問道精準(zhǔn)扶貧

許元榮+陳少智+劉俊卿

全面建成小康社會(huì)、全力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)，是面向歷史的莊嚴(yán)承諾?！笆濉逼陂g，平均每年將有一千萬以上人口脫貧，超常規(guī)的重任需要超常的智慧和謀略。

全面建成小康社會(huì)、全力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)，是面向歷史的莊嚴(yán)承諾。“十三五”期間，平均每年有一千萬以上人口的脫貧任務(wù)，超常規(guī)的重任需要超常的智慧和謀略。

“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”是打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基本方略。針對(duì)貧困人口規(guī)模龐大、貧困程度深、減貧成本高、脫貧難度大的多重挑戰(zhàn)，惟有“精準(zhǔn)”施策、創(chuàng)新方式、健全機(jī)制，方能決勝“全面”。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》、瞭望智庫組成“精準(zhǔn)扶貧調(diào)研小組”，在寧夏、貴州、湖南、新疆等多地考證調(diào)研，追蹤這場(chǎng)被稱為“非贏不可”的戰(zhàn)役進(jìn)展。

在扶貧攻堅(jiān)一線，記者看到，圍繞產(chǎn)業(yè)造血脫貧的內(nèi)生發(fā)展模式，已探索出豐富的經(jīng)驗(yàn);金融血液如何流向貧困戶的“毛細(xì)血管”，也不斷涌現(xiàn)出解決方案;互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)手段，被引入扶貧工作后開始顯現(xiàn)巨大潛力。

扶貧的艱巨性、復(fù)雜性不容小覷，不會(huì)一帆風(fēng)順，也不會(huì)有萬能藥方。完成扶貧攻堅(jiān)重大任務(wù)，需要采取新思路、激發(fā)新動(dòng)力，通過一個(gè)個(gè)山頭的攻堅(jiān)而獲全勝。

2016年3月20日航拍的廣西大化瑤族自治縣七百弄鄉(xiāng)弄平村的通村水泥路，“交通精準(zhǔn)扶貧”是廣西壯族自治區(qū)出臺(tái)的精準(zhǔn)扶貧配套政策之一。

產(chǎn)業(yè)造血與改革活血

產(chǎn)業(yè)扶貧是新階段扶貧攻堅(jiān)的重頭戲。

一個(gè)地方再貧窮，有了產(chǎn)業(yè)支撐，就有了造血功能與內(nèi)生動(dòng)力，就有望依靠自身的主動(dòng)作為擺脫貧困。只有從“輸血式扶貧”走向“造血式扶貧”，從“救濟(jì)式扶貧”走向“產(chǎn)業(yè)式扶貧”，才能獲得永續(xù)擺脫貧困的基礎(chǔ)。

圍繞“造血能力”和“內(nèi)生動(dòng)力”，寧夏吳忠市的探索值得關(guān)注。

近年來，吳忠市陸續(xù)探索出了“龍頭帶動(dòng)型”、“協(xié)會(huì)拉動(dòng)型”、“支部推動(dòng)型”等9個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧模式，一步步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民走進(jìn)園區(qū)變工人、進(jìn)入城鎮(zhèn)做商人、擺攤開店當(dāng)老板、土地入股成股東、進(jìn)城落戶變市民、技能培訓(xùn)做職業(yè)農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了村村有產(chǎn)業(yè)、戶戶有門路、人人有活干。

其中頗有成效的特色探索，是依托“光伏+”開展的扶貧模式，光伏+新農(nóng)村、光伏+農(nóng)牧業(yè)、光伏+工業(yè)觀光旅游、光伏+村集體經(jīng)濟(jì)……當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶“靠太陽”能平均年入3000元，村級(jí)扶貧電站平均每年也能給村子創(chuàng)收約20萬元。

這個(gè)經(jīng)驗(yàn)即將推廣至全國。今年3月份，國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》，決定在全國具備光伏建設(shè)條件的貧困地區(qū)實(shí)施光伏扶貧工程。將光伏扶貧作為資產(chǎn)收益扶貧的重要方式，在2020年前，以整村推進(jìn)的方式，保障200萬建檔立卡無勞動(dòng)能力貧困戶（包括殘疾人）每年每戶增加收入3000元以上。

不過，產(chǎn)業(yè)造血也有深層難點(diǎn)。國家開發(fā)投資公司貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金總經(jīng)理張?jiān)I(lǐng)表示，一些貧困地區(qū)的造血項(xiàng)目，規(guī)模小、效益不高、競(jìng)爭(zhēng)力較弱、缺乏品牌，銀行信貸難，社會(huì)資本往往不愿意進(jìn)入，企業(yè)融資難、融資貴，擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力不強(qiáng)。

張?jiān)I(lǐng)等受訪者還表示，貧困地區(qū)的企業(yè)多為中小民營企業(yè)，往往管理不規(guī)范，財(cái)務(wù)較為混亂，廣大貧困戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利更是分散、模糊，經(jīng)營意識(shí)淡漠。這個(gè)現(xiàn)象加劇了各路資本“有錢投不出去”的尷尬狀況，說明在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，除了產(chǎn)業(yè)造血，也要強(qiáng)化改革活血。

在改革活血方面，貴州銅仁市探索的“三權(quán)、三變、三金”具有典型性。

所謂“三權(quán)、三變、三金”，即對(duì)農(nóng)村住房、山林、茶園、果園等不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)辦證和價(jià)值評(píng)估試點(diǎn)工作，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、林權(quán)“三權(quán)”抵押貸款，推動(dòng)農(nóng)村“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”，使貧困群眾成為流轉(zhuǎn)土地有租金、入股企業(yè)有利金、進(jìn)園務(wù)工有薪金的“三金”農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)、三變、三金”良性互動(dòng)。

通過“三權(quán)、三變、三金”改革，銅仁農(nóng)村“沉睡的資源”變成了“流動(dòng)的資本”。在“十二五”期間，全市流轉(zhuǎn)土地129萬畝，發(fā)放“三權(quán)”貸款3.81億元，惠及貧困群眾5.6萬余人，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶通過專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)園區(qū)股金分紅、土地流轉(zhuǎn)租金、園區(qū)務(wù)工收入，戶均增收1.2萬余元。

金融“血液”流向扶貧末端

金融是經(jīng)濟(jì)的“血液”，也是貫穿在扶貧各個(gè)環(huán)節(jié)的重要“能量”。長(zhǎng)期以來，金融“血液”向貧困農(nóng)戶“末梢”流動(dòng)明顯卡殼。

中國扶貧基金會(huì)會(huì)長(zhǎng)段應(yīng)碧向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者分析，從實(shí)踐來看，當(dāng)前金融支持扶貧還存在不少障礙。

比如，扶貧貸款的定價(jià)存在兩難，如果要照顧農(nóng)戶，有時(shí)就難以實(shí)現(xiàn)商業(yè)層面的可持續(xù)發(fā)展，而如果追求可持續(xù)發(fā)展，提高利息，農(nóng)戶付息壓力往往偏大。再比如，扶貧貸款的成本控制有相當(dāng)難度，農(nóng)村信用體系缺失導(dǎo)致信用調(diào)查成本過高。

中國郵儲(chǔ)銀行行長(zhǎng)呂家進(jìn)認(rèn)為，現(xiàn)有的銀行管理機(jī)制也存在一些問題，難以匹配國家扶貧大局，此前的績(jī)效考核機(jī)制不足以支持銀行員工踴躍開發(fā)扶貧業(yè)務(wù)。這些約束因素需要盡快找到解決方案。

針對(duì)貸款成本高、商業(yè)銀行信貸意愿不高的問題，有專家建議，從外部層面而言，央行可以加大扶貧再貸款力度，給商業(yè)銀行提供低息資金，財(cái)政扶貧資金則可以分出一塊成立“扶貧信貸擔(dān)?；稹保档头鲐毿刨J利率成本。

針對(duì)貧困戶信用體系缺失、信用調(diào)查成本高的問題，有專家建議，可在國家層面盡快形成統(tǒng)一的貧困農(nóng)戶信息系統(tǒng)，并與銀行的信息系統(tǒng)對(duì)接，便于銀行針對(duì)貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)甄別、精準(zhǔn)檢測(cè)、精準(zhǔn)投放。

銀行也可和各類駐村扶貧工作隊(duì)強(qiáng)化合作，駐村工作隊(duì)可以發(fā)揮項(xiàng)目推薦、信用把關(guān)、減少信息不對(duì)稱等重要作用。

在扶貧一線，記者看到，不少地方圍繞“金融血液如何流向毛細(xì)末端”這個(gè)難題進(jìn)行了大量探索。

分管扶貧工作的寧夏回族自治區(qū)黨委常委、自治區(qū)政府副主席李銳認(rèn)為，從寧夏的實(shí)踐來看，金融扶貧的核心是依托四大資源、瞄準(zhǔn)四大領(lǐng)域、突出四大舉措。

具體而言，即依托財(cái)政扶貧資金撬動(dòng)、政策性銀行中長(zhǎng)期信貸、涉農(nóng)商業(yè)銀行專項(xiàng)信貸投放、普惠性金融信貸支持這“四大資源”，瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)勢(shì)特色新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點(diǎn)群體就業(yè)創(chuàng)新、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)這“四大領(lǐng)域”，集中實(shí)施“四大舉措”——人民銀行切一塊、財(cái)政部門貼一塊、金融機(jī)構(gòu)降一塊、存貸掛鉤激勵(lì)。

湖南武陵山片區(qū)則通過積極探索，總結(jié)出了金融扶貧的“七個(gè)經(jīng)驗(yàn)”：以“一授、二免、三優(yōu)惠、一防控”模式推進(jìn)小額信貸的“麻陽經(jīng)驗(yàn)”;創(chuàng)新開發(fā)“信貸+就業(yè)擔(dān)保貼息+公司基地+農(nóng)戶貸款”金融服務(wù)產(chǎn)品的“龍山經(jīng)驗(yàn)”;搭建起“銀農(nóng)聯(lián)結(jié)”橋梁的“沅陵經(jīng)驗(yàn)”;“農(nóng)戶建檔立卡+掛靠龍頭企業(yè)或合作社+政府擔(dān)?；鹱⑷?設(shè)立扶貧貸款貼息專戶”的“武岡經(jīng)驗(yàn)”;以金融惠普服務(wù)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的“張家界經(jīng)驗(yàn)”;攜手農(nóng)商行對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行授信以精準(zhǔn)投放貸款的“邵陽經(jīng)驗(yàn)”;政府牽頭設(shè)立經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金并聯(lián)合升級(jí)擔(dān)保公司提供滾動(dòng)擔(dān)保服務(wù)的“邵東經(jīng)驗(yàn)”。

隨著這些探索的深入，金融“血液”開始在貧困地區(qū)循環(huán)起來。

“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”提高扶貧精度

“互聯(lián)網(wǎng)+”深入影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，對(duì)脫貧攻堅(jiān)也有巨大潛力，全國已涌現(xiàn)出一大批較有成效的案例，比如阿里、京東等電商紛紛將其農(nóng)村業(yè)務(wù)與扶貧工作結(jié)合起來。

記者發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”，目前還有待充實(shí)三個(gè)關(guān)鍵要素。

一是貧困地區(qū)往往缺乏“雙創(chuàng)”帶頭人;二是貧困農(nóng)戶往往缺乏獲取和分析海量互聯(lián)網(wǎng)信息，進(jìn)而以此為基礎(chǔ)開展生產(chǎn)和銷售的能力;三是缺乏高效廉價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品物流體系，當(dāng)前物流方式低效昂貴，耗損甚大。

貴州銅仁與阿里巴巴合作，通過電商扶貧實(shí)踐，提出了一個(gè)可參考的解決方案——建好“三張網(wǎng)”。

阿里巴巴副總裁孫利軍介紹，第一張網(wǎng)是“天網(wǎng)”，即培育基層領(lǐng)導(dǎo)干部“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”的思想理念和頂層設(shè)計(jì)。

第二張網(wǎng)是“地網(wǎng)”，即物流、信息流、支付流三合一的基礎(chǔ)設(shè)施。讓農(nóng)產(chǎn)品高效率進(jìn)城，讓信息高效率下鄉(xiāng)，讓交易高效率支付。

第三張網(wǎng)是“人網(wǎng)”，鼓勵(lì)有創(chuàng)業(yè)激情和想法、經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)洗禮、經(jīng)過大城市洗禮的年輕人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鍛造農(nóng)村的“雙創(chuàng)”帶頭人隊(duì)伍。

除了“互聯(lián)網(wǎng)+”，大數(shù)據(jù)對(duì)提升扶貧的精準(zhǔn)度同樣意義重大。貴州黔西南州的大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧案例可圈可點(diǎn)。

黔西南布依族苗族自治州下轄一市七縣，其中七個(gè)縣均為國家貧困開發(fā)工作重點(diǎn)縣，是典型的貧困地區(qū)。

針對(duì)精準(zhǔn)扶貧發(fā)展普遍面臨的數(shù)據(jù)掌握不準(zhǔn)確、政策上下不通暢、社會(huì)扶貧缺乏參與途徑等問題，黔西南打造了由一朵云（黨建民生數(shù)據(jù)云）、一張網(wǎng)（精準(zhǔn)扶貧信息網(wǎng)）、一組中心（州縣兩級(jí)綜合決策協(xié)同中心）組成的大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧體系。從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)應(yīng)用、價(jià)值實(shí)現(xiàn)等環(huán)節(jié)，構(gòu)建了較為完整的信息服務(wù)鏈，支撐精準(zhǔn)扶貧的全過程管理。

這個(gè)大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧體系，到底神奇在哪里？

黔西南州相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，它的關(guān)鍵在于解決了精準(zhǔn)扶貧的四個(gè)核心難題——扶誰的貧？誰去扶貧？如何扶貧？如何退出？

以“扶誰的貧”為例，傳統(tǒng)確認(rèn)方式基本上是線下人工排查，其中難免存在瞞報(bào)、人情等問題。

而大數(shù)據(jù)云平臺(tái)線上精準(zhǔn)扶貧系統(tǒng)采用跨部門數(shù)據(jù)共享，針對(duì)貧困戶涉及的貧困指標(biāo)，通過與公安戶籍、銀行存款、工商登記、政府公職人員、車管所機(jī)動(dòng)車、房管局不動(dòng)產(chǎn)、殘聯(lián)殘疾人等數(shù)據(jù)交換分析，能準(zhǔn)確剔除不符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的人員，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困戶線上比對(duì)審計(jì)。

除此之外，大數(shù)據(jù)扶貧還能帶來一個(gè)巨大的便利——可以“隨時(shí)隨地扶貧”。

比如，精準(zhǔn)扶貧云平臺(tái)根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景開發(fā)移動(dòng)手機(jī)APP，扶貧干部精確定位貧困戶，隨時(shí)隨地記錄貧困戶信息和扶貧工作情況，扶貧項(xiàng)目實(shí)施情況圖片、文字、影像信息上傳。有關(guān)部門可以隨時(shí)隨地查看貧困情況分析、項(xiàng)目實(shí)施分析、資金發(fā)放分析、扶貧干部工作效果。

以“非常之策”啃硬骨頭

各地精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作取得許多成果和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，多個(gè)地方也存在不少具有共性的問題。

比如易地扶貧搬遷工作，其任務(wù)之繁重和緊迫性前所未有。

國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，從2001年開始至今15年的時(shí)間里，國家累計(jì)搬遷680萬貧困人口。而中央決定“十三五”期間要對(duì)1000多萬貧困人口易地搬遷，這意味著未來5年搬遷任務(wù)是過去15年的約1.5倍。如分解到年度計(jì)算，“十三五”年均搬遷任務(wù)是過去15年年均的4-5倍。

面對(duì)如此史無前例的“非常之事”，需充分估計(jì)難度并實(shí)施“非常之策”。

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的另一個(gè)較為普遍的難點(diǎn)，是農(nóng)民工返鄉(xiāng)返貧問題。

記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前有三個(gè)重要因素觸發(fā)農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)返貧：一是資源型企業(yè)大量關(guān)停導(dǎo)致用工減少;二是自動(dòng)化水平提高和機(jī)器人規(guī)?；瘧?yīng)用，對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)用工形成排擠;三是吸納了近6000萬農(nóng)民工的建筑業(yè)降溫，房地產(chǎn)新開工樓盤減少，停工現(xiàn)象增多，大批建筑類農(nóng)民工“半失業(yè)”或“準(zhǔn)失業(yè)”。

農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)，將加大農(nóng)戶返貧壓力，對(duì)扶貧工作形成挑戰(zhàn)。目前農(nóng)村勞動(dòng)力有7～8成外出務(wù)工，非農(nóng)收入占農(nóng)民家庭50%左右。承擔(dān)家庭經(jīng)濟(jì)重?fù)?dān)的農(nóng)民工一旦失業(yè)返鄉(xiāng)，家庭收入銳減可能返貧。

按國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2015年的數(shù)據(jù)，全國外出農(nóng)民工達(dá)到1.68億人，30歲以下的青年農(nóng)民工約占60%，他們基本沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，在遭受沖擊的情況下，農(nóng)業(yè)“蓄水池”功能失效，可能在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中形成長(zhǎng)期失業(yè)群體。

受訪專家認(rèn)為，想要鞏固扶貧成果，就要千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“返鄉(xiāng)不返貧”。在政府引導(dǎo)和體制機(jī)制方面，有四項(xiàng)工作尤其值得重視。

一是專項(xiàng)抓好返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。針對(duì)農(nóng)民工群體特征設(shè)計(jì)全方位創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)，鼓勵(lì)技校培訓(xùn)基地、企業(yè)培訓(xùn)基地、免費(fèi)發(fā)放培訓(xùn)券、農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)孵化器、互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等，尤其要引導(dǎo)熟悉大城市的新生代農(nóng)民成為創(chuàng)業(yè)主力。

二是拓展本地就業(yè)容量。引導(dǎo)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等，挖掘推送適合返鄉(xiāng)農(nóng)民工從事的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。

三是增加農(nóng)民工“五險(xiǎn)一金”覆蓋范圍，適度降低費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)以擴(kuò)大惠及群體，以居住證為載體將農(nóng)民工納入城市社保體系。盡快落實(shí)“十三五”規(guī)劃綱要提出的“全民參保登記計(jì)劃”，以在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)就業(yè)農(nóng)民為重點(diǎn)，鼓勵(lì)持續(xù)參保。

四是妥善解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)和土地流轉(zhuǎn)之間的沖突，保障返鄉(xiāng)農(nóng)民工權(quán)益的同時(shí)，也要維護(hù)業(yè)主的合法經(jīng)營權(quán)不受沖擊，可以探索業(yè)主雇傭農(nóng)民工作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人的解決方式。