《能源法》的期望、失望與希望

陳姝

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《能源法》的期望、失望與希望

陳姝

能源革命與能源法律結(jié)構(gòu)完善相輔相成，雖路漫漫但終將直濟(jì)滄海。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間4月22日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平特使、國(guó)務(wù)院副總理張高麗在紐約聯(lián)合國(guó)總部出席《巴黎協(xié)定》高級(jí)別簽署儀式，并代表中國(guó)簽署《巴黎協(xié)定》。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)2030年左右達(dá)到碳排放峰值的承諾，我們必須加速改變能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展使用非化石能源，開(kāi)發(fā)綠色經(jīng)濟(jì)的相關(guān)技術(shù)。CNSphoto供圖

作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律，《能源法》的立法過(guò)程可謂一波三折。筆者以為，在能源體制改革方向不明，資源配置機(jī)制難以突破的情勢(shì)下，期待通過(guò)法律倒逼改革希望渺茫，法律更是無(wú)力承擔(dān)改革成敗之重責(zé)。然而，能源革命的啟動(dòng)吹響了能源法治的號(hào)角，能源革命的推進(jìn)亦需能源立法的回應(yīng)。基于政黨政治，《能源法》從期望、失望中回歸重啟，再次讓人們看到了希望。

能源革命與能源法律結(jié)構(gòu)完善相輔相成，雖路漫漫但終將直濟(jì)滄海。

千呼萬(wàn)喚始出來(lái)

20世紀(jì)70年代，以油價(jià)高企為標(biāo)志的能源危機(jī)引起了各國(guó)對(duì)能源對(duì)策體系的高度重視，從地緣政治到地緣經(jīng)濟(jì)，能源戰(zhàn)略走上前臺(tái)成為一國(guó)能源對(duì)策體系的軸心。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與工業(yè)化推進(jìn)帶來(lái)巨大能源需求，能源行業(yè)已然成為關(guān)系國(guó)計(jì)民生砥柱產(chǎn)業(yè)的背景下，以國(guó)家主權(quán)力量保障的能源安全更需要產(chǎn)權(quán)交易決定的能源效率助力。能源戰(zhàn)略因此有了從國(guó)際政治向國(guó)內(nèi)政治延伸的機(jī)會(huì)，各類能源政策與能源法成為能源戰(zhàn)略的實(shí)施手段紛紛出臺(tái)。

能源安全與能源效率實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是法律制度化，《能源法》起草專家組常駐專家，中國(guó)能源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)肖國(guó)興早在1996年就指出：“制度是法律安排的，新的法律安排是制度創(chuàng)新的根據(jù)和源泉?！币虼四茉捶ㄖ问悄茉搭I(lǐng)域制度創(chuàng)新的必經(jīng)之路。

在新時(shí)期的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)背景及可持續(xù)發(fā)展的要求下，能源戰(zhàn)略必須走向能源法律，通過(guò)《能源法》等能源立法確立能源產(chǎn)權(quán)主體、構(gòu)建現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系、促進(jìn)能源效率，將能源從粗放式的供給與消費(fèi)中解脫，關(guān)注清潔能源與低碳能源，打破能源壟斷，實(shí)現(xiàn)能源市場(chǎng)全球化。

我國(guó)雖然于20世紀(jì)80年代即提出《能源法》立法之設(shè)想，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響以及能源市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺位，導(dǎo)致能源領(lǐng)域發(fā)展主要依靠政策文件的指導(dǎo)而非法律規(guī)范。

雖然能源是具有高政治屬性的戰(zhàn)略資源，但其本質(zhì)仍是交易中的商品。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是制度經(jīng)濟(jì)，法律作為制度的重要組成部分，在制度結(jié)構(gòu)中具有優(yōu)越地位，對(duì)市場(chǎng)發(fā)展發(fā)揮著不可或缺的作用。能源行業(yè)已經(jīng)置身市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中，完善法律規(guī)范是應(yīng)有之舉。一部綱領(lǐng)性的、統(tǒng)籌性的、協(xié)調(diào)性的能源基礎(chǔ)性法律出臺(tái)實(shí)屬必要。

《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等能源單行法律已經(jīng)頒布，能源領(lǐng)域正逐步實(shí)現(xiàn)法治要求，但由于缺乏上位法的協(xié)調(diào)，能源領(lǐng)域單行法互相沖突，各部法律之間主管部門劃分不清，此時(shí)亟需一部基礎(chǔ)性法律規(guī)范能源領(lǐng)域基本關(guān)系、進(jìn)行能源法律結(jié)構(gòu)安排、統(tǒng)籌能源單行法律的協(xié)調(diào)運(yùn)作。

作為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，《能源法》肩負(fù)重要使命，發(fā)揮著推進(jìn)能源改革、規(guī)范能源市場(chǎng)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、構(gòu)建多元主體、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)單行法律等不可替代的作用?！赌茉捶ā芬恢笔艿缴鐣?huì)各界的熱切期待。2005年，時(shí)任國(guó)家總理溫家寶就《能源法》立法做出重要批示，《能源法》立法進(jìn)入快車道，經(jīng)過(guò)國(guó)家能源辦和15位專家的努力，2007年底《能源法（征求意見(jiàn)稿）》在官網(wǎng)公布?！赌茉捶ā妨⒎üぷ饕l(fā)全社會(huì)高度關(guān)注，仿佛有望在短期內(nèi)正式出臺(tái)。

全面推進(jìn)依法治國(guó)，是治國(guó)理政的重要方略，而能源行業(yè)置身市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中，完善法律規(guī)范是應(yīng)有之舉。一部綱領(lǐng)性的、統(tǒng)籌性的、協(xié)調(diào)性的能源基礎(chǔ)性法律出臺(tái)實(shí)屬必要。CNSphoto供圖

“八年之癢”痛思痛

《能源法（送審稿）》在2008年底送國(guó)務(wù)院審查后卻經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)七年的悄無(wú)聲息，直到2015年才再次啟動(dòng)，然而這部遲到的法律至今仍停留在國(guó)務(wù)院審查過(guò)程之中。

《能源法》久立未出主要源自外部、內(nèi)部?jī)煞矫嬖颉?/p>

《能源法》作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律，是能源行業(yè)市場(chǎng)化改革的法治保障，其重要目標(biāo)是確立能源資源的市場(chǎng)配置，發(fā)展多元產(chǎn)權(quán)主體。然而，牽涉多方利益博弈的能源領(lǐng)域改革定位一直不甚明朗，在體制改革前景難以判斷的情況下，從法律層面上對(duì)這些問(wèn)題加以規(guī)定難上加難。加之目前能源領(lǐng)域各行業(yè)的開(kāi)放程度不一，而《能源法》對(duì)市場(chǎng)配置資源的要求將統(tǒng)一適用于煤炭、電力、油氣等各行業(yè)，在未下定決心進(jìn)行能源體制改革或者取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展之前，擬通過(guò)《能源法》立法為體制改革搭橋鋪路似乎障礙重重。

在現(xiàn)行體制下能源立法的權(quán)限與其組織的獨(dú)立性相匹配。長(zhǎng)期從事能源政策與能源法研究工作的中國(guó)能源法研究會(huì)顧問(wèn)吳鐘瑚表示，作為能源主管部門的國(guó)家能源局是發(fā)改委的下屬機(jī)構(gòu)，沒(méi)有獨(dú)立的主管部門導(dǎo)致對(duì)《能源法》的重視程度、推動(dòng)力度都大打折扣，而且能源資源的配置問(wèn)題觸及多個(gè)部門的利益，沒(méi)有強(qiáng)有力的主管部門加以協(xié)調(diào)亦不可能實(shí)現(xiàn)。而對(duì)《能源法》本身的爭(zhēng)議是導(dǎo)致《能源法》難產(chǎn)的內(nèi)生因素。自2006年開(kāi)始《能源法》立法工作以來(lái)，對(duì)《能源法》立法模式的選擇就爭(zhēng)議不斷。目前《能源法（送審稿）》采取了將《能源法》作為能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律的思路，內(nèi)容注重綜合性、協(xié)調(diào)性、原則性，其操作性必然相對(duì)較低。因此有人提出立能源法典、能源政策法等主張。

如果說(shuō)從呼吁《能源法》的出臺(tái)到立法工作真正啟動(dòng)的這20年實(shí)屬忍痛前行，那么征求意見(jiàn)稿出臺(tái)后便悄然靜默的八年更是讓人痛心疾首?！赌茉捶ā妨⒎ǖ膯?dòng)本就壓力重重，而上述原因又導(dǎo)致該段路途一再停滯。八年來(lái)不僅專家學(xué)者們不斷呼吁《能源法》立法前行，媒體公眾亦每年討論《能源法》能夠就此出臺(tái)，然而年復(fù)一年《能源法》立法之路的登頂仍舊遙遙無(wú)期，甚至上演著“進(jìn)一步，退兩步”的悲劇。

能源革命再啟航

基于能源高政治性特征，能源法的命運(yùn)也必然與政治決策密切相關(guān)。事實(shí)上每一次《能源法》的前進(jìn)都是由政治家的大力支持推動(dòng)的。

2014年習(xí)近平總書記提出推動(dòng)能源供給革命、能源消費(fèi)革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命，為此要求“啟動(dòng)能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作”，健全能源法治體系，為《能源法》立法帶來(lái)了新的希望。2015年《能源法》被列為《國(guó)務(wù)院2015年立法工作計(jì)劃》一檔計(jì)劃，成為“全面深化改革和全面依法治國(guó)急需的項(xiàng)目”，并排列第一位，吹響了《能源法》重啟工作的號(hào)角。同年8月底，發(fā)改委向國(guó)務(wù)院二次提交了《能源法（送審稿）》。

2016年3月25日國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批發(fā)改委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出“在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信等重點(diǎn)領(lǐng)域，選擇一批國(guó)有企業(yè)開(kāi)展混合所有制改革試點(diǎn)示范”。盡管混合所有制改革已被提出多年，然而這是發(fā)改委首次在經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)中確定要在能源行業(yè)推行此項(xiàng)措施。雖然目前只是試點(diǎn)階段，但是我國(guó)已經(jīng)真正開(kāi)始考慮或者說(shuō)決定嘗試啟動(dòng)能源領(lǐng)域的改革，通過(guò)引入民營(yíng)資本，逐漸放開(kāi)能源市場(chǎng)的主體要求。能源行業(yè)在體制改革的道路上邁進(jìn)了一步，奏響了能源革命的序曲。

《國(guó)務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃》將《能源法》列為三檔計(jì)劃，再次成為預(yù)備項(xiàng)目，近日公布的《全國(guó)人大常委會(huì)2016年立法工作計(jì)劃》沒(méi)有《能源法》的身影，《能源法》在今年出臺(tái)的希望仍然渺茫。但令人欣慰的是，電力、石油、天然氣行業(yè)的混合所有制改革試點(diǎn)應(yīng)該是啟動(dòng)能源體制改革，強(qiáng)化能源市場(chǎng)力量的先導(dǎo)。實(shí)際上，在能源體制改革方向不明的情況下，匆忙推動(dòng)《能源法》的出臺(tái)并不現(xiàn)實(shí)?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚?jù)”，法律肩負(fù)著正義的使命，為改革提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，但是法律成為重大改革依據(jù)的前提是改革方向的清晰和明朗，否則法律依據(jù)將成為空談。

2016年《能源法》似乎被遺忘在立法工作的角落淪為“預(yù)備項(xiàng)目”，但也許正是今年《能源法》才真正意義上進(jìn)入立法程序。倘若以能源領(lǐng)域混合所有制改革為序曲的能源革命能夠堅(jiān)持推進(jìn)，能源市場(chǎng)能夠不斷完善，多元主體競(jìng)爭(zhēng)能夠日益充分，屆時(shí)《能源法》的出臺(tái)將指日可待。

雖然改革之路艱難而漫長(zhǎng)，但能源領(lǐng)域的改革家們必將堅(jiān)定不移。因?yàn)槲覈?guó)已經(jīng)站在了必須做出選擇的路口，大家也已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了能源革命的重要意義。期待一部體現(xiàn)能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，符合市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的《能源法》能夠早日到來(lái)并助力能源革命的最終實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）