仇保興：城鎮(zhèn)化要避免舊工業(yè)化思維

姜天晨

城市的規(guī)劃建設(shè)管理必須同時(shí)著眼于三個(gè)效益：第一是生態(tài)效益，第二是社會(huì)效益，第三是經(jīng)濟(jì)效益

2015年12月20日至21日，中央城市工作會(huì)議在北京召開(kāi)，中共中央總書(shū)記習(xí)近平在會(huì)上發(fā)表重要講話。這是37年來(lái)，中央城市工作會(huì)議首次召開(kāi)。

目前，中國(guó)正在經(jīng)歷世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技創(chuàng)新的中心，城市發(fā)展帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市建設(shè)成為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。

但與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化也帶來(lái)了常見(jiàn)的城市病，城市生活給人們帶來(lái)了新的困擾。

久未謀面的中央城市工作會(huì)議，將如何影響中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)的方向，又如何解決當(dāng)前中國(guó)城市面臨的普遍問(wèn)題？國(guó)務(wù)院參事、中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部前副部長(zhǎng)仇保興就此接受《瞭望東方周刊》專訪，解讀未來(lái)中國(guó)城市發(fā)展方向。

2015 年12 月30 日，江蘇丹陽(yáng)市界牌鎮(zhèn)界牌新村農(nóng)民集中居住區(qū)

城市發(fā)展要處理好三個(gè)關(guān)系

《瞭望東方周刊》：此次中央城市工作會(huì)議有哪些亮點(diǎn)？

仇保興：這次會(huì)議提出的“一尊重、五統(tǒng)籌”的總方針把城市的本質(zhì)及規(guī)劃建設(shè)管理的變革要義講得非常透徹。

過(guò)去我們把城市建設(shè)從屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，前者為后者配套服務(wù)。新中國(guó)成立以來(lái)這種觀念很常見(jiàn)。

實(shí)際上，中國(guó)許多城市都是圍繞著一個(gè)大企業(yè)發(fā)展起來(lái)的，很長(zhǎng)一段時(shí)間里更像是這些企業(yè)的生活區(qū)。中央企業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下，規(guī)模發(fā)展得非常大，但是所在城市卻普遍滯后，人居環(huán)境不盡如人意。這背后的邏輯是先生產(chǎn)后生活。

此次會(huì)議，第一次全面闡述了城市現(xiàn)代化與國(guó)家現(xiàn)代化之間的關(guān)系，至少?gòu)娜齻€(gè)維度對(duì)城市的本質(zhì)進(jìn)行了剖析。

第一個(gè)維度是城市使人的生活更美好，涉及到人與社會(huì)的關(guān)系以及人與歷史的關(guān)系。我們強(qiáng)調(diào)城市的文脈傳承，歷史文化的傳承，這些是人與社會(huì)的關(guān)系的核心內(nèi)容。

第二個(gè)維度講的是人與自然的關(guān)系，也就是綠色發(fā)展。綠色發(fā)展從地理空間上劃分，可分三部分，一是自然環(huán)境，二是鄉(xiāng)村，三是城市。

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村是綠色的，人與自然非常和諧。只要農(nóng)業(yè)不變成能源農(nóng)業(yè)、完全的土地規(guī)模農(nóng)業(yè)，也可實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。前段時(shí)間中央發(fā)布的一份相關(guān)文件第一次提出要減少化學(xué)農(nóng)藥使用量，第一次提出農(nóng)田要休耕，這都是過(guò)去從未提到的。

城市的綠色發(fā)展是個(gè)難題。我們的城市長(zhǎng)期遵循的是“灰色發(fā)展”，是工業(yè)化驅(qū)動(dòng)的發(fā)展道路。所以中國(guó)能不能實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，基本取決于城市能否綠色發(fā)展。

這次會(huì)議第一次把城市污染與競(jìng)爭(zhēng)力、宜居性緊密結(jié)合在一起，強(qiáng)調(diào)主要領(lǐng)導(dǎo)要抓城市工作，其實(shí)就是要抓城市病的治理。城市病，說(shuō)白了60%是污染，還有40%是治理不善。

聯(lián)合國(guó)有個(gè)數(shù)據(jù)，全部能源消耗中城市占了75%，而75%的污染，包括空氣污染、土壤污染、水污染，也是城市造成的。聯(lián)合國(guó)副秘書(shū)長(zhǎng)沃利.恩道曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，城市極可能是無(wú)可比擬的未來(lái)光明前景之所在，也可能是前所未有的災(zāi)難之兇兆。

第三個(gè)維度是城市與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。這次會(huì)議提到了活力、競(jìng)爭(zhēng)力，及“城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的龍頭”，這很有意思。

1991年，哥倫比亞大學(xué)教授薩森提出“全球城市網(wǎng)絡(luò)”的概念。

從這個(gè)角度看，全球化時(shí)代國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)就取決于城市，特別是龍頭城市的競(jìng)爭(zhēng)力。一個(gè)城市成為重要節(jié)點(diǎn)城市，就能匯聚全球高等戰(zhàn)略資源，就能吸引更多優(yōu)秀人才，國(guó)家就能富強(qiáng)。

超越單純追求人口擴(kuò)張的階段

《瞭望東方周刊》：但是我國(guó)也出現(xiàn)了爭(zhēng)當(dāng)國(guó)際城市的現(xiàn)象，曾有媒體統(tǒng)計(jì)有300多個(gè)城市要爭(zhēng)當(dāng)國(guó)際性城市。

仇保興：為什么大中小城市必須同時(shí)存在？華裔經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊小凱提出的超邊際分析理論對(duì)此作出了解釋。

根據(jù)這一理論，超大規(guī)模城市是在全球范圍內(nèi)進(jìn)行資源配置和商品交換成本最低的城市，是爭(zhēng)奪全球高端戰(zhàn)略資源的城市。一般的大型城市或中等城市都是區(qū)域的商品和生產(chǎn)要素交易成本最低的城市，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車頭。

小城市呢？主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為它們要并到大城市中去，因?yàn)樾〕鞘袥](méi)有規(guī)模效益。楊小凱認(rèn)為，小城市是為周邊農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民服務(wù)的生產(chǎn)要素和商品交易成本最低的地方，其存在也是合理的。

例如，在上海、北京這樣的城市，農(nóng)副產(chǎn)品的直接交易成本很高，運(yùn)輸費(fèi)、進(jìn)城費(fèi)、攤位費(fèi)都會(huì)疊加，但在小城鎮(zhèn)交易，各種費(fèi)用都大幅度下降。

城市規(guī)模等級(jí)是呈正態(tài)分布的，小城市數(shù)量眾多，中等城市數(shù)量也比較大，而大城市就那么幾個(gè)。呈現(xiàn)這種狀況是因?yàn)槌鞘惺欠旨?jí)服務(wù)的。所以城市天然會(huì)構(gòu)成一個(gè)群，一個(gè)群里面有一兩個(gè)巨大的全球城市，有一批區(qū)域城市，還有一大批小城市。

這次中央工作會(huì)議提出要完善城市功能，這就是要不同的城市找準(zhǔn)自己城市的定位，實(shí)現(xiàn)不同等級(jí)城市的功能互補(bǔ)。

《瞭望東方周刊》：所以城市也不是越大越好？不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，資源聚集才能產(chǎn)生交換，而這是價(jià)值的源泉。

仇保興：主流經(jīng)濟(jì)學(xué)追求經(jīng)濟(jì)效益最大化。但是，城市建設(shè)絕不能只追求經(jīng)濟(jì)效益，必須在上述三個(gè)維度齊發(fā)力。

歸根結(jié)底，城市的規(guī)劃建設(shè)管理必須同時(shí)著眼于三個(gè)效益，第一是生態(tài)效益，第二是社會(huì)效益，第三是經(jīng)濟(jì)效益。這是我們第一次把三個(gè)效益擺在同等重要的位置，分別代表著綠色發(fā)展、宜居和城市競(jìng)爭(zhēng)力。

我們正在進(jìn)行的城鎮(zhèn)化新試點(diǎn)，也不是為了追求擴(kuò)容。我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程已經(jīng)超越了單純追求人口擴(kuò)張的階段，應(yīng)該把新型城鎮(zhèn)化的主攻方向放在提高宜居性、競(jìng)爭(zhēng)力和綠色可持續(xù)發(fā)展上。

這樣一概括，就清楚這次的城市工作會(huì)議將對(duì)未來(lái)城市發(fā)展有著巨大的指導(dǎo)作用。

三次城鎮(zhèn)化浪潮帶來(lái)的城市病

《瞭望東方周刊》：這次會(huì)議特別提到了城市病問(wèn)題。歷史上的城市病是怎么來(lái)的？有沒(méi)有辦法規(guī)避？

仇保興：此次會(huì)議提出城市病，正是因?yàn)楹荛L(zhǎng)一段時(shí)間沒(méi)有從三個(gè)維度平衡地規(guī)劃建設(shè)城市，所以我國(guó)的城市存在“未老先衰癥”。

歷史上城鎮(zhèn)化有三波浪潮，第一波是英法等歐洲國(guó)家，經(jīng)過(guò)200多年才完成。這期間也爆發(fā)了很多城市病，主要是嚴(yán)重的環(huán)境污染和疾病的流行，比如黑死病和霍亂，這兩種病消滅了城市人口的三分之一，比兩次世界大戰(zhàn)中死亡的總?cè)丝谶€多。

第二波以美國(guó)為主體的城鎮(zhèn)化，經(jīng)歷了100年，時(shí)間比第一波縮短了一半。這一波城鎮(zhèn)化趕上了機(jī)動(dòng)化的浪潮，小車普遍進(jìn)入家庭。

這兩次城鎮(zhèn)化對(duì)空間結(jié)構(gòu)的影響是不一樣的。

在歐洲，離開(kāi)城市就是美麗的田園風(fēng)光，但是在美國(guó)，離開(kāi)城市還是城市。原因在于，歐洲雖然經(jīng)歷了200年城鎮(zhèn)化，但卻是城鎮(zhèn)化在先，機(jī)動(dòng)化在后，所以街道是為馬車而非汽車量身定制，多數(shù)都是狹窄的單行道。而美國(guó)的城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化是同步發(fā)生的，城市道路很寬，且人口密度很低。這100年的城鎮(zhèn)化，使得美國(guó)城市建成區(qū)的人口密度下降了三倍之多，所以說(shuō)美國(guó)是車輪上的城市化。

《瞭望東方周刊》：后人是如何反思這兩種模式的？第三次城市化浪潮有沒(méi)有規(guī)避這些問(wèn)題？

仇保興：上世紀(jì)初葉，法國(guó)著名建筑師勒.柯布西耶和一幫德國(guó)建筑學(xué)家發(fā)起了新建筑運(yùn)動(dòng)?？虏嘉饕J(rèn)為原來(lái)的建筑太繁瑣，要么是貧民窟，要么是富人偏愛(ài)的巴洛克風(fēng)格，建筑純粹是點(diǎn)綴。他提出建筑是居住的機(jī)器，城市空間結(jié)構(gòu)必須簡(jiǎn)潔。

在他的倡導(dǎo)下，1933年在希臘雅典舉辦了世界建筑師大會(huì)，提出《雅典憲章》。他們認(rèn)為，城市的空間必須是嚴(yán)格分區(qū)的，例如工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、文化區(qū)，然后不同區(qū)域之間有寬敞的街道串聯(lián)。在他的眼中，城市就是居住機(jī)器的放大，一切都要享受工業(yè)化發(fā)展的成果，像造機(jī)器一樣造城市。《雅典憲章》主要針對(duì)的是城市的嚴(yán)重污染、疾病流行，以及貧富的巨大不均，針對(duì)工業(yè)化帶來(lái)的無(wú)節(jié)制的環(huán)境污染對(duì)城市的摧殘。從這個(gè)角度看，《雅典憲章》是正確的。

美國(guó)城鎮(zhèn)化之后，建筑師們又在1977年于秘魯?shù)睦R召開(kāi)了一次大會(huì)。這次大會(huì)的主題是反思福特式的流水線為代表的工業(yè)文明對(duì)城市肌理的破壞，提出了《馬丘比憲章》。他們認(rèn)為，汽車、城市的機(jī)動(dòng)性給城市造成了空氣污染、交通擁堵，清晰的功能分區(qū)肢解了城市，城市應(yīng)該是流動(dòng)的、統(tǒng)一的空間，不能被簡(jiǎn)單肢解。

第三波城鎮(zhèn)化浪潮出現(xiàn)在南美、南亞等發(fā)展中國(guó)家。這一波浪潮時(shí)間很短，50年時(shí)間就把人口轉(zhuǎn)移得差不多了。比如南美的巴西，兩億人口中有80%住在大城市，智利人口不到1800萬(wàn)，超過(guò)700萬(wàn)人生活在首都圣地亞哥。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家很歡迎這種模式，因?yàn)橘Y源很聚集。但是，聯(lián)合國(guó)人居署2005年報(bào)告認(rèn)為第三次城市化浪潮造成了嚴(yán)重的居住不公平，這些國(guó)家中，多達(dá)70%，至少50%的城市人口居住在貧民窟。

中國(guó)城市怎么辦

《瞭望東方周刊》：中國(guó)的城鎮(zhèn)化在這三次浪潮之后，但還是遇到了不少同樣的問(wèn)題。

仇保興：中國(guó)的城鎮(zhèn)化速度和第三次浪潮一致，非常快，是工業(yè)化、信息化、全球化、機(jī)動(dòng)化四種力量共同推動(dòng)下的快速產(chǎn)物。短短37年時(shí)間，我們的城市就出現(xiàn)了相當(dāng)于歐美上百年才出現(xiàn)的城市病，比如空氣污染、交通擁堵、居住的嚴(yán)重不公平，城市還是“青壯年”，但是“老年病”齊發(fā)，所以說(shuō)我國(guó)的城市是未老先衰。

治理未老先衰的城市病，就要以問(wèn)題導(dǎo)向，有的放矢。

《瞭望東方周刊》：那我們應(yīng)該如何治理自己的城市病？

仇保興：我們犯了很多前人犯過(guò)的錯(cuò)誤，缺乏系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)學(xué)習(xí)。所以這次工作會(huì)議特別提到，要學(xué)習(xí)認(rèn)識(shí)城市發(fā)展規(guī)律，不能藐視城市發(fā)展的客觀規(guī)律。

二戰(zhàn)后，歐洲的城市重建時(shí)，人口大量向大城市集中。時(shí)任英國(guó)首相丘吉爾認(rèn)為，在打敗德國(guó)后，500萬(wàn)前線的年輕男女要回家結(jié)婚生子，這些人在國(guó)土上怎么分布，會(huì)影響英國(guó)的命運(yùn)，如果都到倫敦，倫敦就會(huì)癱瘓。因此，戰(zhàn)爭(zhēng)還沒(méi)結(jié)束，他就召集規(guī)劃學(xué)家，在英國(guó)規(guī)劃建設(shè)了30座新城，把人口分流。

丘吉爾的做法今天來(lái)看是十分正確的，他的理論來(lái)自美國(guó)規(guī)劃學(xué)家沙里寧。沙里寧認(rèn)為大城市必須走有機(jī)疏散的道路，人口超過(guò)300萬(wàn)的大型城市，必須適時(shí)建立衛(wèi)星城疏散人口。有機(jī)疏散理論強(qiáng)調(diào)衛(wèi)星城必須有與主城市同等或者更強(qiáng)的反磁力。反磁力是由城市的就業(yè)崗位、生活品質(zhì)、醫(yī)療教育等城市服務(wù)功能水平構(gòu)成的。而中國(guó)的一些衛(wèi)星城，居住區(qū)周邊既沒(méi)有工作崗位，也沒(méi)有好的學(xué)校醫(yī)院，完全違背了新城建設(shè)原理。

《瞭望東方周刊》：這次會(huì)議還提出城市安全問(wèn)題，這方面我們有沒(méi)有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)？

仇保興：和美國(guó)的城市比，中國(guó)城市的人口密度比較高，每平方公里達(dá)1萬(wàn)人，美國(guó)連2000人都不到。一個(gè)城市人口密度越高，城市災(zāi)害造成的損失就越大。

哥倫比亞大學(xué)對(duì)城市災(zāi)害有個(gè)估算，認(rèn)為全球600多座大城市，80%以上都處在一種災(zāi)害威脅之下。但中國(guó)很多城市是處于好幾種災(zāi)害威脅之下，因?yàn)橹袊?guó)的人口規(guī)模大、密度高、地下基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多。

安全是城市生活的第一要素，但是中國(guó)的城市規(guī)劃舊模式并不利于城市安全。我們的城市都是按照工業(yè)化模式建設(shè)的，很多設(shè)施都是集中的、大型的。部分城市只有一個(gè)污水處理廠、一個(gè)自來(lái)水廠、一個(gè)變電站，其中一個(gè)出問(wèn)題，生命線就中斷了，城市就癱瘓了。

最近20年，國(guó)際上提出“彈性城市”。彈性城市的定義是，一個(gè)城市如果是彈性的，在外界的災(zāi)害，或是國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)的干擾下，城市的主要功能還能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這就是彈性。

怎么建立彈性？大自然是很有彈性的，億萬(wàn)年的進(jìn)化過(guò)程中很經(jīng)得起破壞。那么城市應(yīng)該怎樣獲得彈性？

比如說(shuō)，城市的通訊基站有聯(lián)通、移動(dòng)、電信等多家公司并存，破壞了一家還有其他的，城市的通訊就不會(huì)癱瘓，這就是多中心形成彈性的例子。

因此，我們應(yīng)該把工業(yè)文明倡導(dǎo)的集中、大型、單向度思維轉(zhuǎn)成符合生態(tài)文明原則的分布式、循環(huán)式思維，要打造多中心、小型化、網(wǎng)絡(luò)式的生命線，這樣，城市就會(huì)變得很有彈性。