資源、機(jī)制與制度：美國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展研究與啟示*

蔣　絢

資源、機(jī)制與制度：美國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展研究與啟示*

蔣絢

內(nèi)容提要創(chuàng)新是國家持續(xù)發(fā)展的根本動力。美國從技術(shù)趕超到創(chuàng)新強(qiáng)國，有著獨(dú)特的創(chuàng)新歷程與治理特征。本文聚焦政府職能，梳理美國科技與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策，考察政策執(zhí)行下的創(chuàng)新資源形成、運(yùn)行機(jī)制演變與宏觀制度影響。美國創(chuàng)新資源由單一到豐富、由政企提供到多元提供，運(yùn)行機(jī)制經(jīng)歷企業(yè)為主學(xué)研為輔、產(chǎn)學(xué)引領(lǐng)市場培育、企業(yè)主導(dǎo)多元參與、市場與社會環(huán)境廣泛發(fā)展的歷程，體現(xiàn)了政府以市場為核心，引導(dǎo)資源配置與建構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的職能。國家干預(yù)型經(jīng)濟(jì)自由主義制度為美國創(chuàng)新發(fā)展提供了必要政策與法律基礎(chǔ)以及自由獨(dú)特的資本市場。這些對中國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展形成重要啟示。

關(guān)鍵詞創(chuàng)新驅(qū)動創(chuàng)新體系美國政府制度

問題的提出

《國富論》出版以來，學(xué)界與政策界便開始探討增長與財(cái)富驅(qū)動因素。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為專業(yè)分工與制度是決定因素，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為物質(zhì)資本與基礎(chǔ)設(shè)施投入是重要因素。熊彼特提出創(chuàng)新理論后，創(chuàng)新被視為提高全要素生產(chǎn)率、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會價(jià)值的融合體，是打破舊結(jié)構(gòu)、創(chuàng)造新結(jié)構(gòu)的過程，是經(jīng)濟(jì)增長的根本動力。隨后，越來越多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)，并非簡單提高資本有效積累的過程，而是獲得技術(shù)能力并在技術(shù)不斷變化條件下轉(zhuǎn)化技術(shù)能力為產(chǎn)品創(chuàng)新的過程。①鮑莫爾甚至認(rèn)為18世紀(jì)后的經(jīng)濟(jì)增長最終歸因于創(chuàng)新。全球化背景下，創(chuàng)新議題再次興起，創(chuàng)新而非價(jià)格被視為競爭主要手段?！?009年全球競爭力報(bào)告》指出，制度改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、人力資本提升、市場完善均有助于持續(xù)增長，然其效益均逐步遞減，唯創(chuàng)新可使經(jīng)濟(jì)水平持續(xù)擴(kuò)展性提高。

近年，中國出口型增長所依靠的低廉勞動力基本吸納完畢，工資水平快速增長，勞動密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢逐漸喪失。2008年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)宣告了中國“出口投資驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)增長”的終結(jié)，中國經(jīng)濟(jì)將持續(xù)以低于以往的速度增長，原本高流動性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)下掩蓋的低效率問題日益突出。效率方面，我國技術(shù)水平一直較低，靠技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，是未來提高經(jīng)濟(jì)水平的重要方式。同時(shí)，國際競爭、技術(shù)變革和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的加強(qiáng)，也加速瓦解我國要素驅(qū)動與技術(shù)模仿戰(zhàn)略。因此，創(chuàng)新驅(qū)動是中國當(dāng)下迫切問題。中國政府于2006年作出有關(guān)自主創(chuàng)新的決定，十八大期間強(qiáng)調(diào)“科技創(chuàng)新……必須擺在國家發(fā)展全局核心”，2014年又提出“萬眾創(chuàng)新”倡議，使得創(chuàng)新的重要作用越來越受關(guān)注。在力圖增強(qiáng)創(chuàng)新能力的過程中，中國對創(chuàng)新水平領(lǐng)先國家的學(xué)習(xí)借鑒非常必要。

美國是世界第一經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)也是創(chuàng)新名列前茅的國家。彭博社調(diào)查揭示，2015年市場價(jià)值最高的全球十大科技企業(yè)中，美國占有九家。美國獨(dú)立后的百年里，其科學(xué)創(chuàng)新曾滯后于歐洲，而在二次工業(yè)革命后，美國逐漸成為世界創(chuàng)新領(lǐng)先國家，發(fā)起了電子通信、生物與太空技術(shù)革命，并在電氣、汽車、化學(xué)、電子與信息技術(shù)領(lǐng)域，位于世界出口前列，成為世界經(jīng)濟(jì)技術(shù)強(qiáng)國。這些既源于多年科技與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的積累，也源于一貫的創(chuàng)新引領(lǐng)世界理念。美國如何實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動？其創(chuàng)新道路與模式有何特點(diǎn)？特別是，政府在其中起到何種作用，與企業(yè)和市場形成何種互動？對這些問題的探討，不僅使得我們對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展過程有更深入的理解，也對探索中國創(chuàng)新發(fā)展政策有重要啟迪。

美國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展是各國創(chuàng)新領(lǐng)域的重要參照，因而吸引了學(xué)界一定的關(guān)注。學(xué)者們對其創(chuàng)新體系建立進(jìn)行過宏觀描述、初步探討以及國際比較，②對創(chuàng)新主體的行為，譬如大學(xué)對創(chuàng)新的產(chǎn)生、轉(zhuǎn)化與擴(kuò)散的作用③、國家實(shí)驗(yàn)室的發(fā)展模式④、政府管理功能⑤等分別進(jìn)行過研究；評述過特定科研政策；⑥分析了創(chuàng)新投入與執(zhí)行乃至產(chǎn)出績效；⑦對創(chuàng)新所需資本市場、專利、法律、技術(shù)轉(zhuǎn)化條件、市場功能等分別進(jìn)行過探討。⑧美國創(chuàng)新研究較為豐富。以往研究多聚焦于階段性科技政策，尚未對美國創(chuàng)新體系、政策或發(fā)展路徑變化進(jìn)行完整探討，割裂了政策發(fā)展連續(xù)性，忽略了創(chuàng)新道路中蘊(yùn)含的很多研究意義，還可能造成政策深層邏輯的片面解讀。現(xiàn)有研究對美國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的動因與機(jī)制也缺乏深入挖掘，使國家創(chuàng)新政策難以與相應(yīng)制度背景形成對話，為經(jīng)驗(yàn)借鑒形成潛在阻礙甚至誤導(dǎo)。因此，有必要在一定理論框架里，深入研究美國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，探討其創(chuàng)新政策發(fā)展的演進(jìn)邏輯、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展過程中政府與市場機(jī)制的互動，以及特定制度背景對創(chuàng)新政策與運(yùn)行機(jī)制的決定影響。

研究回顧與框架

1912年熊彼特提出創(chuàng)新理論后，學(xué)者對創(chuàng)新概念進(jìn)行了充分詮釋，大體強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新是市場行為，需通過技術(shù)革新開辟市場，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。⑨之后至1990年代，創(chuàng)新研究多聚焦政府與市場關(guān)系。新古典學(xué)派提出政府對創(chuàng)新市場的間接干預(yù)和引導(dǎo)；新熊彼特學(xué)派強(qiáng)調(diào)企業(yè)主體的市場結(jié)構(gòu)；制度學(xué)派認(rèn)為創(chuàng)新與制度相互促進(jìn)；國家創(chuàng)新體系學(xué)派認(rèn)為，國家建立的體系規(guī)則會影響利用創(chuàng)新資源的互動主體、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行機(jī)制。

創(chuàng)新政策的選擇歷程

創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展過程中，政策的強(qiáng)大推動作用，對創(chuàng)新結(jié)果形成重要影響。熊彼特認(rèn)為科技創(chuàng)新亦是經(jīng)濟(jì)過程，科技系統(tǒng)與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)通常共同演變。同時(shí)，技術(shù)變革是累積的過程，過程特征顯示創(chuàng)新體系風(fēng)貌。因此，十分必要簡要梳理政府的科技與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策，及其與世界情形和國家發(fā)展的適應(yīng)性，考察其演變的現(xiàn)象、原因與結(jié)果。美國創(chuàng)新發(fā)展起步早，創(chuàng)新道路漫長而富有變化。本文結(jié)合美國創(chuàng)新發(fā)展過程中的社會經(jīng)濟(jì)背景變化與技術(shù)和產(chǎn)業(yè)需求變化，將政策選擇演變歷程分為四大階段：趕超模仿創(chuàng)新階段、戰(zhàn)備集中創(chuàng)新階段、新經(jīng)濟(jì)企業(yè)創(chuàng)新階段與高科技廣泛創(chuàng)新階段。

1.趕超下的模仿創(chuàng)新(19世紀(jì)中-1940年代)

19世紀(jì)中期，美國開始對英、德實(shí)施經(jīng)濟(jì)與技術(shù)趕超，政策關(guān)注科技發(fā)展，期待通過引進(jìn)、改進(jìn)英國的機(jī)械技術(shù)，實(shí)現(xiàn)本土制造業(yè)大發(fā)展。

為吸收英國技術(shù)，美國的高等教育首先改革，采納了德國高校的“教研統(tǒng)一”原則，在理論教學(xué)外，強(qiáng)調(diào)知識的實(shí)用和服務(wù)精神。1862年，《莫雷爾法》等系列法案頒布，聯(lián)邦政府向各州贈地，以建立大學(xué)，并發(fā)展農(nóng)工機(jī)械教育與研究。當(dāng)時(shí)，大學(xué)科研成果屬于公有，大學(xué)成果專利化與商業(yè)化必須通過科研公司進(jìn)行。為革新技術(shù)，聯(lián)邦政府也成立國家實(shí)驗(yàn)室從事研發(fā)。隨著技術(shù)的進(jìn)步，美國工業(yè)逐漸發(fā)展，資本與生產(chǎn)因規(guī)模效應(yīng)而愈發(fā)集中，從而形成大型企業(yè)。大企業(yè)效仿國家實(shí)驗(yàn)室的集體研究形式，建立內(nèi)部實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行研發(fā)。1890年，《謝爾曼法》出臺，防止企業(yè)壟斷導(dǎo)致創(chuàng)新無法外溢。國際上，政府大幅下調(diào)進(jìn)口關(guān)稅以參與國際競爭，同時(shí)為科技移民提供便利與激勵(lì)。

2.戰(zhàn)備下的集中創(chuàng)新(1940年代-1990年代)

二戰(zhàn)與冷戰(zhàn)的籌備，使美國大力發(fā)展國防技術(shù)，以信息、航空航天和新材料等技術(shù)發(fā)展為目標(biāo)，聚焦航空、電子通訊、計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

二戰(zhàn)前夕，聯(lián)邦政府大增科研經(jīng)費(fèi)，成立國防委員會(后更名科學(xué)研究與發(fā)展局)，以扶持大學(xué)和軍用企業(yè)建立實(shí)驗(yàn)室，承擔(dān)重大國防研究項(xiàng)目，集中國防技術(shù)研發(fā)。二戰(zhàn)尾聲，報(bào)告《科學(xué)：無盡的前沿》出臺，敦促政府促進(jìn)創(chuàng)新，特別大力資助公共基礎(chǔ)研究，同時(shí)繼續(xù)限制公共研究專利權(quán)，并強(qiáng)化執(zhí)行反壟斷法。

該階段，美國在原子能與電子技術(shù)方面躍居世界首位?！奥D計(jì)劃”造出世界第一批原子彈；計(jì)算機(jī)、軟件和半導(dǎo)體工業(yè)也空前發(fā)展。多個(gè)以大學(xué)為中心的“科技園區(qū)”出現(xiàn)，如MIT校企合作下的“波士頓128號公路高技術(shù)園區(qū)”；斯坦福大學(xué)附近的“硅谷”；北卡政府支持下北卡大學(xué)和杜克大學(xué)共建的“三角研究園”。

3.新經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)創(chuàng)新(1990年代-2008年)

1990年代，冷戰(zhàn)結(jié)束，世界經(jīng)濟(jì)競爭激烈，美國經(jīng)濟(jì)體系向民用過渡，科技政策以新能源、生物、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)為核心，產(chǎn)業(yè)聚焦相關(guān)知識密集型新經(jīng)濟(jì)。

政府針對高新技術(shù)企業(yè)提供競爭性資助，1990年到1997年對信息產(chǎn)業(yè)投資年均增長超20%。同時(shí)，政府為創(chuàng)新企業(yè)提供寬松的市場環(huán)境：對研發(fā)永久減稅，簡化企業(yè)審批手續(xù)，向企業(yè)開放電信資源；放寬高新技術(shù)出口管制；加強(qiáng)監(jiān)督與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，消除技術(shù)轉(zhuǎn)讓障礙?！都夹g(shù)優(yōu)先法》出臺，加強(qiáng)國家實(shí)驗(yàn)室技術(shù)轉(zhuǎn)移授權(quán)。《小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移法》扶持小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移，資助小企業(yè)與大學(xué)、國家實(shí)驗(yàn)室合作，也促使企業(yè)間合作，保障重大、新興技術(shù)研發(fā)。

4.高科技發(fā)展的廣泛創(chuàng)新(2009年至今)

近年來，全球競爭日益激烈，許多國家開始創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。美國近年制造業(yè)創(chuàng)新相對落后，同時(shí)研發(fā)成本上漲，邊際收益下降，削弱了國家創(chuàng)新優(yōu)勢。金融危機(jī)的爆發(fā)，更是危及研發(fā)經(jīng)費(fèi)與創(chuàng)新風(fēng)投。2009年的《美國創(chuàng)新法》及其2011年與2015年修訂法案出臺，將創(chuàng)新目標(biāo)聚焦新能源、生物、先進(jìn)制造、空間、納米、人工智能等技術(shù)與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。創(chuàng)新政策強(qiáng)調(diào)要素投入與廣泛包容創(chuàng)新。

要素與設(shè)施投入方面：政府將研發(fā)投入升至GDP的3%，特別加大基礎(chǔ)研究與信息通信技術(shù)研究的投入；人才要素上，改進(jìn)理工類教育，擴(kuò)張社區(qū)學(xué)院，并為高中設(shè)計(jì)世界一流網(wǎng)絡(luò)課程，同時(shí)簡化技術(shù)人才簽證；設(shè)施要素上，改善創(chuàng)新運(yùn)輸系統(tǒng)，保證寬帶與網(wǎng)絡(luò)開放、安全與中立。

廣泛創(chuàng)新方面：政府執(zhí)行反壟斷法，確保創(chuàng)新市場準(zhǔn)入，為小企業(yè)提供貸款，并培育創(chuàng)新孵化；實(shí)施研發(fā)稅收永久減免，支持創(chuàng)客、眾籌和全民參與，培訓(xùn)創(chuàng)業(yè)者，鼓勵(lì)學(xué)生創(chuàng)業(yè)；保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，開放資本市場，加強(qiáng)金融監(jiān)管，在信貸、儲蓄和支付市場保護(hù)創(chuàng)新需求者與供給者；建設(shè)制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和國家實(shí)驗(yàn)室創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)；推動政府透明與參與，增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)公開與利用。

創(chuàng)新體系演變分析

創(chuàng)新政策對創(chuàng)新體系的主體關(guān)系形成影響，從而塑造著資源與運(yùn)行機(jī)制的形成和演變，創(chuàng)新主體識別、發(fā)展與利用資源，協(xié)調(diào)主體行為互動，形成運(yùn)行結(jié)構(gòu)與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新目標(biāo)。宏觀制度環(huán)境作為主體互動的范圍與約束，為創(chuàng)新資源與運(yùn)行機(jī)制提供了支撐與限定。

(一)創(chuàng)新的資源形成

人力資源即科技型人才培養(yǎng)方面，是美國創(chuàng)新政策的重點(diǎn)。從趕超時(shí)期起，聯(lián)邦政府便開始資助國家實(shí)驗(yàn)室和大學(xué)，特別是研究型大學(xué)，通過對自然科學(xué)與工程教育培養(yǎng)創(chuàng)新人才，同時(shí)從國外引進(jìn)科技專家。21世紀(jì)后，人才培育更加廣泛，高中與社區(qū)學(xué)院也加入到未來創(chuàng)新人才孵育之中。

知識資源即基礎(chǔ)知識發(fā)展方面，美國起步較晚。在趕超時(shí)期，美國應(yīng)用技術(shù)與基礎(chǔ)知識依靠歐洲。二戰(zhàn)后，獨(dú)立創(chuàng)新需求緊迫，政府開始強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究帶來的知識積累，交由大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)執(zhí)行。21世紀(jì)后，基礎(chǔ)研究重要性被再次重申，大學(xué)依然是主要的基礎(chǔ)知識發(fā)展基地。聯(lián)邦政府對基礎(chǔ)研究投資從1952年的1.2億升到2012年的310億。

美國創(chuàng)新資源是政府有意識發(fā)展與利用的。隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資金資源逐漸豐富，由政府少量為研究機(jī)構(gòu)和高校提供，以及企業(yè)仿效政府進(jìn)行自我提供，發(fā)展到政府大量為產(chǎn)學(xué)研提供，再到政府激勵(lì)下以企業(yè)為主的產(chǎn)學(xué)研及資本市場的多元提供，乃至全民參與提供。人才與知識資本發(fā)展均在政府引導(dǎo)下，以及創(chuàng)新資金向聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室與高校的配置下，由教育機(jī)構(gòu)與研究機(jī)構(gòu)提供。創(chuàng)新資金、人才與知識資源的形成奠定了創(chuàng)新活動的有形與無形資本基礎(chǔ)。

(二)創(chuàng)新的運(yùn)行機(jī)制演變

創(chuàng)新的運(yùn)行機(jī)制演變涉及在新技術(shù)生成過程中，主體構(gòu)成與運(yùn)作結(jié)構(gòu)的變化。

趕超階段，技術(shù)是外生變量，由本土變革內(nèi)化。政府資助的國家實(shí)驗(yàn)室與大學(xué)是新技術(shù)生產(chǎn)的途徑。技術(shù)商業(yè)轉(zhuǎn)化上，大學(xué)成果專利化不被認(rèn)可，只能通過科研公司商業(yè)轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致公共研發(fā)數(shù)量少、規(guī)模小，研發(fā)屬于少部分人的行為。美國崇尚市場經(jīng)濟(jì)，政府不介入企業(yè)，創(chuàng)新主要是企業(yè)應(yīng)對市場競爭的手段，大企業(yè)仿效國家實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行內(nèi)部研發(fā)，反壟斷法也促進(jìn)了更多企業(yè)與其實(shí)驗(yàn)室的形成，使大企業(yè)成為創(chuàng)新生產(chǎn)另一途徑。此階段，政府是創(chuàng)新驅(qū)動者，企業(yè)是創(chuàng)新生產(chǎn)與轉(zhuǎn)化主體，國家實(shí)驗(yàn)室與大學(xué)輔助創(chuàng)新生產(chǎn)。

二戰(zhàn)期間，政府資助大學(xué)和軍用企業(yè)與聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室共同研發(fā)。企業(yè)是重要技術(shù)生成力量，大學(xué)作用也十分突出，兼管重要國家實(shí)驗(yàn)室，并建立戰(zhàn)略領(lǐng)域衍生公司。冷戰(zhàn)期間，政府大力資助大學(xué)教研，但大學(xué)專利化持續(xù)受阻，使大學(xué)技術(shù)生產(chǎn)與市場脫離，1970年代末，企業(yè)僅資助大學(xué)研發(fā)的3%。1980年后，公共研究機(jī)構(gòu)的公共研發(fā)專利受立法保護(hù)，大學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)讓支持性機(jī)構(gòu)成立。反托拉斯法的放寬，也促進(jìn)了企業(yè)間及產(chǎn)學(xué)研合作。大學(xué)科研規(guī)模增大，研究型大學(xué)成為科研中心。該階段，在政府安排下，以大學(xué)與企業(yè)為核心，集中協(xié)調(diào)技術(shù)生產(chǎn)，形成產(chǎn)學(xué)協(xié)同技術(shù)轉(zhuǎn)化的結(jié)構(gòu)。

1990年代，民用知識經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府直接干預(yù)減少，更加鼓勵(lì)市場機(jī)制。政府通過向企業(yè)提供競爭性資助，對研發(fā)減稅、對企業(yè)放寬審批和放松規(guī)制，同時(shí)加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，為企業(yè)技術(shù)生產(chǎn)與商業(yè)轉(zhuǎn)化提供更好市場環(huán)境。聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室研發(fā)也因政府立法保護(hù)而實(shí)現(xiàn)技術(shù)商業(yè)化，國家實(shí)驗(yàn)室紛紛成立技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室，并加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作。1990年代末，企業(yè)資助占大學(xué)研究支出比增長到7.4%。該階段，在政府扶持下，形成企業(yè)為核心、產(chǎn)學(xué)研協(xié)作的競爭性市場結(jié)構(gòu)。

21世紀(jì)，全球競爭使政府意識到，社會力量對高科技創(chuàng)新特別重要。政府通過加強(qiáng)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投入、人才培育和吸引、小企業(yè)與創(chuàng)業(yè)者的扶持與去規(guī)制、資本市場完善、知識產(chǎn)權(quán)保障、開放性與參與性政府建設(shè)、全民投資與參與等方式，為企業(yè)作為創(chuàng)新生產(chǎn)與商業(yè)轉(zhuǎn)化的核心而塑造良好競爭環(huán)境和寬容的社會環(huán)境。該階段形成以企業(yè)為核心，社會廣泛參與的市場競爭結(jié)構(gòu)。

美國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展過程中，整體以市場機(jī)制為主，政府針對各階段情況對市場機(jī)制進(jìn)行務(wù)實(shí)靈活的調(diào)整。政府在創(chuàng)新伊始，扶持學(xué)研研發(fā)，間接促成企業(yè)仿效研發(fā)；二戰(zhàn)間，對產(chǎn)學(xué)研短暫直接干預(yù)后，以產(chǎn)學(xué)為核心，逐漸放松規(guī)制；新經(jīng)濟(jì)下，政策激勵(lì)與法律保障企業(yè)創(chuàng)新，并激勵(lì)產(chǎn)學(xué)研合作；近年，繼續(xù)發(fā)展為對創(chuàng)新友好型社會環(huán)境的積極培育。政府除戰(zhàn)爭時(shí)期外，基本在市場經(jīng)濟(jì)前提下，以企業(yè)為核心，角色從增長主義視角的支持物質(zhì)與人力的形成，發(fā)展到新古典主義視角的對市場競爭的維持。創(chuàng)新驅(qū)動機(jī)制也經(jīng)歷了從市場與政府并駕齊驅(qū)，到以市場為核心、政府提供必要服務(wù)的動態(tài)重構(gòu)過程。

(三)創(chuàng)新的制度影響

誠如諾斯所言，制度是社會的博弈規(guī)則，是人為設(shè)計(jì)、型塑人們互動關(guān)系的約束。政府為相應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)活動提供適宜結(jié)構(gòu)，涉及制度的重要意義。在創(chuàng)新領(lǐng)域，從科技與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的制定，到政策下形成的創(chuàng)新資源積累與創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，都與所在制度密切相關(guān)。熊彼特提出，國家創(chuàng)新體系是以路徑依賴為特征的經(jīng)濟(jì)過程，是國家特定動態(tài)結(jié)果，在國家特定制度下產(chǎn)生。倫德沃爾進(jìn)一步指出，國家特征導(dǎo)致不同創(chuàng)新路徑與特征，制度引發(fā)主體互動不同，導(dǎo)致不同創(chuàng)新結(jié)果。帕托與帕維特也認(rèn)為，創(chuàng)新由制度環(huán)境中嵌于創(chuàng)新主體間的知識技術(shù)構(gòu)成，制度影響創(chuàng)新運(yùn)行成本，制度激勵(lì)結(jié)構(gòu)與能力決定一國創(chuàng)新速度與方向。因此，在創(chuàng)新體系分析中，還須探討創(chuàng)新的制度影響。

創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中，美國政府通過法律與政策，將可集中動員的創(chuàng)新資源投入大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)甚至企業(yè)，除非常時(shí)期外，堅(jiān)持市場競爭原則，引導(dǎo)與激勵(lì)企業(yè)在競爭下創(chuàng)新，被“芝加哥學(xué)派”視為國家干涉型經(jīng)濟(jì)自由主義制度。

1.制度對創(chuàng)新政策與法律的影響

美國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展以政治聯(lián)邦制和市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，政府權(quán)力受限，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展主要由企業(yè)、大學(xué)與研究機(jī)構(gòu)運(yùn)行，政府起推動作用。

美國作為三權(quán)分立國家，行政、立法和司法系統(tǒng)不同程度參與科技政策制定和管理。國會作為立法部門，負(fù)責(zé)科技計(jì)劃預(yù)算審批，決定稅收、知識產(chǎn)權(quán)和監(jiān)管等事務(wù)，促進(jìn)研發(fā)法規(guī)制定，同時(shí)也對科研項(xiàng)目質(zhì)詢、評估與認(rèn)證，并出臺法律法規(guī)。司法系統(tǒng)擁有科技法律條文的最終解釋權(quán)。行政系統(tǒng)參與度最高，白宮科技政策辦公室、商務(wù)部、國防部、國家航空航天署、國家科學(xué)基金會等均可提出立法建議、制定與執(zhí)行政策、預(yù)算與規(guī)劃科技、組織科技項(xiàng)目如納米技術(shù)國家計(jì)劃等。

國家干預(yù)型經(jīng)濟(jì)自由主義下，法律環(huán)境支撐了美國新技術(shù)的生成與轉(zhuǎn)化，保證了創(chuàng)新資源集中，同時(shí)為企業(yè)維護(hù)了市場競爭環(huán)境。雖沒有專門科技法，但相關(guān)法規(guī)確保了科研競爭力和科學(xué)家研發(fā)自由。譬如《莫雷爾法》、《海奇法案》在趕超時(shí)期支持了應(yīng)用科學(xué)在高校的發(fā)展；《威爾遜-戈?duì)柭P(guān)稅法》降低進(jìn)口關(guān)稅，使工業(yè)面對國際競爭；《杜拜法案》、《技術(shù)優(yōu)先法》為公共研究機(jī)構(gòu)的政府資助項(xiàng)目提供知識產(chǎn)權(quán)，為公共研究成果商業(yè)轉(zhuǎn)化掃除障礙；《謝爾曼法》的反壟斷目標(biāo)、《小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移法》對小企業(yè)研發(fā)的協(xié)助與激勵(lì)，均幫助建立競爭性市場環(huán)境。法律框架下，聯(lián)邦政府是創(chuàng)新推動者，政府資金用于公共科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)研究和進(jìn)入市場前的應(yīng)用研究，政府建立國家實(shí)驗(yàn)室，扶持大學(xué)教研，引發(fā)公共科研機(jī)構(gòu)對人力與知識資源的發(fā)展和對新技術(shù)的創(chuàng)造。對于企業(yè)，政府除戰(zhàn)爭時(shí)期對軍用企業(yè)進(jìn)行資助外，不直接干預(yù)企業(yè)，只進(jìn)行激勵(lì)與引導(dǎo)，并放松規(guī)制，創(chuàng)造國際與國內(nèi)競爭環(huán)境。政府同時(shí)鼓勵(lì)各機(jī)構(gòu)技術(shù)轉(zhuǎn)化，協(xié)助產(chǎn)學(xué)研合作，開放基礎(chǔ)設(shè)施，開放政府，激勵(lì)全社會的創(chuàng)新參與。因此，美國的制度減少了創(chuàng)新過程中的阻礙，降低投資風(fēng)險(xiǎn)、刺激合作和改善信息流動，使各主體創(chuàng)造力得以良好釋放。

2.制度對融資環(huán)境的影響

前文所述，資金是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展最重要資源之一，因而融資環(huán)境是創(chuàng)新發(fā)展的重要條件。美國技術(shù)與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新以快速根本性創(chuàng)新見長，其計(jì)算機(jī)、通訊、醫(yī)藥、生物等技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)是對該優(yōu)勢的極佳反映，與累進(jìn)式創(chuàng)新相比，根本性創(chuàng)新具高風(fēng)險(xiǎn)高投資特性。經(jīng)濟(jì)自由主義制度下，美國擁有發(fā)達(dá)的資本市場體系，除政府的科技創(chuàng)新資助與銀行主導(dǎo)的信貸系統(tǒng)，發(fā)達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制為創(chuàng)新企業(yè)，特別是它們的根本性創(chuàng)新提供了重要融資渠道，對高科技產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張十分有利。

根本性創(chuàng)新的短期高風(fēng)險(xiǎn)融資通常是風(fēng)投行為，美國大資本市場通過納斯達(dá)克市場，資助有前景的科技企業(yè)。這些融資通常是短期的，當(dāng)投資高回報(bào)可能存在，風(fēng)投資本家會對技術(shù)企業(yè)投資，而當(dāng)企業(yè)沒有實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)時(shí)，資金就會停止。美國的風(fēng)投在高科技類的計(jì)算機(jī)、生物、醫(yī)藥、通訊等產(chǎn)業(yè)投資比高達(dá)90%以上,并集中于創(chuàng)新企業(yè)的初創(chuàng)和成長兩個(gè)融資需求旺盛階段。

美國國家干預(yù)型經(jīng)濟(jì)自由主義制度背景大體解釋了美國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。美國通過立法，規(guī)定與限定了創(chuàng)新主體的行事范圍，政府在保證市場競爭環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新資源配置與協(xié)助創(chuàng)新活動的市場網(wǎng)絡(luò)形成。同時(shí)，企業(yè)產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)金融化，使創(chuàng)新企業(yè)雇主可設(shè)計(jì)管理者與雇員的績效激勵(lì)，協(xié)調(diào)風(fēng)投的風(fēng)險(xiǎn)與收益，促進(jìn)創(chuàng)新資金資源的快速形成。

結(jié)論與啟示

在美國兩百年創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的政策上，經(jīng)歷了趕超時(shí)期模仿創(chuàng)新、戰(zhàn)備集中創(chuàng)新、新經(jīng)濟(jì)下企業(yè)創(chuàng)新，以及如今高科技下廣泛創(chuàng)新的過程。政策執(zhí)行下，創(chuàng)新發(fā)展所需資金、人才與知識資源相繼形成并逐漸豐富，提供主體由政府與企業(yè)為主到社會多元提供；創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制經(jīng)歷了企業(yè)為主體的學(xué)研輔助創(chuàng)新、到戰(zhàn)時(shí)政府直接干預(yù)后以產(chǎn)學(xué)為核心的市場培育、到企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新、對創(chuàng)新友好型市場與社會環(huán)境的培育的歷程。該過程在美國國家干涉型經(jīng)濟(jì)自由主義制度下，由政府有意識的資助與引導(dǎo)形成，聯(lián)邦政府的法律與政策以及獨(dú)特的風(fēng)投融資機(jī)制起到了重要支持作用。

政策層面，中國急需加強(qiáng)創(chuàng)新體系建設(shè)。中國在政府主導(dǎo)下，在已具備一定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)積累后，土地?fù)Q技術(shù)、市場換技術(shù)仍是地方政府依賴的快捷發(fā)展模式，自主創(chuàng)新落后。因此，應(yīng)努力促使社會各界以企業(yè)為核心構(gòu)建創(chuàng)新體系，建立完善的反壟斷法與知識產(chǎn)權(quán)法，從而建立良好競爭環(huán)境，加強(qiáng)官產(chǎn)學(xué)研合作，消除技術(shù)商業(yè)化壁壘，建立利益共享網(wǎng)絡(luò)，加大政策執(zhí)行力度。我國目前科研投入占GDP的2%，與創(chuàng)新國家相比尚有差距，政府需保證科研投入，用以大學(xué)與科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)與應(yīng)用研究，保證風(fēng)險(xiǎn)大、回收長、外溢強(qiáng)的項(xiàng)目或國家戰(zhàn)略項(xiàng)目的運(yùn)行，同時(shí)加強(qiáng)各層教育系統(tǒng)創(chuàng)新人才的培養(yǎng)與引進(jìn)；對企業(yè)研發(fā)平等提供財(cái)政、稅收、信貸優(yōu)惠，實(shí)施部分國企私有化，避免政府對研究經(jīng)費(fèi)再分配。后危機(jī)時(shí)代，政府對資本市場的監(jiān)管應(yīng)更為嚴(yán)格，搭建銀企平臺，建立評估體系，保障政策激勵(lì)的公平公正。

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③王志強(qiáng)、卓澤林、姜亞洲：《大學(xué)在美國國家創(chuàng)新系統(tǒng)中主體地位的制度演進(jìn)——基于創(chuàng)新過程的分析》，《教育研究》2015年第8期。

④卞松保、柳卸林：《國家實(shí)驗(yàn)室的模式、分類和比較——基于美國、德國和中國的創(chuàng)新發(fā)展實(shí)踐研究》，《管理學(xué)報(bào)》2011年第4期。

⑤李潔：《美國國家創(chuàng)新體系：政策、管理與政府功能創(chuàng)新》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2006年第6期。

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〔責(zé)任編輯：曹小春〕

*本文系廣東省哲學(xué)社科基金項(xiàng)目“廣東城市創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展研究”(項(xiàng)目號：GD15CGL06)的階段性成果。

作者簡介：蔣絢，博士，中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院講師，xuanjud@hotmail.com。廣東廣州，510006