金融監(jiān)管改革路線圖

陳道富

金融監(jiān)管既是經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，也是管理學(xué)問(wèn)題；金融監(jiān)管是內(nèi)嵌于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體系，反映并平衡其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體系，尤其是司法、社會(huì)穩(wěn)定和宏觀調(diào)控體系的關(guān)節(jié)點(diǎn)。

當(dāng)微觀主體能為自己的行為承擔(dān)全部責(zé)任，即獲得行為的全部收益，并承擔(dān)行為的全部成本和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)能有效運(yùn)作。但由于各種原因（如法律制度、慣例、契約或者產(chǎn)品設(shè)計(jì)等原因），責(zé)權(quán)利的完全對(duì)應(yīng)并不是在任何時(shí)候都成立的，這會(huì)扭曲微觀主體的行為。

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從根源上總是來(lái)源于體制機(jī)制設(shè)計(jì)上的偏差，從而產(chǎn)生系統(tǒng)性同方向的行為累積。為實(shí)現(xiàn)宏觀上的平衡性，防止不負(fù)責(zé)任行為的累積，需要設(shè)立一套機(jī)制，從相反方向糾正權(quán)責(zé)利的內(nèi)在不一致性。

探索金融監(jiān)管組織框架，需要面對(duì)監(jiān)管真空、交叉、錯(cuò)位等問(wèn)題。而且在機(jī)構(gòu)重組過(guò)程中，不但面臨監(jiān)管理念調(diào)整，還面臨組織和人員調(diào)整帶來(lái)的混亂和空白期。因此，選擇更好的金融監(jiān)管改革路徑十分重要。

金融監(jiān)管的邏輯

金融領(lǐng)域至少存在幾個(gè)平衡機(jī)制。一是有限責(zé)任制、高杠桿與審慎監(jiān)管要求（資本充足率）。有限責(zé)任制是為了鼓勵(lì)企業(yè)家的冒險(xiǎn)精神而在立法上對(duì)權(quán)責(zé)利的一種破壞。股東僅以出資額為限對(duì)公司承擔(dān)有限責(zé)任，一旦公司的損失超過(guò)資本金（含留存收益）后，損失責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給債權(quán)人等?，F(xiàn)代金融企業(yè)一般都引入有限責(zé)任制，但金融機(jī)構(gòu)往往高杠桿經(jīng)營(yíng)，具有較大概率處于“破產(chǎn)”邊緣，權(quán)責(zé)利的對(duì)應(yīng)關(guān)系時(shí)常處于不一致邊緣。為此，在宏觀上就需要監(jiān)測(cè)并管理金融機(jī)構(gòu)的資本（吸收最終風(fēng)險(xiǎn)）能力。

二是部分準(zhǔn)備金制（期限轉(zhuǎn)換）。銀行等金融機(jī)構(gòu)并不對(duì)短期債務(wù)持有100%的現(xiàn)金準(zhǔn)備，各國(guó)普遍采取部分準(zhǔn)備金制。這就要求當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，宏觀上要有流動(dòng)性救助機(jī)制，日常則要求對(duì)金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和管理。

三是社會(huì)安全網(wǎng)的存在破壞了微觀主體的權(quán)責(zé)利一致性。國(guó)家往往會(huì)從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，為中小儲(chǔ)戶提供額外的隱性或顯性擔(dān)保，甚至出現(xiàn)“大而不能倒”的現(xiàn)象。這會(huì)改變儲(chǔ)戶以及金融機(jī)構(gòu)的行為，需要設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)救助體系（清償能力）。享受這種安全網(wǎng)的機(jī)構(gòu)獲得了額外的信用增級(jí)，有必要承擔(dān)為中小儲(chǔ)戶提供基本金融服務(wù)的義務(wù)，或者需要提前為此付費(fèi)。

金融體系可細(xì)分為直接融資和間接融資。在間接融資體系下，金融機(jī)構(gòu)以自己的信用（資本、商業(yè)模式以及業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)能力）為基礎(chǔ)發(fā)行或創(chuàng)設(shè)債券，并根據(jù)自己的判斷投資或創(chuàng)設(shè)金融資產(chǎn)，風(fēng)險(xiǎn)先是由金融機(jī)構(gòu)匯集，并通過(guò)制度安排（各類風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備、留存收益、不同種類的股東和不同優(yōu)先級(jí)的債權(quán)人）轉(zhuǎn)嫁給公司股東和債權(quán)人。在間接融資體系下，金融監(jiān)管的重點(diǎn)在于匯集風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)，基于機(jī)構(gòu)和人的監(jiān)管邏輯和技術(shù)能較有效的管理住宏觀風(fēng)險(xiǎn)。

在直接融資體系下，金融機(jī)構(gòu)這個(gè)功能主體消散掉了，所有功能模塊通過(guò)市場(chǎng)交易（契約）實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)化分工程度更高。在以股票、債券市場(chǎng)為主體的直接融資發(fā)展階段，融資行為還主要基于公司法人這個(gè)主體（股權(quán)和債權(quán)）。但隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，尤其是信托關(guān)系的應(yīng)用，投融資主體開始虛化，金融體系從功能角度進(jìn)行解構(gòu)和重構(gòu)。既可以從負(fù)債方（資金池）創(chuàng)設(shè)（資產(chǎn)管理、財(cái)富管理），也可以從資產(chǎn)方（資產(chǎn)池）創(chuàng)設(shè)（資產(chǎn)證券化），兩者之間的連接，通過(guò)設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)化交易結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)由投資者根據(jù)契約直接承擔(dān)。這時(shí)候宏觀風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏機(jī)構(gòu)和個(gè)人這個(gè)基點(diǎn)，不得不轉(zhuǎn)向功能和行為。

為保證金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行，需在管理上關(guān)注微觀主體的審慎性，包括資本金、流動(dòng)性、專業(yè)能力等。為增加靈活性，可分領(lǐng)域分業(yè)務(wù)，通過(guò)牌照的方式實(shí)現(xiàn)；關(guān)注市場(chǎng)行為監(jiān)管，以信息透明為重點(diǎn)保證市場(chǎng)交易（含銷售）過(guò)程的公開、公平、公正，防止市場(chǎng)欺詐、市場(chǎng)操縱和內(nèi)幕交易等；關(guān)注合格投資者和銷售者的管理，保證參與主體與風(fēng)險(xiǎn)管理假設(shè)的主體能力是一致的。

除此之外，一般市場(chǎng)的反壟斷和確保社會(huì)公平的訴求在金融領(lǐng)域也普遍存在。由于金融體系對(duì)于投資者實(shí)施資格管理且存在規(guī)模和范圍經(jīng)濟(jì)，反壟斷的重點(diǎn)在于平衡市場(chǎng)力量。如中小投資者和消費(fèi)者保護(hù)。部分金融供給具有準(zhǔn)財(cái)政功能，金融通過(guò)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)具有較為明顯的加劇財(cái)富分配差距的不良后果，因此也需要實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展，包括政策性金融機(jī)構(gòu)（業(yè)務(wù)）和普惠型金融機(jī)構(gòu)（業(yè)務(wù)）的發(fā)展。

由此可見(jiàn)，在監(jiān)管框架上，“三層四支柱”的金融風(fēng)險(xiǎn)管理模式是較為理想的?！叭龑铀闹е钡慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)管理模式是指金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管由基礎(chǔ)層、日常監(jiān)管層和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控層三層構(gòu)成，每一層的風(fēng)險(xiǎn)管理，管理不同層次的風(fēng)險(xiǎn)，按照同一層次的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和工具的特征，都進(jìn)一步細(xì)分為四個(gè)支柱。

基礎(chǔ)層的微觀金融主體的風(fēng)險(xiǎn)管理體系的四個(gè)支柱：資本金、公司治理、風(fēng)控體系、行業(yè)自律。

日常監(jiān)管層四個(gè)支柱：微觀審慎、市場(chǎng)行為、中小投資者和消費(fèi)者保護(hù)、包容性發(fā)展。

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控層：宏觀審慎、流動(dòng)性救助、清償能力恢復(fù)、金融危機(jī)處置。

那么，推進(jìn)金融監(jiān)管改革要達(dá)到的近期目標(biāo)（1年-2年），就是理順宏觀審慎和微觀審慎管理框架，搭建系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)框架，建立對(duì)創(chuàng)新性和綜合性金融業(yè)務(wù)的管理機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)中期目標(biāo)（3年-5年），則通過(guò)建立宏觀審慎、微觀審慎、市場(chǎng)行為、金融中小投資者和消費(fèi)者保護(hù)等四個(gè)支柱，建立職能清晰、分工合作、兼顧安全、發(fā)展和效率的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)我國(guó)的金融監(jiān)管從金融分割走向合理分工，從行政數(shù)量管控轉(zhuǎn)向市場(chǎng)價(jià)格調(diào)控。

金融改革的路徑選擇

目前市場(chǎng)上主要存在三類金融改革方案。這三類改革方案都有一定的合理性，但基本是外科手術(shù)，改革主要聚焦于組織架構(gòu)的調(diào)整，沒(méi)涉及監(jiān)管理念的變革。我國(guó)金融監(jiān)管改革最大的難點(diǎn)，恰恰在于我國(guó)尚未提出一套基于金融現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的有效風(fēng)險(xiǎn)管理的理論體系。

“一行四局大合并”方案?！耙恍兴木执蠛喜ⅰ狈桨钢鲝垖ⅰ耙恍腥龝?huì)”合并成立超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在央行下設(shè)立四個(gè)分局，吸收現(xiàn)有的外匯管理局、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。該方案的好處在于：金融領(lǐng)域有一個(gè)綜合的負(fù)責(zé)部門，可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融發(fā)展、監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空、監(jiān)管的有效性、金融的包容性發(fā)展和市場(chǎng)力量均衡等問(wèn)題；借助官僚機(jī)制的上下級(jí)關(guān)系，可以克服部門之間議而不決，或者純粹“為了反對(duì)而反對(duì)”的部門利益主導(dǎo)部門間溝通協(xié)調(diào)的問(wèn)題；有助于減少信息重復(fù)收集和系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，并降低監(jiān)管成本；監(jiān)管理念基本框架沒(méi)有調(diào)整，可以在不引起混亂的情況下快速進(jìn)入實(shí)施階段。

不足之處在于：不同目標(biāo)之間的利益協(xié)調(diào)和決策執(zhí)行機(jī)制仍混在一個(gè)綜合部門。不同目標(biāo)之間存在一定的利益沖突，信息內(nèi)部化后可能會(huì)導(dǎo)致外部監(jiān)督缺乏足夠的信息和必要的問(wèn)題感知能力；綜合性金融管理部門仍缺乏足夠的工具和資源來(lái)真正為其承擔(dān)的目標(biāo)負(fù)責(zé)。考慮到金融吸收了大量實(shí)體經(jīng)濟(jì)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)和政府干預(yù)成本，該綜合性金融管理部門掌握的工具和資源不足以完成金融目標(biāo)，而且金融體系外的大量因素影響甚至主導(dǎo)金融目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，該綜合性金融管理部門可能無(wú)法真正負(fù)責(zé)，最終不得不重回行政準(zhǔn)入管制，以犧牲金融效率的代價(jià)保持金融穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)特定的金融目標(biāo)；同時(shí)也將面臨機(jī)構(gòu)間的溝通協(xié)調(diào)問(wèn)題，轉(zhuǎn)化為一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)問(wèn)題，協(xié)調(diào)問(wèn)題只是內(nèi)部化而已；仍然是分業(yè)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管邏輯。猶如上一輪銀行業(yè)改革，完成了從股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理等外部改革，但內(nèi)部公司管理等改革需要較長(zhǎng)時(shí)間和適宜的宏觀環(huán)境；需降低三個(gè)監(jiān)管部門的級(jí)別，減少行政性高管人員的數(shù)量，需要消耗較多的政治資源來(lái)推動(dòng)改革。

央行和銀監(jiān)會(huì)合并方案。央行和銀監(jiān)會(huì)合并方案主張僅將央行和銀監(jiān)會(huì)合并，證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)保留現(xiàn)有格局不變。該方案的好處：針對(duì)當(dāng)前矛盾最集中的央行和銀監(jiān)會(huì)，采取了需要最低政治資源的改革方案；市場(chǎng)沖擊最小，會(huì)較好的保持監(jiān)管的連續(xù)性；合并的機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，需要耗費(fèi)的政治資本較少。該方案的不足：金融監(jiān)管改革沒(méi)有最終完成，仍然延續(xù)分業(yè)和機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式，金融監(jiān)管領(lǐng)域存在的監(jiān)管空白、交叉和錯(cuò)位問(wèn)題仍然存在；將宏觀審慎和微觀審慎以及流動(dòng)性救助、貨幣政策等不同目標(biāo)放在一個(gè)機(jī)構(gòu)，仍沒(méi)有解決利益協(xié)調(diào)和政策實(shí)施的問(wèn)題，存在外在的評(píng)價(jià)難題。

“一行一委”方案?！耙恍幸晃狈桨钢鲝埍Ａ粞胄胁蛔?，但將其他三個(gè)監(jiān)管部門（銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)）合并，成立綜合金融監(jiān)管委員會(huì)，從而形成“一行一委”模式。這種方案好處在于：將改革重點(diǎn)僅集中在金融監(jiān)管領(lǐng)域，有助于加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)，避免改革涉及過(guò)多領(lǐng)域。不足之處在于：沒(méi)有解決宏觀審慎和微觀審慎之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，流動(dòng)性救助、貨幣政策與金融監(jiān)管之間的矛盾依然存在，需要借助凌駕于央行和綜合金融監(jiān)管部門之上的機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)；監(jiān)管部門過(guò)于強(qiáng)大，央行與銀監(jiān)會(huì)的矛盾有可能泛化為央行與綜合金融監(jiān)管委員會(huì)之間的矛盾。在宏觀審慎管理上仍存在大量的問(wèn)題需要在“一行一委”之間協(xié)調(diào)。

如果僅僅只是機(jī)構(gòu)合并，則同樣將外部溝通協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的部門間溝通協(xié)調(diào)。如果是按照新的監(jiān)管理念進(jìn)行重構(gòu)，則涉及監(jiān)管技術(shù)和資源的再配置問(wèn)題。

改革方案改進(jìn)建議

無(wú)論什么樣的監(jiān)管框架，都需要面對(duì)當(dāng)前中國(guó)金融監(jiān)管體制的核心問(wèn)題。這類問(wèn)題有三：一是缺乏與中國(guó)金融體系運(yùn)行實(shí)際相適應(yīng)的、被廣泛接受的金融風(fēng)險(xiǎn)管理理念、技術(shù)和管理框架的理論體系。我國(guó)金融體系已經(jīng)出現(xiàn)混業(yè)化的綜合經(jīng)營(yíng)，大量金融在表外、體系外運(yùn)行；二是協(xié)調(diào)問(wèn)題，包括財(cái)政與金融功能之間的協(xié)調(diào)，包括貨幣政策、宏觀審慎和微觀審慎之間協(xié)調(diào)，也包括不同監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)問(wèn)題；三是如何提高金融監(jiān)管實(shí)施效率問(wèn)題。

下一步金融監(jiān)管體制改革應(yīng)重點(diǎn)圍繞這三個(gè)問(wèn)題發(fā)力。

近期的改革重點(diǎn)應(yīng)該是做實(shí)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)辦公室職責(zé)，強(qiáng)化過(guò)渡期的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和監(jiān)管理念的重構(gòu)工作。

不論采取何種監(jiān)管組織框架，都需要面對(duì)各種監(jiān)管真空、交叉、錯(cuò)位等問(wèn)題。而且在機(jī)構(gòu)重組過(guò)程中，不但要面臨監(jiān)管理念調(diào)整，還要面臨組織和人員調(diào)整帶來(lái)的混亂和空白期。為此，有必要設(shè)置臨時(shí)的監(jiān)管協(xié)調(diào)部門以保證監(jiān)管的連續(xù)性，為新理念、新監(jiān)管制度和組織提供綜合性研究，直接進(jìn)行監(jiān)管的各類協(xié)調(diào)。

具體而言，當(dāng)前我國(guó)需要一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部門直接負(fù)責(zé)以下監(jiān)管協(xié)調(diào)問(wèn)題的研究、制度設(shè)計(jì)和決策：

危機(jī)救助的協(xié)調(diào)機(jī)制。特別是金融機(jī)構(gòu)債務(wù)重組和破產(chǎn)清算、流動(dòng)性救助（央行再貸款）和清償能力救濟(jì)（存款保險(xiǎn)制度）、金融市場(chǎng)的危機(jī)應(yīng)對(duì)等。金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)和金融控股集團(tuán)監(jiān)管協(xié)調(diào)。

資產(chǎn)管理、財(cái)富管理、資產(chǎn)證券化等基于信托、委托代理的市場(chǎng)行為監(jiān)管協(xié)調(diào)。債券市場(chǎng)的統(tǒng)一和基準(zhǔn)利率體系建設(shè)問(wèn)題?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管框架和制度。民間金融、金融欺詐、龐氏騙局和市場(chǎng)操縱等。

為此，可考慮成立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、專業(yè)精深的日常機(jī)構(gòu)，如可由現(xiàn)成立的國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管協(xié)調(diào)辦公室承擔(dān)。

該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可主要集中做三類事：一是為國(guó)務(wù)院金融協(xié)調(diào)會(huì)議提供秘書性服務(wù)；二是對(duì)特定金融監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)，一步一個(gè)腳印加快推動(dòng)中國(guó)金融的整體改革步伐；三是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，專職研究協(xié)調(diào)監(jiān)管中的交集問(wèn)題、焦點(diǎn)問(wèn)題。該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)選擇金融發(fā)展中急需協(xié)調(diào)的事，一事一議，研制詳細(xì)、可操作方案和法規(guī)制度。

這種模式有助于克服當(dāng)前金融改革出現(xiàn)的一些局限。當(dāng)前的金融改革，要求牽頭部門起草改革方案，并獲得相關(guān)部門一致意見(jiàn)后才能上報(bào)。改革的總體負(fù)責(zé)部門只提出大體方向和具體改革要求，真正的解決問(wèn)題和部門協(xié)調(diào)不得不落在牽頭部門?？紤]到目前的金融體系已基本建立，形式層面的改革已基本完成，當(dāng)下需要轉(zhuǎn)向當(dāng)期效果并不明顯，但需要實(shí)質(zhì)性發(fā)揮金融體系功能的市場(chǎng)完善性深層次改革。

這種改革需要借助市場(chǎng)化運(yùn)行的金融體系出現(xiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，從中發(fā)現(xiàn)著眼于中國(guó)制度和經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展階段的體制機(jī)制問(wèn)題，借助問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)暴露產(chǎn)生的外部力量，有策略地推進(jìn)。部分改革會(huì)有一定的負(fù)面影響，短期的成效并不明顯，但卻是完善金融體系的關(guān)鍵。因此，有必要跨越原有部門局限，以問(wèn)題為導(dǎo)向，將改革方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施結(jié)合起來(lái)，在廣泛征求意見(jiàn)的過(guò)程中統(tǒng)一共識(shí)，實(shí)質(zhì)推進(jìn)金融監(jiān)管改革。

該機(jī)構(gòu)既可以作為過(guò)渡性機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)監(jiān)管組織制度改革過(guò)程可能產(chǎn)生的監(jiān)管真空，并完成制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管協(xié)調(diào)的歷史使命，也可在未來(lái)轉(zhuǎn)為綜合金融監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)籌金融監(jiān)管。

同時(shí)，重點(diǎn)明確貨幣政策、宏觀審慎和微觀審慎的邊界。從角色和目標(biāo)看，微觀審慎管理著眼于單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行，宏觀審慎管理著眼于整個(gè)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行，貨幣政策是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的價(jià)格和產(chǎn)出。似乎各自的定位清晰明確，但在現(xiàn)實(shí)操作中，三者之間的關(guān)系卻并不像理論上顯示的那么截然分明。

觀察近些年宏觀審慎政策框架的設(shè)計(jì)和實(shí)施實(shí)踐，導(dǎo)致宏觀審慎、微觀審慎及貨幣政策界限不清的主要原因在于以下三個(gè)方面。

逆周期的宏觀審慎政策與結(jié)構(gòu)性的日常監(jiān)管高度重疊。從實(shí)際的實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，我國(guó)的微觀審慎監(jiān)管承擔(dān)了大量宏觀調(diào)控的任務(wù)。不但執(zhí)行著發(fā)改委的行業(yè)政策，還經(jīng)常根據(jù)宏觀形勢(shì)變化調(diào)整監(jiān)管政策，包括資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重、各種業(yè)務(wù)如銀行理財(cái)?shù)鹊墓芾硪?guī)定等。現(xiàn)有的宏觀審慎政策管理的實(shí)施，也不完全是逆周期的宏觀政策體系，而是針對(duì)單個(gè)機(jī)構(gòu)的高頻管理政策，在地方層面上有相當(dāng)?shù)撵`活性，帶有行政性和年度（甚至月度）規(guī)模管理的痕跡。這使得在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，宏觀審慎和微觀審慎使用基本相同的政策工具，并且各自帶有對(duì)方特征的混合體。

政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行能否分開。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為設(shè)計(jì)和執(zhí)行不能分開，否則會(huì)出現(xiàn)相互扯皮現(xiàn)象。分工和制衡是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征。西方普遍實(shí)行的“立法、司法、行政”三權(quán)分立就含有政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行的分工合作制衡的思想。這與需要應(yīng)對(duì)“流動(dòng)性救助”或者系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任，就需要把機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管納入管理鏈條的邏輯一脈相承。經(jīng)濟(jì)學(xué)就是在買與賣、生產(chǎn)與消費(fèi)、資產(chǎn)和負(fù)債等不斷分離過(guò)程中，從自給自足的經(jīng)濟(jì)中走向分工合作的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，并在不斷領(lǐng)域分工和環(huán)節(jié)外包過(guò)程中走向繁榮。

正是在這種分工經(jīng)濟(jì)中，能有效降低社會(huì)協(xié)調(diào)成本的社會(huì)資本才顯得尤為重要，紙幣、規(guī)則、政府管理才能有效地提高經(jīng)濟(jì)效率。事實(shí)上，政策設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行是兩套完全不同的評(píng)價(jià)體系，政策設(shè)計(jì)關(guān)注的是系統(tǒng)的有效性，政策執(zhí)行關(guān)注的是執(zhí)行效率，兩者更應(yīng)該由不同部門分別執(zhí)行并采取不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。

是貨幣政策傳導(dǎo)效率問(wèn)題還是金融穩(wěn)定問(wèn)題。在中國(guó)當(dāng)前環(huán)境下，貨幣政策調(diào)控存在更多困境。其中一個(gè)重要的困境來(lái)源于微觀主體特征。我國(guó)是以國(guó)有金融機(jī)構(gòu)為主體的金融體系。國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的行為不完全同于一般的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，特別是在人事任命并非完全市場(chǎng)的環(huán)境下更是如此。

因此，真實(shí)的金融供給會(huì)表現(xiàn)出明顯不同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征。如保留較多的緩沖，以保持本身機(jī)構(gòu)的靈活性；并不完全從市場(chǎng)效率出發(fā)進(jìn)行信貸決策，存在運(yùn)動(dòng)性和政策性貸款沖動(dòng)；利益性指標(biāo)不如數(shù)量型控制指標(biāo)對(duì)微觀主體的行為約束有效等等。

從金融穩(wěn)定的角度，其實(shí)我國(guó)央行職責(zé)中就一直有維護(hù)金融體系穩(wěn)定要求，并且央行也早就成立金融穩(wěn)定局專司負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定問(wèn)題。但金融穩(wěn)定局面臨的困境在于，一是缺乏必要的數(shù)據(jù)和模型來(lái)評(píng)估金融體系的穩(wěn)定狀況；二是即使發(fā)現(xiàn)甚至預(yù)警了金融不穩(wěn)定因素，也缺乏足夠的手段來(lái)防范、糾正。

有鑒于此，近期的任務(wù)重點(diǎn)放在理順央行和銀監(jiān)會(huì)的宏觀審慎政策框架和微觀審慎管理之間的職能和管理邊界。建議當(dāng)出現(xiàn)以下情況時(shí)，兩者共同監(jiān)管：對(duì)于界定為系統(tǒng)重要性金融集團(tuán)、金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；風(fēng)險(xiǎn)暴露敞口巨大，威脅金融體系穩(wěn)定的金融集團(tuán)、金融機(jī)構(gòu)；需要央行提供流動(dòng)性救助或者存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)給予清償能力救濟(jì)的金融機(jī)構(gòu)。

除上述三類機(jī)構(gòu)央行直接與金融監(jiān)管部門介入現(xiàn)場(chǎng)檢查和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和處置外，宏觀審慎管理政策主要致力于經(jīng)濟(jì)周期預(yù)測(cè)、金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估，并根據(jù)宏觀周期和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)狀況，動(dòng)態(tài)提出額外的逆周期資本和緩沖資本要求。宏觀審慎管理政策也可根據(jù)現(xiàn)有的邏輯設(shè)計(jì)出模型化的資本要求，但具體的實(shí)施交由微觀審慎管理主體具體負(fù)責(zé)。

近期有必要盡快加強(qiáng)監(jiān)管信息共享機(jī)制的建立。應(yīng)盡快明確：一是所有非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息全部分層級(jí)共享。建立集中的、基于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)和管理信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的、自動(dòng)常規(guī)信息采集和報(bào)送系統(tǒng)。信息在央行和金融監(jiān)管部門共享，但采取分層查閱和處理權(quán)限的辦法確保信息安全和保密問(wèn)題。

二是提高現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的信息共享。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)檢查，分為常規(guī)性現(xiàn)場(chǎng)檢查和非常規(guī)性現(xiàn)場(chǎng)檢查。常規(guī)性現(xiàn)場(chǎng)檢查除了事前約定的事項(xiàng)發(fā)生（如需要宏觀審慎監(jiān)管介入），由央行和金融監(jiān)管部門共同開展現(xiàn)場(chǎng)檢查外，主要由金融監(jiān)管部門開展。常規(guī)性現(xiàn)場(chǎng)檢查的結(jié)果，按照一定的密級(jí)在央行和監(jiān)管部門內(nèi)共享。

劃分中央和地方金融監(jiān)管職能。地方基于金融發(fā)展和招商引資的需要，出于風(fēng)險(xiǎn)處置的需要等等，介入了金融監(jiān)管。從近些年地方金融的監(jiān)管實(shí)踐看，這些金融監(jiān)管職能絕大部分由地方金融辦負(fù)責(zé)，但仍分散于多個(gè)職能部門，受人員編制和監(jiān)管能力的制約，主要關(guān)注如何讓金融更好地為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)，如何處理金融風(fēng)險(xiǎn)，尤其是非法集資等問(wèn)題。

為此，要進(jìn)一步明確地方金融監(jiān)管的法律依據(jù)和職責(zé)范圍。我國(guó)明確界定地方政府的金融管理職責(zé)，賦予地方政府在“風(fēng)險(xiǎn)處置”和“區(qū)域性金融穩(wěn)定”方面的職責(zé)，明確地方政府一定的管理權(quán)力，提高其加強(qiáng)金融監(jiān)管的主動(dòng)性和有效性。我國(guó)可從國(guó)家或省級(jí)層面，制定出臺(tái)地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例，明確規(guī)定地方金融監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管職責(zé)、法律責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容，對(duì)地方金融監(jiān)管局的權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)范化和制度化。

如可考慮地方負(fù)責(zé)中央駐地方的金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的，吸收少數(shù)客戶資金、限定業(yè)務(wù)范圍、風(fēng)險(xiǎn)外溢性較小的新型金融組織和金融活動(dòng)，包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間資本管理機(jī)構(gòu)、民間融資登記服務(wù)機(jī)構(gòu)等新型金融組織，權(quán)益類、大宗商品類（中遠(yuǎn)期）等具有金融屬性的交易場(chǎng)所，以及融資租賃、典當(dāng)、拍賣、股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等的金融業(yè)務(wù)，在中央統(tǒng)一制定監(jiān)管規(guī)則的前提下，地方承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管分工。地方政府要加強(qiáng)對(duì)民間借貸、新型農(nóng)村合作金融組織的引導(dǎo)和規(guī)范，有效防范和打擊金融欺詐、非法集資等各類違法違規(guī)行為，不斷強(qiáng)化對(duì)各類金融消費(fèi)者的保護(hù)職責(zé)。

加快推進(jìn)地方金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理。過(guò)于分散的金融監(jiān)管，特別是將金融監(jiān)管交由非金融主管部門監(jiān)管，導(dǎo)致金融監(jiān)管邊緣化，服從于主管部門主導(dǎo)業(yè)務(wù)的發(fā)展。由于以前地方政府沒(méi)有金融工作部門，一些明顯具有金融屬性的行業(yè)分屬地方不同部門監(jiān)管（對(duì)應(yīng)于國(guó)家部委職能設(shè)置，如股權(quán)投資在發(fā)改委，典當(dāng)、融資租賃在商務(wù)廳等）。在各省市基本已設(shè)立金融管理部門后，可考慮對(duì)地方金融業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理，設(shè)立省、市、縣三級(jí)地方金融監(jiān)管局，賦予地方金融監(jiān)管局與風(fēng)險(xiǎn)防范處置責(zé)任相匹配的獨(dú)立監(jiān)管權(quán)。

完善地方金融監(jiān)管立法，配備與監(jiān)管職責(zé)相適應(yīng)的監(jiān)管資源。適當(dāng)賦予地方監(jiān)管靈活性。地方應(yīng)積極跟進(jìn)國(guó)家有關(guān)立法，制定出臺(tái)相應(yīng)的金融監(jiān)管實(shí)施細(xì)則。

完善縣域辦事處設(shè)置。隨著縣域銀行業(yè)服務(wù)職能的強(qiáng)化，銀行業(yè)縣域監(jiān)管的任務(wù)越來(lái)越繁重，而基層銀行監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)設(shè)置和資源配備均存在較大缺口和不足，需要進(jìn)一步充實(shí)和完善。

充分利用行業(yè)協(xié)會(huì)力量。行業(yè)自律要?jiǎng)?chuàng)新，不一定單靠行業(yè)協(xié)會(huì)。關(guān)鍵是以市場(chǎng)化的手段，提供正激勵(lì)引導(dǎo)行業(yè)自律（分類監(jiān)管、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，引導(dǎo)規(guī)范發(fā)展）。

推動(dòng)金融監(jiān)管技術(shù)外包。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，地方監(jiān)管部門除了利用技術(shù)力量外，還可考慮適當(dāng)外包給專業(yè)技術(shù)公司和評(píng)級(jí)公司，進(jìn)行初步的數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，地方監(jiān)管部門可在此基礎(chǔ)上進(jìn)行更加專業(yè)的判斷和監(jiān)管。

同時(shí)，在業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上強(qiáng)化系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理。目前很多省級(jí)金融管理部門推動(dòng)小貸公司建立全省統(tǒng)一的核心業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。這種建立在業(yè)務(wù)系統(tǒng)基礎(chǔ)上的信息系統(tǒng)，有助于監(jiān)管部門實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)到所監(jiān)管機(jī)構(gòu)的真實(shí)業(yè)務(wù)信息。

中期改革的重點(diǎn)是組織機(jī)構(gòu)的重構(gòu)。建議組建綜合的金融監(jiān)管委員會(huì)，下設(shè)微觀審慎管理局、市場(chǎng)和行為管理局。

可考慮在未來(lái)3年-5年內(nèi)將目前的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)合并，設(shè)立綜合金融監(jiān)管委員會(huì)。并打散現(xiàn)有的三會(huì)設(shè)置，下設(shè)微觀審慎管理局、市場(chǎng)和行為管理局。

其中微觀審慎管理局負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入（可采取分層牌照）、日常監(jiān)管和市場(chǎng)退出。其中的金融機(jī)構(gòu)不僅包括銀行，還包括證券、保險(xiǎn)、基金管理公司等金融機(jī)構(gòu)，也包括各類需要專業(yè)能力和誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)參與者。根據(jù)需要可在微觀審慎管理局下進(jìn)一步設(shè)置現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督局和非現(xiàn)場(chǎng)管理局。

市場(chǎng)和行為管理局負(fù)責(zé)信息披露、內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱等市場(chǎng)和行為的管理。其中，可考慮將銀行間、交易所的市場(chǎng)進(jìn)一步打通，并統(tǒng)一債券市場(chǎng)的管理機(jī)制。保留財(cái)政部、國(guó)企出于國(guó)家和國(guó)有資產(chǎn)利益的額外限制，但任何主體參與債券市場(chǎng)，應(yīng)遵循債券市場(chǎng)的統(tǒng)一法律規(guī)定。進(jìn)一步統(tǒng)一股權(quán)市場(chǎng)，建立各類多層次資本市場(chǎng)的統(tǒng)一、分類管理規(guī)則。

將分散于各個(gè)監(jiān)管部門的中小投資者和消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為中小投資者和消費(fèi)者保護(hù)局。

可考慮將央行及三個(gè)監(jiān)管部門分別設(shè)立的中小投資者和消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來(lái)，統(tǒng)一設(shè)立中小投資者和消費(fèi)者保護(hù)局，專門從事中小投資者的教育和消費(fèi)者保護(hù)事宜。