公務員分類改革難在哪里

趙子建

專業(yè)技術類公務員的等級制度應以專業(yè)分工為基礎。原則上，上級對下級的權威只限于專業(yè)范圍，上級只能發(fā)布與工作有關的指令，下級也只在公務上有服從上級的義務。

公務員分類改革，是一項關乎全國700多萬名公務員切身利益的改革。自2006年1月施行的公務員法明確規(guī)定“國家實行公務員職位分類制度”以來，我國的公務員分類改革已經(jīng)走過十年時間。

將專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類公務員分開，為兩類公務員分別建立各自的管理制度，是落實深化公務員分類改革內(nèi)容的第一步。這兩個規(guī)定的審議通過，說明這項“硬骨頭”改革即將邁出關鍵一步。

其實早在1993年國家公務員暫行條例頒布之時，深圳市就曾以之為依據(jù)，借鑒香港的做法嘗試進行公務員分類管理。2006年，公務員法的出臺又為深圳的探索提供了一次重要機遇。2008年8月，國家公務員局將全國唯一的公務員分類管理試點的任務交給了深圳。

2010年2月，深圳市政府印發(fā)《深圳市行政機關專業(yè)技術類公務員管理辦法（試行）》和《深圳市行政機關行政執(zhí)法類公務員管理辦法（試行）》，公務員分類管理試點正式啟動。在一些垂直管理部門，如海關、環(huán)保、稅務等，也分別于2009年、2011年開展過不同形式的人員分類管理的探索。

為何長期難以取得實質(zhì)進展

其一，一些層級公務員分類管理的理性精神不足。

中國的公務員制度沿襲于計劃經(jīng)濟時代。多年來，我國的公務員制度改革沿著符合社會治理現(xiàn)代化要求的方向邁進，并取得了一定的成績。然而，分類管理的價值追求，要真正貫徹于公務員管理并具體轉(zhuǎn)化為公務員的日常行為，仍有相當長的路要走。

其間最為關鍵的問題有兩個。

一是公務員既定的職位職責如何與現(xiàn)實更好結合。在目前各級行政機關的現(xiàn)實運轉(zhuǎn)中，各類公務員的崗位職責是確定的，但其實際的行政活動，卻更多是聽從上級判斷與安排，忙于大量的臨時性工作。這樣普遍存在的“管理現(xiàn)實”，與公務員分類管理的價值取向有所參差。

二是專業(yè)技術類公務員的制度設計，尚未完全以專業(yè)分工為基礎。2006年1月施行的公務員法，將公務員職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等。

其中，專業(yè)技術類公務員的等級制度，應以專業(yè)分工為基礎。原則上，上級對下級的權威只限于專業(yè)范圍，上級只能發(fā)布與工作有關的指令，下級也只在公務上有服從上級的義務。

然而在現(xiàn)實中，上級不僅有權指揮下級做與職位有關的工作，也可以要求下級做與職位無關的工作。這種上下級之間的權屬關系，與專業(yè)技術類公務員的專業(yè)分工關系，存在錯位。

其二，黨管干部原則與公務員分類管理之間的關系有待理順。

黨管干部是黨的組織路線為政治路線服務的一項有力保障，是鞏固黨的執(zhí)政地位的重要保證，是包括公務員制度在內(nèi)的所有人事制度改革的基本政治前提。

黨管干部原則與公務員分類管理之間，具有內(nèi)在統(tǒng)一性：黨管干部是基本原則，分類管理是黨管干部原則的具體實現(xiàn)形式。

從當前的現(xiàn)狀和探索來看，如何處理好黨管干部原則與分類管理改革之間的關系，在實踐層面還存在認識誤區(qū)和思想顧慮。需要在捋清關系、達成共識的基礎上，持續(xù)積累經(jīng)驗，創(chuàng)新管理方式。

其三，類別劃分標準在實際需要與科學性上如何漸進平衡。

科學界定類別劃分標準，是實現(xiàn)公務員分類管理重要的切入點。公務員法將公務員職位劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等類別。這樣的分類主要是出于“管理的需要”，實際操作中較難判定某種職位到底歸于何種類別，有時只能采取“整建制”的方式劃定。

比如在環(huán)保系統(tǒng)，基層單位行政執(zhí)法職位超過90%，該基層單位就整建制地劃為行政執(zhí)法職位。稅務系統(tǒng)也將縣級以下機關所有職位一攬子劃為行政執(zhí)法職位。這種方式表面上解決了問題，但由于類別沒有進一步細化，各類公務員只能按同一標準招考、考核、晉升，難免會出現(xiàn)管理錯位的情況，這對于公務員的職業(yè)發(fā)展而言是一種不公平。

其四，分類改革的推進路徑不明。

從傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”式的干部人事制度，到公務員暫行條例再到公務員法，我國公務員分類管理的推進是漸進式的，其中的一些重大內(nèi)容和細化規(guī)則，仍有待明確。

比如，健全職務與職級序列是實現(xiàn)公務員分類的關鍵。分類改革如果只是將公務員分為三類，而不能合理地分離其“職務與職級”的實際功能，就無法體現(xiàn)職位的差異性。

“徒法不足以自行”，制度變革需要匯聚改革的內(nèi)生與外在的推動力量。公務員分類管理，如何在推進過程中充分借助“自上而下”的推動并吸納“自下而上”的經(jīng)驗，值得深入探討、持續(xù)探索。

改革的要害是什么

事物總在發(fā)展變化中進步，《專業(yè)技術類公務員管理規(guī)定（試行）》與《行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)定（試行）》的審議通過，標志著公務員分類改革邁上了一個新的臺階。公務員分類管理才剛剛起步，未來的路依然很長。當前，抓住問題的要害，解決一些根本問題至關重要。

其一，系統(tǒng)設計、統(tǒng)一規(guī)則。

公務員分類管理的推進，是整個政府改革框架中的一個有機組成部分，與政治體制改革、行政體制改革尤其是政府機構改革、政府職能轉(zhuǎn)變、干部人事制度改革等密切相關。因此，公務員分類改革需要在政治、行政體制改革的大系統(tǒng)中把握方向、措施、力度與進度。

一方面，政治體制改革、行政體制改革的總體框架，為公務員分類管理的推進設定了目標和方向。公務員分類改革不能脫離我國現(xiàn)實國情，必須與國家的政治、行政改革的需要保持一致。另一方面，公務員分類改革是一項“牽一發(fā)而動全身”的系統(tǒng)工程，統(tǒng)一規(guī)則是取得理想效果的必要條件之一。

統(tǒng)一規(guī)則，包括改革內(nèi)容的統(tǒng)一設計與改革進程的統(tǒng)一安排兩個基本方面。

改革內(nèi)容的統(tǒng)一設計，要求各級政府以及政府各部門的改革方案不能“各吹各的號，各唱各的調(diào)”。中國是單一制國家，各級政府以及政府各部門的人事架構具有高度同質(zhì)性，如果各級政府和部門各搞一套，或一個部門孤軍深入，必然帶來政府之間以及部門之間對應的脫節(jié)，出現(xiàn)彼此不適應的狀況。

改革進程的統(tǒng)一安排，則要求各項改革措施在時間安排上能夠合理銜接，確保改革過程循序漸進，一環(huán)緊扣一環(huán)，一步一個腳印。

其二，能力建設與激勵保障并行，兼顧各方發(fā)展。

毋庸諱言，公務員分類管理中的難題在于，推進這項改革中獲益各方的利益往往難以衡量。公務員分類管理是一次以制度變革為載體，提升公務員隊伍整體素質(zhì)能力的重要契機，這當然對國家、政府、社會有利。

但是，這項改革要想順利推進，也必須對廣大公務員有利。因此，推進公務員分類管理必須在拓展公務員的職業(yè)發(fā)展空間、改善公務員待遇方面切實有所作為。這樣才能換來廣大公務員的肯定與支持，保證改革進程的順利進行。

在中國，公務員分類管理沒有現(xiàn)成的道路可走，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可搬，改革的廣泛共識需要逐步積累。因此，應鼓勵有條件的地方先行先試，“摸著石頭過河”，吸取教訓，總結經(jīng)驗，少走彎路，標桿示范，凝聚共識，增強信心，真正探索出一條中國特色的公務員分類管理的成功道路。