全覆蓋　促共享
——論實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋目標(biāo)的重點(diǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)

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全覆蓋促共享
——論實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋目標(biāo)的重點(diǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)

黨的十八屆五中全會(huì)提出“實(shí)施全民參保計(jì)劃，基本實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋”。目前，社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定的5項(xiàng)制度中，全民醫(yī)保已基本實(shí)現(xiàn)，覆蓋了13億多人；工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)的法定覆蓋人群為城鎮(zhèn)職工，正在持續(xù)推進(jìn)；相對(duì)而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)還有較大擴(kuò)面空間，是實(shí)現(xiàn)全覆蓋的重點(diǎn)。

擴(kuò)面：一個(gè)長(zhǎng)久的話題

話說25年前：1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，基于當(dāng)時(shí)情況，將制度范圍定為主要是全民企業(yè)，而對(duì)其他用人單位的參保則授權(quán)各地政府制定具體辦法。1993年黨的十四屆三中全會(huì)對(duì)改革社會(huì)保障體系作出重大決策，養(yǎng)老保險(xiǎn)的重點(diǎn)是實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式，對(duì)覆蓋范圍沒有明確規(guī)定。當(dāng)年企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保僅9847萬人?？傮w看，20世紀(jì)90年代初中期擴(kuò)面工作主要靠地方推進(jìn)，處于“順其自然”狀態(tài)。1998年實(shí)施“兩個(gè)確保”后，撫養(yǎng)比上升和基金收支平衡問題凸顯，擴(kuò)大參保覆蓋面成為重大任務(wù)，于是有了此后十多年中央層面的不懈推進(jìn)——參保范圍從國企擴(kuò)展到各類所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)工薪收入者，國家主管部門每年對(duì)各地下達(dá)擴(kuò)面指標(biāo)并考核。到2015年底，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)（職保）參保達(dá)3.53億人，比22年前增長(zhǎng)2.6倍；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（居保）參保達(dá)5.05億人；兩項(xiàng)制度合計(jì)參保8.58億人，成為世界上最大的養(yǎng)老保障計(jì)劃。

兩個(gè)確保

確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)按時(shí)足額發(fā)放。

“十三五”期間，持續(xù)擴(kuò)面仍是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完善的重要任務(wù)，但面臨的情勢(shì)、采用的方法已大不同前了。過去擴(kuò)面，基本是在一個(gè)制度內(nèi)追求數(shù)量擴(kuò)張，而且是在低起點(diǎn)上推進(jìn)。而現(xiàn)在，有了職保和居保兩套制度，且擴(kuò)面資源趨向飽和。因此問題變得復(fù)雜起來：一要解決哪個(gè)制度擴(kuò)面的問題——是統(tǒng)一到一個(gè)制度中來，還是兩個(gè)制度平行交錯(cuò)擴(kuò)面？側(cè)重和導(dǎo)向何在？二要研判擴(kuò)面還有多少資源，存量怎么保，增量從哪找，通盤考慮，總體推進(jìn)。三要研究制度之間的銜接問題，也包括信息整合和統(tǒng)計(jì)上的處理?？傊?，往后的擴(kuò)面不會(huì)再是簡(jiǎn)單的線性推進(jìn)，而是包含制度構(gòu)造、政策銜接、經(jīng)辦管理提升在內(nèi)的綜合性舉措。

體系架構(gòu)：職保、居保兩大制度平臺(tái)并行

問題的由頭是：常有人建議，我國養(yǎng)老保障制度的發(fā)展方向是建立統(tǒng)一的國民年金，全體國民平等享有基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以此實(shí)現(xiàn)全覆蓋。作為遠(yuǎn)期目標(biāo)，這或許是個(gè)理想設(shè)想；但以當(dāng)下條件論，恐怕還需在較長(zhǎng)時(shí)間維系職保和居保兩個(gè)制度平臺(tái)，平行交叉擴(kuò)面、總體全覆蓋可能更為現(xiàn)實(shí)可行。

其一，這是堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)制度本質(zhì)特征所必需的。我國職保自始建起就實(shí)行以繳費(fèi)為主要籌資渠道的社會(huì)保險(xiǎn)模式；居保仍處于制度建設(shè)初期，雖目前籌資中政府補(bǔ)助較多，但在設(shè)計(jì)思想上也是循著社會(huì)保險(xiǎn)路徑的。馬上搞成普惠式的國民年金，容易強(qiáng)化福利屬性，導(dǎo)致民眾過度依賴政府、忽視自身責(zé)任，對(duì)我國社保體系的長(zhǎng)期發(fā)展未必是福音。

其二，這是兩種制度的差異決定的。職保籌資中，用人單位和個(gè)人繳費(fèi)水平高，占86%；居?；I資中沒有單位繳費(fèi)來源，個(gè)人繳費(fèi)少，政府補(bǔ)助占大頭。由此決定兩種制度的待遇水平差異。這種差距雖可逐步適當(dāng)縮小，但不可能、也不應(yīng)該完全彌合。

其三，這也是符合當(dāng)下公眾普遍認(rèn)知的。職工作為財(cái)富創(chuàng)造者，養(yǎng)老保險(xiǎn)是對(duì)其因年老喪失勞動(dòng)能力后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，一般是其老年生活的主要來源。而非職工的城鎮(zhèn)居民通常不是家庭收入的主要獲得者，而是被供養(yǎng)者，其養(yǎng)老金不是其生活主要來源；農(nóng)民中大多數(shù)也是財(cái)富的創(chuàng)造者，但他們還有土地收益等收入來源，基礎(chǔ)養(yǎng)老金也不是其老年生活的主要來源。對(duì)此，公眾是認(rèn)同的。因此，不應(yīng)將居保與職保待遇水平作簡(jiǎn)單類比，并由此推導(dǎo)出“拉平”的構(gòu)想。

綜上，從擴(kuò)面的角度看，長(zhǎng)期維持在兩個(gè)、而不是一個(gè)制度平面上推進(jìn)是恰當(dāng)?shù)?，但也要有?cè)重：依城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，總體應(yīng)以職保擴(kuò)面為主導(dǎo)方向，以居保擴(kuò)面為兜底機(jī)制。

確立全覆蓋目標(biāo)——10億人享有基本制度保障

數(shù)量是硬指標(biāo)?！笆濉逼谀B(yǎng)老保險(xiǎn)參保應(yīng)達(dá)到多少人才能實(shí)現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)？來算算賬：2015年底全國人口13.7億人，扣除不列入制度范圍0-15歲少年兒童2.4億人、勞動(dòng)年齡內(nèi)在校學(xué)生0.7億多人以及軍隊(duì)武警人員，制度規(guī)定范圍約10.5億人；以參保率95%為全覆蓋“達(dá)標(biāo)線”，結(jié)論是——參保應(yīng)達(dá)到約10億人。

目前參保8.6億人，覆蓋率為82%。這就意味著，“十三五”期間，要將覆蓋率再提高13個(gè)百分點(diǎn)，再吸納約1.4億人參保，平均每年要新擴(kuò)面2800萬人。對(duì)比看，黨的十八大以來的3年，養(yǎng)老保險(xiǎn)新增參保7000多萬人，平均每年2300多萬人，各方面為此付出了極大努力。未來5年，要在這一基礎(chǔ)上再每年新增擴(kuò)面500萬人，如果計(jì)算人口增長(zhǎng)因素，任務(wù)更加艱巨，需要付出更大的努力。

改革、發(fā)展并舉，建立穩(wěn)定的參保促進(jìn)機(jī)制

未來的擴(kuò)面工作，不可能簡(jiǎn)單復(fù)制過去數(shù)量擴(kuò)張方式，而要在“全民參保計(jì)劃”中綜合施策，力求在改革中求發(fā)展，擴(kuò)面數(shù)量與質(zhì)量并重：

盡快實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革政策的“落地”。這是“十三五”擴(kuò)面的一個(gè)有利政策條件，可以將4000多萬工作人員及退休者“打包”納入社保制度，既促進(jìn)社會(huì)公平，同時(shí)也使“傳統(tǒng)范圍”的擴(kuò)面壓力降低為每年約2000萬人。

完善居保政策。居保經(jīng)過初期以億人計(jì)的快速擴(kuò)張，近兩年增速趨緩，呈飽和之勢(shì)。今后5年，要努力維持5億多人的參保量，并針對(duì)突出問題著力完善政策：第一，目前“自愿參保”的制度設(shè)計(jì)，是汲取我黨長(zhǎng)期農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)作出的選擇，防止對(duì)農(nóng)民搞強(qiáng)迫命令、把好事辦壞。但從社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)屬性看，純“自愿”參保繳費(fèi)不利于制度長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展和財(cái)務(wù)平衡，也不利于培養(yǎng)公眾互濟(jì)保障意識(shí)。藉實(shí)施全民參保計(jì)劃，可以利用逐年普遍登記的時(shí)間窗口和工作平臺(tái)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，使參保成為常態(tài)，不參保成為異態(tài)，強(qiáng)化從眾心理。第二，目前居民大多選擇較低繳費(fèi)檔次，帶有明顯觀望態(tài)度。對(duì)此，需落實(shí)多繳多補(bǔ)、長(zhǎng)繳多得的利益引導(dǎo)機(jī)制，讓群眾看到實(shí)際的好處。加快實(shí)施個(gè)人賬戶結(jié)存資金的投資運(yùn)營政策尤為必要，當(dāng)參保者有了高于銀行利率的回報(bào)預(yù)期時(shí)，其參保繳費(fèi)的積極性將被極大地調(diào)動(dòng)。

以職保為重點(diǎn)持續(xù)推進(jìn)擴(kuò)面。約1億人的擴(kuò)面任務(wù)主要落在職保肩上。在繼續(xù)運(yùn)用以往經(jīng)驗(yàn)和“常規(guī)”手段基礎(chǔ)上，可強(qiáng)化3方面措施：第一，以非公單位員工、勞務(wù)派遣工等過去的制度“邊緣群體”為重點(diǎn)開展針對(duì)性擴(kuò)面。尤其是近1.7億進(jìn)城農(nóng)民工已進(jìn)入以新生代為主體的發(fā)展階段，其公平性訴求大大高于前輩，要盡可能將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入職保制度。第二，追蹤就業(yè)新形態(tài)，創(chuàng)新參保政策。如家庭服務(wù)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等預(yù)計(jì)有大發(fā)展，可能成為靈活就業(yè)、城鎮(zhèn)個(gè)體戶的主要形式，其崗位、收入的不確定性強(qiáng)，應(yīng)研究制定符合其職業(yè)特點(diǎn)和規(guī)律的專項(xiàng)政策和擴(kuò)面管理措施。第三，穩(wěn)定已有參保群體，鞏固參保存量。中斷繳費(fèi)人數(shù)逐年增加，有客觀原因，有技術(shù)錯(cuò)漏，也有逆向選擇因素——如“繳夠15年就坐等領(lǐng)錢”的心理。對(duì)此要在計(jì)發(fā)辦法、待遇調(diào)整政策中進(jìn)一步強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，并以通俗易懂的方式反復(fù)宣傳，引導(dǎo)正向選擇。近期，需高度重視經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，特別是結(jié)構(gòu)調(diào)整、去產(chǎn)能過程中職工養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的維護(hù)，顯示出社保制度保民生、兜底線的功能。

落實(shí)轉(zhuǎn)續(xù)銜接政策。2015年底城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，“十三五”將延續(xù)每年2000多萬農(nóng)村人口進(jìn)城的勢(shì)頭，期末城鎮(zhèn)化率必超60%。因此，社保經(jīng)辦要在“精確管理”上提升檔次，通過逐人登記確認(rèn)、區(qū)域性聯(lián)網(wǎng)核查，乃至全國大數(shù)據(jù)比對(duì)，把游離群體納入社會(huì)保障網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)制度普蓋、權(quán)利公平、共享發(fā)展。

精確管理

為了控制和防范組織中的基礎(chǔ)管理風(fēng)險(xiǎn)，而將計(jì)算機(jī)技術(shù)、因特網(wǎng)、特定管理目標(biāo)和特定文化價(jià)值取向融合起來的系統(tǒng)解決方案。“十二五”規(guī)劃建議中首次直接針對(duì)社會(huì)保障提出。

兩千多年前，孔子把“使老有所終”作為社會(huì)大同的指標(biāo)之一。今天，在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，我們有可能實(shí)現(xiàn)全體人民老有所養(yǎng)的目標(biāo)！

正所謂：

千年矚望大同昌，

而今咫尺近小康。

十億蒼生期有養(yǎng)，

神州圓夢(mèng)史留香。