門要加快研究改制后如何建立長(zhǎng)效機(jī)制問題，不斷深化改革，鞏固和發(fā)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果?！?/p>

（本文作者為上海市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)課題組成員）