環(huán)境規(guī)制與中國(guó)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

◎　徐常萍

?

環(huán)境規(guī)制與中國(guó)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

◎徐常萍

摘要：20多年來(lái)，我國(guó)制造業(yè)保持了快速增長(zhǎng)，占全球份額迅速提高，并對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，但也帶來(lái)了嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，制造業(yè)本身存在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消耗等問(wèn)題日益凸顯，亟須通過(guò)環(huán)境規(guī)制加速制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

關(guān)鍵詞：制造業(yè)；環(huán)境規(guī)制；結(jié)構(gòu)調(diào)整

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制造業(yè)利用自身的勞動(dòng)力和資源優(yōu)勢(shì)，大力引進(jìn)外資、促進(jìn)出口，取得了快速發(fā)展。2010年，我國(guó)成為全球制造業(yè)第一大國(guó)，被喻為“世界工廠”。但是，隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，制造業(yè)在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，也帶來(lái)了嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題，如資源遭到破壞，環(huán)境污染日益嚴(yán)重，干旱、暴雨、泥石流、沙塵暴以及霧霾等極端天氣和災(zāi)害頻發(fā)等。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，制造業(yè)本身存在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消耗等問(wèn)題也日益凸顯。

制造業(yè)快速擴(kuò)張帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)成績(jī)

1978年以來(lái)，我國(guó)制造業(yè)發(fā)展迅速，逐漸融入到全球生產(chǎn)體系中，成為全球的制造中心。

1.制造業(yè)增速顯著

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制造業(yè)一直保持快速增長(zhǎng)，到2008年金融危機(jī)前，我國(guó)制造業(yè)增速連續(xù)20年位居世界第一。制造業(yè)一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Γ湓鏊倜黠@快于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。就制造業(yè)增速的國(guó)際比較來(lái)看（見(jiàn)表1），從1980-2010年，我國(guó)制造業(yè)不僅保持了世界第一的增速，并且達(dá)到世界平均增速的3倍以上。而同為“金磚四國(guó)”的印度，雖然制造業(yè)增速也超過(guò)了GDP增速，且增速越來(lái)越快，但與我國(guó)制造業(yè)相比仍有差距。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，1981-2011年間，我國(guó)的工業(yè)增加值年均增速達(dá)到11.5%，比GDP增速高出1.5個(gè)百分點(diǎn)。正是制造業(yè)的快速增長(zhǎng)，帶動(dòng)GDP的高速增長(zhǎng)。世界銀行的統(tǒng)計(jì)顯示，從1978年以來(lái)，我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率達(dá)到9.83%，在全球206個(gè)國(guó)家和地區(qū)中居于第二位。

表1 制造業(yè)增速的國(guó)際比較（%）

2.制造業(yè)占全球份額迅速增加

隨著制造業(yè)的迅速發(fā)展，我國(guó)制造業(yè)占全球的份額也迅速增加，從1990年的3.1%增加至2010年的18.7%（見(jiàn)表2）。其中，2005年超過(guò)德國(guó)，僅次于美國(guó)和日本，上升到世界第三位；2006年超過(guò)日本，成為世界第二制造業(yè)大國(guó)；2010年，成功超越美國(guó)，成為全球第一制造業(yè)大國(guó)。隨著我國(guó)制造業(yè)占全球份額的迅速增加，制造業(yè)出口占世界制造業(yè)出口的比重也迅速提高，從2002年的5.80%提高到2012年的16.11%，帶動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

表2 世界主要國(guó)家制造業(yè)增加值占全球份額（%）

3. 制造業(yè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)作出了巨大貢獻(xiàn)

制造業(yè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在就業(yè)和稅收兩方面。一方面，我國(guó)人口眾多，需要工作的勞動(dòng)力基數(shù)巨大。而作為第一制造大國(guó)，制造業(yè)多年來(lái)一直是吸納就業(yè)人口的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2003-2014年，制造業(yè)的城鎮(zhèn)從業(yè)人口數(shù)從2980.5萬(wàn)人增加到5243.1萬(wàn)人，提供的就業(yè)崗位約占28.2%（見(jiàn)圖）。另一方面，制造業(yè)為國(guó)家財(cái)政作出很大貢獻(xiàn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)近一半的財(cái)政收入來(lái)自于制造業(yè)，制造業(yè)上繳的稅金也占到我國(guó)稅收收入的1/3左右。

圖 制造業(yè)的就業(yè)貢獻(xiàn)（2003-2014）

新常態(tài)下制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨的困境

雖然我國(guó)制造業(yè)的發(fā)展取得了巨大成績(jī)，但是，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，制造業(yè)在快速擴(kuò)張過(guò)程中隱藏的一些問(wèn)題逐漸凸顯。

1.制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待轉(zhuǎn)型升級(jí)

（1）重工業(yè)占制造業(yè)的比重過(guò)高。2000年以來(lái)，我國(guó)新一輪重工業(yè)化趨勢(shì)明顯，且有不斷提高的趨勢(shì)。2001年，重工業(yè)在增加值中的比重為60.6%，2004年提高到68%?！笆晃濉逼陂g，重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重由68.1%提高到70.9%。重工業(yè)不但能耗大，對(duì)環(huán)境的污染也比較嚴(yán)重。2014年，工業(yè)耗能占我國(guó)能源消耗總量的69%，重工業(yè)耗能占63%。2013年，二氧化硫排放總量為2043.9萬(wàn)噸?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境分析》指出，我國(guó)大部分二氧化硫排放來(lái)自火電廠以及非金屬礦物生產(chǎn)、煉鋼、化工制造和有色金屬冶煉企業(yè)。這些行業(yè)占二氧化硫總排放的85%以上，大大高于它們對(duì)工業(yè)總產(chǎn)值的貢獻(xiàn)率。

（2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待調(diào)整。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占制造業(yè)產(chǎn)值的比重是國(guó)際上衡量制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要指標(biāo)之一。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，既可以提高生產(chǎn)效率、減少資源消耗，又可以實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的改造，對(duì)制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)意義重大。總體上看，我國(guó)的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)保持了良好的發(fā)展勢(shì)頭，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比從1995年的8.41%提高到2013年的12.74%，大大縮小了與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的距離。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家30%的平均水平相比，仍有很大差距。

（3）制造業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題較為嚴(yán)重。據(jù)北京科技大學(xué)趙曉教授的測(cè)算，2012年，我國(guó)制造業(yè)平均有近28%的產(chǎn)能閑置，35.5%的制造業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率在75%或以下。2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》，旨在破解制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的困境。其中，傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象尤為普遍。如2012年我國(guó)鋼產(chǎn)量達(dá)7.16億噸，而內(nèi)外市場(chǎng)對(duì)我國(guó)鋼鐵的需求只有5億噸左右，過(guò)剩近2億噸。要想解決制造業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩，制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須調(diào)整和優(yōu)化。

2.能源結(jié)構(gòu)和能源利用效率有待優(yōu)化和提高

（1）能源結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。我國(guó)能源消費(fèi)歷來(lái)以煤為主，1976年，能源消費(fèi)中的煤炭占比為69.9%。《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，2014年，我國(guó)能源消費(fèi)中，煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的66.0%，比世界平均水平高30多個(gè)百分點(diǎn)，煤炭消費(fèi)在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比居高不下。而世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，均以原油和天然氣為主（見(jiàn)表3）。

表3 2014年中國(guó)與主要發(fā)達(dá)國(guó)家一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)（%）

（2）能源利用效率有待進(jìn)一步提高?？傮w上看，從20世紀(jì)80年代至今，我國(guó)的能源利用效率有了很大提高。1980年我國(guó)單位GDP能耗2.59噸標(biāo)準(zhǔn)煤/億元，2014年提高到約0.8噸標(biāo)準(zhǔn)煤/億元。但是，同世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)能源的利用效率仍然偏低。國(guó)家能源局的數(shù)據(jù)顯示，“十一五期間，我國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全世界GDP的9%左右，而能源消費(fèi)翻了一番。我國(guó)單位GDP能耗是世界平均水平的2.5倍、美國(guó)的3.3倍，也高于巴西、墨西哥等發(fā)展中國(guó)家?！?《世界經(jīng)濟(jì)論壇》與埃森哲咨詢管理公司（Accenture）共同推出的《2013-全球能源工業(yè)效率研究》報(bào)告，對(duì)世界不同國(guó)家2013年的能源使用效率進(jìn)行評(píng)估排名，我國(guó)僅位列第74位。從這一排名足以看出，我國(guó)在能源利用效率方面同發(fā)達(dá)國(guó)家之間仍存在較大差距。

3. 環(huán)境污染加劇

（1）大氣污染情況仍然十分嚴(yán)重?！吨袊?guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2013）》顯示，我國(guó)各類污染物排放量均居世界首位，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)自身的環(huán)境容量。2013年，由亞洲開(kāi)發(fā)銀行和清華大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境分析》報(bào)告稱，我國(guó)500個(gè)大型城市中，只有不到1%達(dá)到世界衛(wèi)生組織確定的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并且世界上污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市依次為：太原（中國(guó)）、米蘭（意大利）、北京（中國(guó)）、烏魯木齊（中國(guó)）、墨西哥城（墨西哥）、蘭州（中國(guó)）、重慶（中國(guó)）、濟(jì)南（中國(guó)）、石家莊（中國(guó)）以及德黑蘭（伊朗），有7個(gè)在中國(guó)，污染物主要來(lái)自工業(yè)點(diǎn)源排放和機(jī)動(dòng)車尾氣排放。另?yè)?jù)南京信息工程大學(xué)大氣環(huán)境中心2014 年4月到2015年5月的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，在190個(gè)主要城市中，只有25個(gè)城市符合我國(guó)2012年修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。

（2）水污染情況嚴(yán)重?！?014年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2014年，全國(guó)廢水排放中的化學(xué)需氧量排放總量為2294.6萬(wàn)噸，氨氮排放總量為238.5萬(wàn)噸，比2013年略有下降。全國(guó)主要河流I-III類占71.2%，劣V類占9%。省界水體中，I-III類占64.9%，劣V類占18.6%。太湖、巢湖為IV類水質(zhì)，滇池為劣V類水質(zhì)。地下水監(jiān)測(cè)顯示，水質(zhì)為優(yōu)良級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為10.8%，較差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為45.4%，極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為16.1%。有專家估算，我國(guó)每年水污染對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、市政工業(yè)和人體健康造成的經(jīng)濟(jì)損失約2400億元。

（3）土壤污染狀況嚴(yán)重。2014年，環(huán)保部、國(guó)土資源部等聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國(guó)耕地退化面積比例超過(guò)40%，七至十等的劣質(zhì)耕地比例達(dá)到27.9%，耕地土壤點(diǎn)位污染超標(biāo)率達(dá)到19.4%，耕地質(zhì)量整體表現(xiàn)為“四成退化、三成劣質(zhì)、二成污染”的“四三二”狀態(tài)。全國(guó)土壤總超標(biāo)率為16.1%，其中重度污染點(diǎn)位比例為1.1%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。根據(jù)中國(guó)無(wú)機(jī)鹽工業(yè)協(xié)會(huì)提供的數(shù)據(jù)，2012年國(guó)內(nèi)鉻鹽的年生產(chǎn)能力40萬(wàn)噸（以重鉻酸鈉計(jì)），估算每年新增鉻渣87.5萬(wàn)噸。2008年以來(lái)，全國(guó)已發(fā)生百余起重大污染事故，包括砷、鎘、鉛等重金屬污染事故達(dá)30多起。2011年，更是發(fā)生了廣受關(guān)注的“曲靖鎘污染事件”。

我國(guó)制造業(yè)必須加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制

規(guī)制包括社會(huì)性規(guī)制和經(jīng)濟(jì)性規(guī)制兩種。一般來(lái)說(shuō)，規(guī)制起源于市場(chǎng)失靈。環(huán)境規(guī)制作為政府社會(huì)性規(guī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)于糾正環(huán)境的負(fù)外部性，促進(jìn)環(huán)境與制造業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。一方面，環(huán)境規(guī)制會(huì)促使清潔產(chǎn)業(yè)逐步取代污染密集型產(chǎn)業(yè)，從而對(duì)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)施加直接的積極影響；同時(shí)，環(huán)境規(guī)制也會(huì)通過(guò)對(duì)企業(yè)成本、技術(shù)創(chuàng)新和外商直接投資等施加影響，從而對(duì)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)起到一定的影響作用。

此外，縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化經(jīng)驗(yàn)，如英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)和日本等。作為傳統(tǒng)的制造業(yè)強(qiáng)國(guó)，也是“先污染，后治理”的典型國(guó)家，四國(guó)的制造業(yè)發(fā)展均取得了巨大成就，并帶動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速壯大。同時(shí)，也都通過(guò)嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制，在改善本國(guó)環(huán)境的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了本國(guó)制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。鑒于我國(guó)制造業(yè)面臨的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與環(huán)境污染困境，其發(fā)展也必須加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制。

1.完善現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)制體系

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)制定和實(shí)施了一系列關(guān)于防治環(huán)境污染、保護(hù)自然資源的法律法規(guī)，形成了一套以法規(guī)型和市場(chǎng)型規(guī)制手段為主、自愿型規(guī)制手段為輔的環(huán)境規(guī)制體系。但總體上，我國(guó)的環(huán)境管理體系以行政管理為主，側(cè)重于污染物產(chǎn)生后的達(dá)標(biāo)排放，即“末端”治理；至于“預(yù)防為主”原則，雖然早在20世紀(jì)70年代就已提出，但并未得到充分落實(shí)。因此，需要完善現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)制體制，健全和強(qiáng)化環(huán)境立法和執(zhí)法體系，不斷完善市場(chǎng)型環(huán)境規(guī)制工具，建立健全自愿型環(huán)境規(guī)制工具體系。

2.提高政府環(huán)保投入，提高環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度

隨著中央對(duì)環(huán)保工作的重視，各級(jí)政府的環(huán)保投入有了明顯提高。2003年，全國(guó)環(huán)保支出決算88.96億元，占全國(guó)財(cái)政支出的0.36%；2012年，全國(guó)環(huán)保支出決算已增加到2963.46億元，占全國(guó)財(cái)政支出的2.35%。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍有一定差距。如美國(guó)1978年環(huán)保費(fèi)用占聯(lián)邦政府預(yù)算支出的比重為2.2%，而日本為2.5%。因此，有必要逐步提高環(huán)保支出占政府財(cái)政支出的比重，并確保環(huán)保投入增速高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，以提高環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度。

3.因地制宜選擇合適的環(huán)境規(guī)制工具

我國(guó)幅員廣闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境及污染排放狀況差異明顯；同樣，各地區(qū)的技術(shù)發(fā)展水平也存在很大差異。因此，有必要根據(jù)各地區(qū)的狀況，因地制宜地選擇合適的環(huán)境規(guī)制工具。首先，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，技術(shù)發(fā)展水平較高，市場(chǎng)化進(jìn)程更為完善；并且，工業(yè)污染問(wèn)題較早凸顯，相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)相對(duì)健全。因此，東部地區(qū)適宜在法規(guī)性工具的基礎(chǔ)上，更多地選擇市場(chǎng)型規(guī)制工具，并輔以自愿型規(guī)制工具，以提高環(huán)境規(guī)制的績(jī)效。其次，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)，市場(chǎng)化程度不夠完善，污染治理起步較晚；并且，資源大省集中于中西部地區(qū)，環(huán)境規(guī)制前景更為嚴(yán)峻。因此，中西部地區(qū)適宜以法規(guī)性規(guī)制工具為主。

★本文系江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目（編號(hào)：2015ZSTD006）的階段性成果。

■ 五湖煙景 陳寶林/攝

中圖分類號(hào)：F407

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

作者單位：（東南大學(xué)中國(guó)制造業(yè)發(fā)展研究院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.005 ■ 編輯：云霞