當(dāng)代中國的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

【主持人】

謝志強(qiáng) 中共中央黨校社會(huì)學(xué)教研室主任

【嘉賓】

楊宏山 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授

施 紅 中共中央黨校發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室主任

寧越敏 華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心主任

李紹榮 北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

瓊海推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的特色——基本公共服務(wù)均等化

謝志強(qiáng)：本場(chǎng)分論壇主題是當(dāng)代中國的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體，從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)結(jié)合，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體，這些都是今天很重要的關(guān)鍵詞，下面我們圍繞這些關(guān)鍵詞，請(qǐng)幾位專家教授談自己的看法。

楊宏山：城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)很大的話題，首先講講我對(duì)城市的理解，我認(rèn)為城市是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度聚集的地方，鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)資源就少得多，城鄉(xiāng)之間絕對(duì)的一體化，是不現(xiàn)實(shí)的。但是，如果一個(gè)國家僅僅考慮城市的發(fā)展，完全不考慮鄉(xiāng)村，這種城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致在一些發(fā)展中國家出現(xiàn)城市像歐洲、鄉(xiāng)村像非洲的景象。

關(guān)于城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，有幾個(gè)因素會(huì)導(dǎo)致不同的結(jié)果。首先，市場(chǎng)機(jī)制的作用會(huì)使得城鄉(xiāng)之間的差距越拉越大。第二，區(qū)位優(yōu)勢(shì)也會(huì)使得城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，區(qū)位有優(yōu)勢(shì)的地方會(huì)率先發(fā)展，市場(chǎng)和區(qū)位因素一疊加，特殊區(qū)位能夠快速發(fā)展。第三，政府的因素有可能進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，政府可以實(shí)施城市發(fā)展偏向戰(zhàn)略；政府也可以通過政策的因素，縮小或者緩和城鄉(xiāng)差距，這是現(xiàn)代國家的公共政策的因素。從這個(gè)意義上講，我認(rèn)為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，或者是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?jié)撛诘暮x是追求城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，不能完全取消城鄉(xiāng)之間的差距。

我認(rèn)為現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵是探索兩個(gè)含義：第一個(gè)含義，城鄉(xiāng)之間的權(quán)利平等，第二個(gè)是城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)均等化。我認(rèn)為，作為現(xiàn)代國家的治理來講，第一條無可厚非，雖然不能一步到位。然而，特別需要強(qiáng)調(diào)的是，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)是不可能均等化的。城市的本質(zhì)屬性，從公共管理的角度來講，是優(yōu)秀的公共服務(wù)聚集的地方。農(nóng)村地區(qū)，基本保障是村村通路，通郵政、通廣播、通電力、通電話等。前年我們做過的一個(gè)課題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制改革。我們提出通過刺激城市作為城鄉(xiāng)之間的橋梁和紐帶，讓城市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源能夠通過節(jié)點(diǎn)或者是網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村地區(qū)傳遞延伸，便于農(nóng)村就地獲得。但是一直沒有找到好的案例，像北京一些地方的城鄉(xiāng)差距還是很大的。我到這里調(diào)研，看到瓊海的城鄉(xiāng)發(fā)展找到了一個(gè)好的政策工具在推進(jìn)，正如前面專家講的，這個(gè)地方比較特殊，一是國家關(guān)注，二是海南推進(jìn)全域的國際旅游島建設(shè)，符書記很好地把握了這個(gè)機(jī)遇。我相信今天的成果是進(jìn)行中的成果，不是最終的成果，但是之前就有制度的設(shè)計(jì)，才能看到今天顯著的初步成果。

在瓊海調(diào)研中，我看到一種新的模式，在支持城市發(fā)展的同時(shí)，它沒有將大量的公共服務(wù)資源都集中在中心城區(qū)嘉積鎮(zhèn)，而是用一部分公共服務(wù)資源打造博鰲鎮(zhèn)，以及潭門小鎮(zhèn)，還有中原鎮(zhèn)，還有塔洋鎮(zhèn)，以及最邊緣的惠山鎮(zhèn)，在那些地方開發(fā)旅游資源和道路，使得城鄉(xiāng)之間的信息、技術(shù)、資金、人員，包括物資流動(dòng)更加便捷。我們國家的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是讓城鎮(zhèn)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)覆蓋到全體居民。怎么覆蓋？對(duì)瓊海而言，讓大家都在嘉積鎮(zhèn)上追求更好的學(xué)校、醫(yī)院不現(xiàn)實(shí)。所以，公共財(cái)政在保證中心城區(qū)良好發(fā)展的同時(shí)，把這十幾個(gè)鎮(zhèn)也發(fā)展起來，但是分配公共服務(wù)資源也不是撒胡椒面，而是有相對(duì)集中的鎮(zhèn)區(qū)。

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的短板是什么

施紅：關(guān)于大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，城市的規(guī)模越小，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講是越不經(jīng)濟(jì)的，規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)度會(huì)越來越高，當(dāng)然還有GDP的發(fā)展等。當(dāng)然城市大到一定程度時(shí)會(huì)出現(xiàn)城市病。我們以前提過小城市戰(zhàn)略，后來中央提的是大中城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。現(xiàn)在我們說城鄉(xiāng)，我們從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，再到城鄉(xiāng)一體化，我們的提法是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)是作為五個(gè)發(fā)展理念之一協(xié)調(diào)發(fā)展理念中的一個(gè)重要內(nèi)容。

我們從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的角度來看，瓊海應(yīng)該是我們值得推薦的模式，我們可以看到瓊海城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)性。從全國來看，在城市中城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)的體現(xiàn)在，比如說北京人口大爆炸、交通擁擠，農(nóng)村會(huì)出現(xiàn)空心化、老齡化、留守化。就像是一個(gè)硬幣的兩面一樣，城市過度的擁擠和農(nóng)村相對(duì)的簫條，構(gòu)成了城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)的一個(gè)表現(xiàn)。

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的短板是什么？短板是農(nóng)村。對(duì)于農(nóng)村發(fā)展，大家可能認(rèn)為重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施。我覺得基礎(chǔ)設(shè)施不是最重要的。最重要的是要把鄉(xiāng)村的勞動(dòng)生產(chǎn)力提起來，把農(nóng)民帶起來。瓊海的鄉(xiāng)村是靠什么發(fā)展？我想是靠一二三產(chǎn)業(yè)的融合。從全國來看，我們追求農(nóng)村的發(fā)展，土地是“分”的政策，當(dāng)初“分”的目的是吃飽肚子，就像當(dāng)年的小崗村?，F(xiàn)在我們開始強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)的整合、產(chǎn)權(quán)的整合。瓊海的城鄉(xiāng)做得這么好，從瓊海推廣到整個(gè)海南省，在最弱的地方——鄉(xiāng)的發(fā)展上，它有什么特點(diǎn)呢？我想就是把產(chǎn)業(yè)發(fā)展了起來，讓農(nóng)民富了起來。城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)還是弱在“鄉(xiāng)”上。在鄉(xiāng)里，最弱的是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。只有農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來了，人民富了，我們才能把人從城市擁擠的狀態(tài)解脫出來。最終的結(jié)果是大中城市和新農(nóng)村的合理分布。我們這里提出田園城市的理念，在田園城市的理念中，城和鄉(xiāng)要進(jìn)一步的融合，其涉及面可能更廣，會(huì)涉及到規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、基本公共服務(wù)。我想這里最重要的是產(chǎn)業(yè)，沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人會(huì)離開，去尋求高工資回報(bào)的地方。

瓊海與成都的發(fā)展路徑比較

謝志強(qiáng)：施教授講到了一個(gè)非常重要的概念，就是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)我們的理解，城市必須有市，沒有市場(chǎng)、沒有產(chǎn)業(yè)、交易、人流、物流和信息流，這個(gè)城就不稱之為城，即使建起來了，也是空城或者鬼城。在特色產(chǎn)業(yè)的打造過程中，用三句話概括瓊海就是，一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)，一鎮(zhèn)一風(fēng)情，一鎮(zhèn)一特色，產(chǎn)業(yè)是落腳點(diǎn)，是保障線。當(dāng)然實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)有多種路徑，瓊海有瓊海的做法。我想請(qǐng)問一下施教授，看了成都的田園城市建設(shè)和瓊海的田園城市建設(shè)，同樣一個(gè)目標(biāo)，同樣一個(gè)目的，它們的路徑有什么不一樣？

施紅：它們的共性就是全域規(guī)劃。把城和鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來規(guī)劃，這是非常有特色的。說到差異，海南是國際旅游島，主業(yè)已經(jīng)確定是旅游業(yè)，涉及第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的融合，在建特色小鎮(zhèn)、建綠道、建公園的過程中把游客吸引進(jìn)來。如果沒有游客進(jìn)來，單靠土地，農(nóng)民的收入不會(huì)高的。對(duì)于成都來說，它的產(chǎn)業(yè)打造并沒有一個(gè)主導(dǎo)。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，沒有像瓊海這樣突出旅游業(yè)。成都突破了田園城市的概念，要素或者資源在城和鄉(xiāng)統(tǒng)一流動(dòng)。成都走的是“三集中”的模式，農(nóng)民進(jìn)到城鎮(zhèn)集中居住，土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，人進(jìn)到城市居住了以后，就業(yè)機(jī)會(huì)向城鎮(zhèn)集中。成都的“三集中”，相當(dāng)于農(nóng)村人到城里居住，要素在城鄉(xiāng)之間大規(guī)模流動(dòng)，這是一大特質(zhì)。瓊海是在打造一個(gè)非常好的田園生態(tài)，城在公園之中，在田中，田在城中，在畫中。這樣的旅游打造是絕然不同的概念。

瓊海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

寧越敏：以前我來過瓊海兩次，當(dāng)時(shí)我們?cè)诤Ｄ嫌幸粋€(gè)研究項(xiàng)目，對(duì)海南進(jìn)行了一次環(huán)島考察。這次我很欣喜的看到，經(jīng)過20年的大發(fā)展，瓊海的田園不僅得到保留，而且形成了瓊海經(jīng)驗(yàn)。城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)非常典型的中國命題，它的問題來源是我們長(zhǎng)期歧視性的戶口制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元分割。田園城市的建設(shè)是一個(gè)更具有世界性的問題，田園城市的概念來自于1898年英國社會(huì)改革者霍華德寫的《田園城市》這本書。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)一體化的工作主要有兩個(gè)方面。第一，能不能夠保證讓大多數(shù)的農(nóng)民自由地遷徙，還有遷徙后能不能定居。第二，城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，中央提出的是基本公共服務(wù)，并不是指所有的公共服務(wù)。就第一個(gè)問題而言，我們長(zhǎng)期以來不能自由遷徙定居。2014年，國務(wù)院頒布的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃只是提出了200萬人口以下的城市要逐步放開戶口，200一500萬人口是有限的放開，500萬人口以上的城市嚴(yán)格控制。基本上現(xiàn)在的政策是500萬人口以下的城市都要基本放開戶籍制度?？梢钥吹?，新的政策是努力地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的遷徙自由，同時(shí)能夠使得定居成為可能。

關(guān)于基本公共服務(wù)方面，主要實(shí)現(xiàn)的是教育公平和社會(huì)保障制度的建立。這兩個(gè)方面應(yīng)該說我國都有很大的差距。推行城鄉(xiāng)一體化意味著政府的財(cái)政支出要逐年增加。中國經(jīng)濟(jì)最近幾年開始向中高速發(fā)展，這勢(shì)必對(duì)城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)帶來了新的挑戰(zhàn)。

應(yīng)該說，瓊海的“三不一就”政策很好，還有全域?qū)嵭?A級(jí)景區(qū)的政策，我個(gè)人認(rèn)為這樣的政策適合一個(gè)小政府，但是在中國地方政府承擔(dān)的職責(zé)很多。我的學(xué)生給我提供一個(gè)數(shù)據(jù)，去年瓊海一般意義上的財(cái)政收入下行了9.5%，所以，我認(rèn)為在今天，如何讓城鄉(xiāng)一體化道路可持續(xù)的走下去，發(fā)展仍然是一個(gè)重要的問題。就此而言，我想瓊海已經(jīng)取得了很好的經(jīng)驗(yàn)，但是仍然面臨著許多挑戰(zhàn)。第一個(gè)挑戰(zhàn)就是我剛才說的，如何使瓊海的經(jīng)驗(yàn)可持續(xù)地發(fā)展下去。第二個(gè)挑戰(zhàn)，來自于人口的流動(dòng)。因?yàn)榄偤５奈Υ?，它的外來人口，包括海南其他縣和海南以外的人口大概占10%。隨著今年瓊海機(jī)場(chǎng)的通航，我認(rèn)為這樣的美麗地方會(huì)吸引越來越多的人口進(jìn)入。這些人口進(jìn)來可以活躍當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)，但是治理本身也會(huì)面臨新的挑戰(zhàn)。最后，我簡(jiǎn)單地談一下田園城市。這個(gè)概念是19世紀(jì)末針對(duì)當(dāng)時(shí)的環(huán)境、城鄉(xiāng)分割問題提出的。到了今天，人類面臨的問題不僅是環(huán)境的問題，而是全球變暖。氣候變暖會(huì)對(duì)整個(gè)地球造成氣溫的升高，對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)都會(huì)產(chǎn)生影響。所以，第三個(gè)挑戰(zhàn)可能是我們?nèi)绾螐奶飯@城市走向綠色城市。

城鄉(xiāng)一體化形成的標(biāo)志是什么

李紹榮：今天我們追根溯源看看城鄉(xiāng)一體化的問題究竟出在哪里。剛才提到田園城市的概念是外國人提出的，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系是像夫妻倆要友好的相處。但是，再深入來看，城鄉(xiāng)是一個(gè)人的手和腳的關(guān)系，而不是夫妻倆的關(guān)系。整個(gè)人類社會(huì)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)，城市收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)村收入、生活水平超過了農(nóng)村，這個(gè)時(shí)候出現(xiàn)了城鄉(xiāng)如何協(xié)調(diào)的問題。城市的生產(chǎn)力提高導(dǎo)致了不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的重要標(biāo)志就是城鄉(xiāng)收入的均等化，而不是我們的居住方式或者身份不一樣。我們說，農(nóng)村要城市化，并不是農(nóng)村全部變成城市，而是農(nóng)村的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式要有變化，跟現(xiàn)在城市的工業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)效率一樣了，收入一樣了，生活方式一樣了，理念一樣了。瓊海把各個(gè)鎮(zhèn)變成了非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的方式，但是，我們的理念是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，是不是已經(jīng)是城市化了？這個(gè)問題我們要提出來。

市場(chǎng)做的是什么呢？就是既通又聯(lián)，城和鄉(xiāng)像一個(gè)人的手和腳，能夠協(xié)調(diào)，但城鄉(xiāng)不可能是一致的，功能肯定不一樣，只是城鄉(xiāng)人口收入要均等化。我給書記提個(gè)建議，瓊?？梢赃_(dá)成一個(gè)不依靠當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)，進(jìn)一步開拓旅游資源。剛才許光建教授提的是PPP，我們的體制可以跟它更好的結(jié)合起來。PPP是指公共部門，也就是政府與私人部門形成伙伴關(guān)系對(duì)半公共化的項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。我們最重要的問題是供給方不能通過市場(chǎng)很靈活地滿足需求的變化。我們要把農(nóng)村變成現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)的形式，還有能夠適應(yīng)市場(chǎng)、開發(fā)市場(chǎng)、具有創(chuàng)意的人才，再和資本平衡起來，打造成能夠走向全國、走向世界的方式。這樣的話，我們的田園城市，瓊海的城鄉(xiāng)一體化應(yīng)該能夠形成。

謝志強(qiáng)：感謝李教授的發(fā)言。城鄉(xiāng)一體化為什么是一個(gè)中國命題？因?yàn)橹袊Y(jié)構(gòu)在制度上固化下來，而且城鄉(xiāng)差距越來越大，世界罕見，所以，它是中國特色，中國難題，是需要攻堅(jiān)的命題。第二個(gè)問題，城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一致化，不要把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)建設(shè)得跟城市一樣，否則那么多城市和鄉(xiāng)村就沒有各自的優(yōu)勢(shì)，無法形成互補(bǔ)。所以，城鄉(xiāng)一體化、兩體變一體，差距要縮小，但是并不是搞成一樣，這是我小小的總結(jié) 。

責(zé)編/張小青 美編/李祥峰