人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)的觀察與反思

高一飛，苗海麗

（西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶401120）

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人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)的觀察與反思

高一飛，苗海麗

（西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶401120）

摘要：2015年最高人民檢察院、司法部發(fā)布的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》從選任管理方式、監(jiān)督案件的范圍、監(jiān)督程序和制度保障等方面完善了人民監(jiān)督員制度。文章專(zhuān)門(mén)研究人民監(jiān)督員改革試點(diǎn)的內(nèi)容，并結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐，介紹C市改革的情況。從C市踐行人民監(jiān)督員改革試點(diǎn)的內(nèi)容來(lái)看：選任管理實(shí)現(xiàn)了外部化，拓展了監(jiān)督案件的范圍，完善了監(jiān)督員參與監(jiān)督的程序，保障了監(jiān)督員的知情權(quán)；C市人民監(jiān)督員制度改革初現(xiàn)成效：人民監(jiān)督員結(jié)構(gòu)符合廣泛代表性的要求，選任方式體現(xiàn)了民主自愿與考察確認(rèn)相結(jié)合，通過(guò)培訓(xùn)提高了人民監(jiān)督員的履職能力，設(shè)置三項(xiàng)制度保障監(jiān)督員的知情權(quán)，以及在監(jiān)督案件時(shí)重視制度創(chuàng)新，如對(duì)指定居所監(jiān)視居住進(jìn)行監(jiān)督、人民監(jiān)督員見(jiàn)證職務(wù)犯罪案件搜查活動(dòng)、人民監(jiān)督員參與檢察長(zhǎng)接待日活動(dòng)。人民監(jiān)督員制度改革的趨勢(shì)是：應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人民監(jiān)督員履職保障、完善案件監(jiān)督的程序、拓展“八種情形”案件的來(lái)源、平衡知情權(quán)與案件保密性的矛盾、增強(qiáng)監(jiān)督程序的約束力。人民監(jiān)督員制度已經(jīng)走過(guò)13年，從2003年產(chǎn)生試點(diǎn)到全面推廣，在不斷完善和進(jìn)步，制度促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪辦案質(zhì)量的提高，執(zhí)法觀念得到轉(zhuǎn)變，執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范。各地在實(shí)行人民監(jiān)督員制度過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)制度存在的一些弊端，人民監(jiān)督員制度要保證制度的生命力，就需要改進(jìn)其弊端進(jìn)而推進(jìn)制度立法。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員；人民監(jiān)督員制度；監(jiān)督程序；職務(wù)犯罪

DO l:10.11965/xbew20160301

一、問(wèn)題提出

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“完善人民監(jiān)督員制度”，將制度改革作為深化檢察改革的任務(wù)之一。2014年9月5日，最高人民檢察院下發(fā)《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作方案》①，9月10日，最高人民檢察院、司法部印發(fā)《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步完善該制度。遺憾的是這兩項(xiàng)重要的文件并沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi)，在網(wǎng)絡(luò)上查找不到，網(wǎng)絡(luò)上公布的相關(guān)文件是《最高人民檢察院、司法部印發(fā)〈深化人民監(jiān)督員制度改革方案〉的通知》，《通知》的內(nèi)容與以上兩個(gè)文件的內(nèi)容基本一致，將作為本文寫(xiě)作的基礎(chǔ)。最高人民檢察院、司法部印發(fā)的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》在完善知情權(quán)保障方面也作出了改革，細(xì)化了具體的實(shí)施規(guī)則。本文將對(duì)人民監(jiān)督員實(shí)施一年的情況進(jìn)行分析，并提出進(jìn)一步推進(jìn)人民監(jiān)督員制度改革的建議。

二、人民監(jiān)督員制度改革試點(diǎn)的內(nèi)容

（一）選任管理外部化

人民監(jiān)督員的選任管理是人民監(jiān)督員的工作基礎(chǔ)，此次改革的亮點(diǎn)之一便是監(jiān)督員的選任管理實(shí)現(xiàn)外部化。從2003年試點(diǎn)實(shí)行人民監(jiān)督員制度一直到在全國(guó)檢察院推廣，這期間出臺(tái)的規(guī)則方案規(guī)定人民監(jiān)督員均是由檢察機(jī)關(guān)自己選任、自我管理和考核。人民檢察院無(wú)法回應(yīng)“自己選人監(jiān)督自己”的尷尬，監(jiān)督員的獨(dú)立性和監(jiān)督效力也備受外界質(zhì)疑。

在制度施行過(guò)程中，有的地區(qū)發(fā)現(xiàn)這一問(wèn)題之后，也曾經(jīng)嘗試人民監(jiān)督員選任管理的“體制外”試點(diǎn)。全國(guó)最先試點(diǎn)這一改革的是山東棗莊山亭區(qū)，后四川省又發(fā)展出人民監(jiān)督員監(jiān)督的“廣安模式”[1]。上述地區(qū)探索由人大選任、管理監(jiān)督員的新模式，以群眾性為方向，以獨(dú)立性為追求目標(biāo)，以外部性為原則。縣人大常委會(huì)總領(lǐng)人民監(jiān)督員的選任管理工作，其內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)抽選、聯(lián)絡(luò)監(jiān)督員和確定監(jiān)督具體案件的時(shí)間、地點(diǎn)等日常協(xié)調(diào)工作。

2015年的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》將人民監(jiān)督員的選任管理賦予司法行政機(jī)關(guān)。省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)司法行政機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)選任同級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督員，建立監(jiān)督員信息庫(kù)與人民檢察院信息共享，并對(duì)選任出來(lái)的監(jiān)督員進(jìn)行初任培訓(xùn)。

司法局相對(duì)于人大選任監(jiān)督員存在以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì):其一，司法行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)是從事輔助國(guó)家法律實(shí)施活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)，由其選任管理人民監(jiān)督員體現(xiàn)和符合其部門(mén)屬性；其二，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)能夠選舉或同意產(chǎn)生人員都由法律或者具有法律效力的全國(guó)人大常委會(huì)決定所明確規(guī)定，人大及其常委會(huì)選任人民監(jiān)督員沒(méi)有明確的法律依據(jù)，有超越法律權(quán)限之嫌[2]；其三，由司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行選任管理可以避免人民監(jiān)督員成為人大個(gè)案監(jiān)督的工具；其四，人大選任人民監(jiān)督員，模糊了人民監(jiān)督員權(quán)利監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的定位，外部權(quán)利監(jiān)督可能淪為人大權(quán)力監(jiān)督的一部分，從而使人民監(jiān)督員制度的外部監(jiān)督作用削弱。選任管理的外部化則有利于提高監(jiān)督結(jié)果的公信力，也使制度更加公正和權(quán)威。

（二）拓展監(jiān)督案件的范圍

人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍經(jīng)過(guò)兩次變化，在制度試行之初，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍被概括為“三類(lèi)案件，五種情形”，但在2010年最高檢頒發(fā)《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》之后，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍變?yōu)榱恕捌叻N情形”，取消了三類(lèi)案件中原來(lái)有剛性監(jiān)督效力的“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”，針對(duì)監(jiān)督員監(jiān)督范圍，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。

有的學(xué)者認(rèn)為人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到普通案件[3]。但也有專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為新的制度應(yīng)當(dāng)著眼于解決現(xiàn)有制度解決不了、監(jiān)督乏力或不到位的地方，而非監(jiān)督越多越好。黨的十八屆四中全會(huì)明確肯定了人民監(jiān)督員重點(diǎn)對(duì)查辦職務(wù)犯罪案件進(jìn)行監(jiān)督，在發(fā)揮現(xiàn)有制度可以有效應(yīng)對(duì)普通刑事案件的情況下，不宜再將其納入人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍[4]。

筆者同意將現(xiàn)階段監(jiān)督案件的范圍限定在人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榈陌讣?。因?yàn)閷?duì)于公安機(jī)關(guān)移送案件批捕起訴，已經(jīng)通過(guò)檢察監(jiān)督體現(xiàn)了外部監(jiān)督，再由人民監(jiān)督員進(jìn)行重復(fù)監(jiān)督不符合訴訟經(jīng)濟(jì)和效率原則，而且龐雜的案件也不利于發(fā)揮監(jiān)督員的監(jiān)督效果。

2015年的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》增加了四種監(jiān)督情形，一方面是與新修訂的刑訴法中保障律師會(huì)見(jiàn)權(quán)、規(guī)范取保候?qū)彵ＷC金的收取和返還程序的規(guī)定相銜接；另一方面是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督重點(diǎn)的要求，將“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”重新納入監(jiān)督范圍[5]，監(jiān)督案件的范圍擴(kuò)展到十一種情形②。

在人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)之初，“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”被列入監(jiān)督員監(jiān)督范圍之內(nèi)，但實(shí)踐中偵查人員對(duì)此頗有微詞。首先，由于偵查工作以案件保密為原則，公民的介入會(huì)大大增加泄密的幾率，從而為案件偵查帶來(lái)麻煩；其次，相關(guān)規(guī)范性文件明確規(guī)定不得因人民監(jiān)督員的介入而延長(zhǎng)法定辦案期限，但是實(shí)踐中監(jiān)督員介入案件監(jiān)督客觀上占用了司法工作人員的辦案時(shí)間，使本就有限的偵查期限更加緊張；再次，最高檢已經(jīng)將職務(wù)犯罪批捕權(quán)統(tǒng)一上提一級(jí)，加強(qiáng)了內(nèi)部監(jiān)督，可以在一定程度上減少執(zhí)法不公的現(xiàn)象，所以不再將其納入監(jiān)督范圍。

《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》再次將“職務(wù)犯罪嫌疑人不服逮捕決定”納入監(jiān)督范圍是考慮到逮捕作為一種最嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，基于審慎用權(quán)和保障犯罪嫌疑人人權(quán)的原則，應(yīng)當(dāng)將其納入監(jiān)督范圍，通過(guò)內(nèi)部制約和外部監(jiān)督相結(jié)合的方式促進(jìn)逮捕權(quán)的正確行使，實(shí)現(xiàn)黨的十八屆四中全會(huì)的要求。

檢察院作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)公安機(jī)關(guān)決定和執(zhí)行指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督為國(guó)家機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督權(quán)、外部監(jiān)督制約機(jī)制，無(wú)可厚非，但對(duì)人民檢察院自己決定采取指定居所強(qiáng)制措施是否合法進(jìn)行自我監(jiān)督難以抵消公眾質(zhì)疑。指定居所監(jiān)視居住的封閉性、外部監(jiān)督的缺乏、偵查一體化的辦案機(jī)制導(dǎo)致上級(jí)監(jiān)督的虛置，使這一期間犯罪嫌疑人的權(quán)利難以得到有效保障。

最高人民檢察院重視對(duì)指定居所監(jiān)視居住的內(nèi)部監(jiān)督制約，于2015年12月28日，發(fā)布了《人民檢察院對(duì)指定居所監(jiān)視居住實(shí)行監(jiān)督的規(guī)定》，與《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》所規(guī)定人民監(jiān)督員對(duì)“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的”情形進(jìn)行監(jiān)督相銜接，進(jìn)一步肯定了人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍，完善了該措施的外部監(jiān)督制約機(jī)制。

在職務(wù)犯罪案件中“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的”的情形，分為兩個(gè)方面，一是作出指定居所監(jiān)視居住決定中存在違法問(wèn)題，一般是程序違法；二是在具體執(zhí)行指定居所監(jiān)視居住存在違法情形，也就是在具體實(shí)施過(guò)程中存在違法情形，這兩個(gè)方面存在不同的表現(xiàn)方式，分別規(guī)定在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》的第119條和第120條③。

其他增加的兩種情況“阻礙律師或者其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的”、“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的”，相對(duì)于“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的”來(lái)說(shuō)，無(wú)論是規(guī)定方面還是在實(shí)踐中人民監(jiān)督員介入監(jiān)督都比較簡(jiǎn)單，可以借鑒以前人民監(jiān)督員對(duì)“五種情形”的監(jiān)督程序④。人民監(jiān)督員在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪案件中存在以下阻礙律師或者其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的，有權(quán)依法提請(qǐng)人民檢察院?jiǎn)?dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序:（1）未告知嫌疑人有委托辯護(hù)權(quán)；（2）未轉(zhuǎn)達(dá)嫌疑人委托辯護(hù)要求；（3）對(duì)辯護(hù)人、訴訟代理人提出的回避要求不予受理或者對(duì)不予回避決定不服的復(fù)議申請(qǐng)不予受理的；（4）逾期不辦理辯護(hù)人變更或解除強(qiáng)制措施申請(qǐng)；（5）侵犯辯護(hù)人案件信息知情權(quán)；（6）侵犯辯護(hù)人會(huì)見(jiàn)通信權(quán)；（7）其他阻礙辯護(hù)人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利的?，F(xiàn)在普通刑事案件中，辯護(hù)人會(huì)見(jiàn)犯罪嫌疑人已經(jīng)基本不存在問(wèn)題，但在職務(wù)犯罪案件中，由于對(duì)口供的極端依賴(lài)，偵查人員害怕嫌疑人翻供，一般不愿辯護(hù)人與犯罪嫌疑人接觸，在律師提出會(huì)見(jiàn)時(shí)，偵查人員多以偵查涉及國(guó)家秘密為由予以拒絕，在證據(jù)固定以前，律師難以見(jiàn)到嫌疑人，造成職務(wù)犯罪案件中犯罪嫌疑人的辯護(hù)權(quán)得不到平等的保護(hù)。因此，將這一情形列入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍具有現(xiàn)實(shí)意義。

取保候?qū)徖U納保證金的目的是為避免犯罪嫌疑人逃避偵查起訴，保證訴訟程序的順利進(jìn)行。應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還，在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第107條之中有具體全面的表現(xiàn)方式，在此不再贅述⑤。

最高人民檢察院對(duì)四種新增情形一語(yǔ)帶過(guò)，缺乏頂層設(shè)計(jì)，沒(méi)有具體的工作辦法。在實(shí)踐中有些改革試點(diǎn)地區(qū)在摸索嘗試制定具體的實(shí)施辦法，規(guī)定是否合理和試點(diǎn)效果是否能夠達(dá)到理想目標(biāo)，將在下文結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)具體實(shí)踐討論。

（三）完善參與監(jiān)督案件的程序

人民監(jiān)督員監(jiān)督“十一種情形”并非適用同一種監(jiān)督程序。對(duì)“擬撤銷(xiāo)案件的”、“擬不起訴的”和“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”三類(lèi)案件的監(jiān)督是強(qiáng)制性的剛性監(jiān)督，前兩者是對(duì)訴訟程序的終局性裁決，影響重大，要求作出的決定公平、公正，無(wú)濫用職權(quán)或偏私等違法情況，而后一種情況是對(duì)犯罪嫌疑人采取的最嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施。人民檢察院案件承辦人在處理案件時(shí)只要發(fā)現(xiàn)上述情形之一，就必須啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，通過(guò)本院的案件管理系統(tǒng)呈報(bào)上一級(jí)人民檢察院，上一級(jí)人民檢察院在兩日內(nèi)進(jìn)行審核，符合監(jiān)督條件的，人民監(jiān)督員辦公室在受理案件后的兩日內(nèi)組織人民監(jiān)督員對(duì)案件進(jìn)行監(jiān)督，一般案件通知3名人民監(jiān)督員，有重大影響或者疑難、復(fù)雜案件參加監(jiān)督的人民監(jiān)督員一般不得少于5名⑥。而對(duì)于剩下的八種情形，無(wú)論案件來(lái)源都要經(jīng)過(guò)本級(jí)人民檢察院審核，確定需要監(jiān)督的情形存在之后，人民檢察院才會(huì)啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序[6]。人民監(jiān)督員無(wú)案件的啟動(dòng)權(quán)，僅享有“提請(qǐng)權(quán)”。

為了增強(qiáng)人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的效力，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的目的，2014年人民監(jiān)督員制度改革重新規(guī)定了復(fù)議程序⑦:一方面是檢察長(zhǎng)不同意人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)時(shí)，不會(huì)立即產(chǎn)生最終的否決結(jié)果，檢察長(zhǎng)必須將其否決意見(jiàn)提交檢察委員會(huì)討論，這種內(nèi)部的監(jiān)督制約有利于阻止或者延緩檢察長(zhǎng)自由裁量權(quán)的濫用；另一方面規(guī)定人民檢察院處理決議未采納多數(shù)人民監(jiān)督員評(píng)議表決意見(jiàn)，多數(shù)人民監(jiān)督員在經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)反饋說(shuō)明后仍對(duì)不采納結(jié)果持異議的，有權(quán)要求提請(qǐng)人民檢察院復(fù)議一次，賦予了人民監(jiān)督員監(jiān)督結(jié)論對(duì)檢察機(jī)關(guān)程序上的約束力[7]，但對(duì)于復(fù)議的期限和復(fù)議結(jié)果的告知程序還需要進(jìn)一步完善。

（四）保障監(jiān)督員知情權(quán)

知情權(quán)是監(jiān)督權(quán)行使的基礎(chǔ)，人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)十一種需要監(jiān)督的情形不能依靠道聽(tīng)途說(shuō)，更不能自己去調(diào)查，法律并沒(méi)有賦予人民監(jiān)督員調(diào)查權(quán)，監(jiān)督員不能分享檢察院的權(quán)力。人民監(jiān)督員受自身知識(shí)能力所限，即使認(rèn)真履職也有可能發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題，在此，更需檢察機(jī)關(guān)保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)，通過(guò)各種客觀條件盡可能彌補(bǔ)監(jiān)督員自身存在的一些缺陷。

自偵案件中檢察機(jī)關(guān)自偵查至審查起訴等各個(gè)環(huán)節(jié)都要向犯罪嫌疑人及其近親屬告知人民監(jiān)督員制度，有舉報(bào)人、控告人時(shí)也要向他們告知。在查辦案件過(guò)程中形成職務(wù)犯罪臺(tái)賬，定期向人民監(jiān)督員公開(kāi)，允許監(jiān)督員查閱，利于其了解案件辦理進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索。不僅在查辦案件過(guò)程中邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加，在案件辦理結(jié)束之后，檢察機(jī)關(guān)也要開(kāi)展職務(wù)犯罪案件跟蹤回訪(fǎng)，全面監(jiān)督人民檢察院立案?jìng)刹榈陌讣?/p>

三、C市人民監(jiān)督員制度改革試點(diǎn)的成效

2015年7月，北京、浙江、山東等八個(gè)省份已率先完成全省范圍內(nèi)的新任人民監(jiān)督員選任工作，共選任5300余名監(jiān)督員，組織監(jiān)督案件1179件，包括19件對(duì)新增的四種情形提請(qǐng)監(jiān)督的案件[8]。安徽省司法廳于2015年8月14日，完成了全省的人民監(jiān)督員選任工作，省司法廳向社會(huì)公布了全省選任的489名人民監(jiān)督員[9]。寧夏自治區(qū)也在2015年8月26日，完成了全區(qū)的人民監(jiān)督員選任工作，共選任人民監(jiān)督員93名[10]。至此，10個(gè)試點(diǎn)地區(qū)全部完成了新一屆人民監(jiān)督員改選工作。

從2003年人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生之初，C市就是試點(diǎn)單位之一，在人民監(jiān)督員制度施行方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。2014年9月10日，最高人民檢察院、司法部印發(fā)《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)的意見(jiàn)》又將C市以及其他9個(gè)省、自治區(qū)和直轄市列為新一輪人民監(jiān)督員制度改革試點(diǎn)的單位。筆者將以C市人民檢察院的整體情況、C市人民檢察院其所轄的A分院的具體情況為樣本，分析人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)一年的成績(jī)和問(wèn)題。

C市包含市人民檢察院、5個(gè)分院和38個(gè)區(qū)縣人民檢察院，其所轄的A分院下轄10個(gè)基層院，轄區(qū)面積1.19萬(wàn)平方公里，常住人口852.55萬(wàn)，分別占全市的14.4%和27.1%。

在最高檢將其作為改革試點(diǎn)地區(qū)之后，C市人民檢察院和司法局積極響應(yīng)，2014年9月即開(kāi)始進(jìn)行改革試點(diǎn)的調(diào)研、組建工作，并制定工作方案和時(shí)間進(jìn)程表:2015年2—4月選任出新一屆人民監(jiān)督員，市司法局建立人民監(jiān)督員信息庫(kù)；2015年5月對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行初任培訓(xùn)；2015年6—9月新任人民監(jiān)督員正式履職；2015年10月改革試點(diǎn)為期一年左右，對(duì)工作進(jìn)行總結(jié)，分析存在的問(wèn)題，提出完善建議⑧。

2015年7月20日，C市司法局公布了第三屆218名人民監(jiān)督員的名單，其任期至2020 年7月。7月20至21日市司法局、市檢察院聯(lián)合舉辦了人民監(jiān)督員選任頒證儀式暨初任培訓(xùn)會(huì)。2015年全年，A分院轄區(qū)一共提請(qǐng)監(jiān)督案件37件45人，其中擬不起訴的26件28人，擬撤銷(xiāo)案件11件17人，新增加的四種情形尚未有一例由人民監(jiān)督員主動(dòng)提請(qǐng)監(jiān)督。轄區(qū)61名人民監(jiān)督員有102人次參加了案件監(jiān)督，參加率為89%。綜合分析人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的類(lèi)型:擬撤銷(xiāo)案件的11件當(dāng)中，多為不構(gòu)成犯罪（8件）其中一例涉及法不溯及既往，因證據(jù)不足而擬撤銷(xiāo)案件的3件；26件擬不起訴案件中，其中22件根據(jù)《刑事訴訟法》第173條第2款的規(guī)定作出微罪不訴的決定，占不起訴案件的85%，4件根據(jù)《刑事訴訟法》第171條第4款作出存疑不起訴決定。

表1　2015年A分院人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的類(lèi)型分析

進(jìn)入監(jiān)督程序的一般都是較為簡(jiǎn)單的案件，三類(lèi)案件中擬作出不起訴或者撤銷(xiāo)終局性裁決的案件社會(huì)危害性小，案情簡(jiǎn)單，人民監(jiān)督員不需要提前閱卷即可當(dāng)場(chǎng)作出判斷，所以人民監(jiān)督員辦公室的工作人員一般通知人民監(jiān)督員前來(lái)監(jiān)督之后，在監(jiān)督當(dāng)天由案件承辦人將案情介紹提交監(jiān)督員審閱；但因證據(jù)不足而作出不起訴決定的復(fù)雜案件應(yīng)當(dāng)為監(jiān)督員提供充分的時(shí)間來(lái)閱卷，而不是僅僅依靠簡(jiǎn)單的、有傾向性的案情介紹讓并不專(zhuān)業(yè)的人民監(jiān)督員作出判斷。

（一）人民監(jiān)督員結(jié)構(gòu)符合廣泛代表性的要求

2004年7月5日，最高人民檢察院修訂的《《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》》在選任人民監(jiān)督員應(yīng)具備的條件之一由“有良好的政治素質(zhì)和較高的政策、法律水平”，改為“公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知識(shí)”，將法律水平降低但仍然作為選任的必要條件之一；2010年《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》將人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)具備的條件改為“公道正派，有一定的文化水平”，徹底取消了“法律知識(shí)”作為選任的硬性要求；2015年最高人民檢察院《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》將這一條件調(diào)整為“具有高中以上文化程度，具有較高的政治素質(zhì)、廣泛的代表性和扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)?！睂⑽幕较薅楦咧幸陨?，相較于“一定的文化水平”更加明確，也避免了因?yàn)槲幕潭炔桓邔?duì)案情理解存在問(wèn)題而影響監(jiān)督效果，同時(shí)“高中以上文化程度”的規(guī)定，以現(xiàn)在的國(guó)民受教育水平來(lái)看，也不存在將大多數(shù)群眾排除在外的擔(dān)憂(yōu)。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前新增勞動(dòng)力絕大部分接受過(guò)高中以上教育，高中階段毛入學(xué)率達(dá)到86.5%[11]。對(duì)人民監(jiān)督員文化程度要求的降低和具備法律知識(shí)要求的取消體現(xiàn)了人民監(jiān)督員從精英向平民的轉(zhuǎn)變，為普通公民參與司法創(chuàng)造條件。制度設(shè)計(jì)的初衷也是為了讓普通公民以常識(shí)、常情、常理的角度分析判斷司法行為的合法性和合理性，以彌補(bǔ)職業(yè)法學(xué)家理性有余、感性不足的缺陷。

C市作為此次改革試點(diǎn)地區(qū)，高度重視本地區(qū)的改革工作。C市人民檢察院、司法局根據(jù)文件要求，重新修改并發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展C市人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》⑨，該《方案》中對(duì)人民監(jiān)督員的選任方式、結(jié)構(gòu)比例按最高檢、司法部的要求落實(shí)，明確了關(guān)于改革工作的步驟，新一屆人民監(jiān)督員選任工作將于2015年2—3月啟動(dòng)，6—9月正式履職。由于上一屆人民監(jiān)督員任職期限尚未屆滿(mǎn)，市檢察院請(qǐng)示高檢，并與司法局商議，最終確定本次監(jiān)督員選任改革過(guò)程中，現(xiàn)任人民監(jiān)督員凡愿意繼續(xù)留任的，一律優(yōu)先選任。

2015年4月13日，C市司法局在官方網(wǎng)站上發(fā)布《C市司法局關(guān)于選任人民監(jiān)督員的公告》，4月23日公布了擬選任的218名人民監(jiān)督員名單，公示時(shí)間為7日，接受群眾監(jiān)督并公布監(jiān)督電話(huà)，有不符合人民監(jiān)督員選任條件的，將取消其任職資格。之后，C市司法局官方網(wǎng)站于2015年7月20日確認(rèn)并發(fā)布了C市第三屆人民監(jiān)督員名單。各區(qū)人民檢察院為任期尚未屆滿(mǎn)的人民監(jiān)督員積極創(chuàng)造報(bào)名條件，218名人民監(jiān)督員之中，留任人數(shù)達(dá)到102人，占總數(shù)的46.8%⑩。留任的人民監(jiān)督員一方面為改革過(guò)程中需要監(jiān)督的案件平穩(wěn)過(guò)度，防止新任監(jiān)督員沒(méi)有上任之前案件無(wú)人監(jiān)督的情況出現(xiàn)；另一方面，新選任的人民監(jiān)督員可以與之前留任的人民監(jiān)督員充分交流經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)新人迅速進(jìn)入案件監(jiān)督程序。特別是在案件監(jiān)督過(guò)程中，一般案件的監(jiān)督需要三位人民監(jiān)督員共同選出一名人民監(jiān)督員作為主持人，新舊搭配，有利于監(jiān)督程序的開(kāi)展，提高監(jiān)督實(shí)效。但留任的人民監(jiān)督員也不宜過(guò)多，否則會(huì)影響其他公民參與司法的熱情，也會(huì)引起公眾對(duì)司法行政機(jī)關(guān)選任過(guò)程公開(kāi)性和公平性的質(zhì)疑，從而影響人民監(jiān)督員制度的權(quán)威性和公信力。選任的人民監(jiān)督員中，人大代表、政協(xié)委員43人，占總數(shù)的20%；中共黨員136人（含預(yù)備黨員5名），占總數(shù)的62%，民主黨派34人，占總數(shù)的16%，無(wú)黨派群眾48人，占總數(shù)的22%，其中女性人民監(jiān)督員67人，占所有監(jiān)督員總數(shù)的30.7%，更注重民主性、參與性和代表性。

C市人民監(jiān)督員的任職條件與最高檢和司法部發(fā)布的文件一致，在監(jiān)督員文化水平方面，要求高中以上，不要求人民監(jiān)督員一定要熟練掌握法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在專(zhuān)業(yè)知識(shí)方面，他們不可能比檢察官、法官更精通法律。監(jiān)督員的選任開(kāi)始從精英化轉(zhuǎn)向平民化，反映了檢察機(jī)關(guān)力圖讓民眾從常情、常態(tài)、常理上去判斷，獨(dú)立得出結(jié)論，從而可以與專(zhuān)業(yè)化的檢察人員形成思維互補(bǔ)。第三屆218名人民監(jiān)督員之中，人數(shù)最多的是本科學(xué)歷共108人，占監(jiān)督員總?cè)藬?shù)的49.5%，專(zhuān)科學(xué)歷占39%，高中、中專(zhuān)學(xué)歷占7%，碩士及以上學(xué)歷占11%，學(xué)歷太低，無(wú)法充分理解案情，影響監(jiān)督實(shí)效，但對(duì)學(xué)歷在符合基本條件的前提下不應(yīng)作特別要求，否則影響人民監(jiān)督員的代表性。

（二）選任方式體現(xiàn)民主自愿和考察確認(rèn)相結(jié)合

人民監(jiān)督員的產(chǎn)生既可以通過(guò)組織推薦，也可以通過(guò)個(gè)人自薦。C市司法局考慮到案件數(shù)量、地域、人口、民族等因素，具體規(guī)定了各區(qū)縣司法局人民監(jiān)督員的名額，并公布了轄區(qū)38個(gè)司法局的聯(lián)系人和聯(lián)系方式，為人民監(jiān)督員報(bào)名提供方便，各地司法局在選任監(jiān)督員時(shí)，與人民檢察院充分交流，吸收和借鑒人民檢察院在選任人民監(jiān)督員方面的經(jīng)驗(yàn)。

同時(shí)，對(duì)于單位推薦產(chǎn)生的人民監(jiān)督員司法行政機(jī)關(guān)也要尊重被推選的人民監(jiān)督員的個(gè)人意愿。C市從2009年1月1日起，在全市檢察機(jī)關(guān)全面實(shí)行人民監(jiān)督員制度，并面向社會(huì)以“自薦為主，推薦為輔”的方式公開(kāi)選任280名人民監(jiān)督員[12]，雖然剛開(kāi)始公民自薦產(chǎn)生的人民監(jiān)督員在監(jiān)督員總數(shù)中所占比例較低，但這種發(fā)展已經(jīng)顯示人民監(jiān)督員制度趨向更加民主。2015年選任人民監(jiān)督員時(shí)各司法行政機(jī)關(guān)仍以這一原則為基礎(chǔ)，選任出C市第三屆人民監(jiān)督員，公民自薦產(chǎn)生的監(jiān)督員相對(duì)于組織推薦，他們具有更強(qiáng)烈的履職熱情。筆者發(fā)現(xiàn)，個(gè)人自薦而被選任的監(jiān)督員，檢察機(jī)關(guān)通知其在規(guī)定時(shí)間、地點(diǎn)參加案件監(jiān)督時(shí)，他們往往都能比指定時(shí)間提前到達(dá)，參與案件監(jiān)督時(shí)更加認(rèn)真和努力，會(huì)提前準(zhǔn)備相關(guān)的法律知識(shí)或者現(xiàn)場(chǎng)通過(guò)手機(jī)上網(wǎng)查詢(xún)最高檢、最高法最新的解釋和規(guī)定，并能夠大膽地向人民檢察院案件承辦人員進(jìn)行提問(wèn)和說(shuō)明自己的觀點(diǎn)意見(jiàn)。

為了確定人民監(jiān)督員符合任職資格，C市各地司法行政機(jī)關(guān)對(duì)選任的人民監(jiān)督員逐步篩選和考察，確保走好改革第一步。司法行政人員首先通過(guò)申請(qǐng)人填寫(xiě)的報(bào)名表信息進(jìn)行初選，經(jīng)過(guò)第一輪篩選之后，確定候選人員，第一輪初選主要是依據(jù)《C市司法局關(guān)于公開(kāi)選任人民監(jiān)督員的公告》重點(diǎn)審查任職的積極條件和消極條件，排除報(bào)名人員中不適宜擔(dān)任人民監(jiān)督員的申請(qǐng)人；經(jīng)過(guò)初選之后，各地司法局工作人員奔赴候選人單位，經(jīng)過(guò)面對(duì)面交談，與候選人單位其他人員了解情況，確認(rèn)候選人資格。C市本次選任人民監(jiān)督員以面試的方式加以考察，一方面進(jìn)一步確認(rèn)候選人報(bào)名所填內(nèi)容的真實(shí)性，防止不符合條件的人員進(jìn)入監(jiān)督員隊(duì)伍；另一方面通過(guò)面試確保人民監(jiān)督員具有對(duì)案件的理解能力和水平。但是面試也存在一些問(wèn)題，面試人員著重對(duì)候選人背景情況進(jìn)行考察，對(duì)候選人是否理智、公正和解決實(shí)際問(wèn)題的能力關(guān)注不夠?？梢越梃b英國(guó)面試治安法官的做法[13]，對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行兩次面試，第二次以討論案件的方式進(jìn)行，將以往人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件作為案例，考察候選人發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和判斷案情的能力。

（三）通過(guò)培訓(xùn)提高了人民監(jiān)督員履職能力

盡管法律要求人民監(jiān)督員是從常情、常理判斷案情，不要求其有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，但并不意味著監(jiān)督員是對(duì)法律知識(shí)一無(wú)所知的法盲，廣大民眾參與司法是“將國(guó)民健全的社會(huì)常識(shí)反應(yīng)到訴訟程序中來(lái)”[14]。人民監(jiān)督員大多是來(lái)自基層普通群眾，為保證其有能力聽(tīng)取各方的爭(zhēng)辯，作出公正、合理的判斷，對(duì)人民監(jiān)督員的培訓(xùn)便顯得必不可少，培訓(xùn)使人民監(jiān)督員在技術(shù)上具有合理性。

C市第三屆人民監(jiān)督員于2015年7月20—21日接受了為期一天半相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，培訓(xùn)首先讓其了解人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)的背景、意義及發(fā)展過(guò)程，司法行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍、地位作用和人民監(jiān)督員制度改革的進(jìn)展，重點(diǎn)就人民監(jiān)督員履職的內(nèi)涵及如何才能正確履職等問(wèn)題與人民監(jiān)督員進(jìn)行了交流。培訓(xùn)使得人民監(jiān)督員對(duì)自身性質(zhì)有了初步了解，知道所要監(jiān)督的案件范圍，為開(kāi)展案件監(jiān)督活動(dòng)打下了初步基礎(chǔ)。

在調(diào)研期間，通過(guò)對(duì)參與案件監(jiān)督的新任人民監(jiān)督員進(jìn)行隨機(jī)訪(fǎng)問(wèn)發(fā)現(xiàn)，有一些人民監(jiān)督員比較活躍、會(huì)積極發(fā)言，而有一些則說(shuō)話(huà)不多。訪(fǎng)問(wèn)的幾位新任監(jiān)督員都了解他們是對(duì)人民檢察院自己決定立案?jìng)刹榈陌讣小笆环N”情形進(jìn)行監(jiān)督，知道自己在監(jiān)督過(guò)程中所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。為了解他們對(duì)所監(jiān)督案件的掌握情況，筆者隨機(jī)編了一個(gè)案例（利用影響力受賄案），雖不具有代表性，但透過(guò)案例也可以看出他們的分析判斷能力。隨機(jī)采訪(fǎng)的9位人民監(jiān)督員，幾位監(jiān)督員均認(rèn)為案例中的當(dāng)事人構(gòu)成犯罪，其中有一半以上認(rèn)為是構(gòu)成受賄罪，有2人準(zhǔn)確指出當(dāng)事人構(gòu)成利用影響力受賄罪，后來(lái)得知，他們?cè)谂嘤?xùn)過(guò)程中，檢察院也給他們講解了幾類(lèi)犯罪案件的典型案例，其中一例與此類(lèi)似。在調(diào)研中，受訪(fǎng)的人民檢察院的工作人員認(rèn)為，比起基本法律常識(shí)都不知曉的普通群眾，接受了培訓(xùn)的人民監(jiān)督員介入案件監(jiān)督更能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提高監(jiān)督實(shí)效。

C市人民檢察院在人民監(jiān)督員履職之前對(duì)其進(jìn)行了為期一天半的培訓(xùn)，培訓(xùn)時(shí)間較短，而且僅進(jìn)行一次初任培訓(xùn)，沒(méi)有履職后較為系統(tǒng)的后續(xù)培訓(xùn)。在人民監(jiān)督員履職之后，建議對(duì)他們進(jìn)行第二次培訓(xùn)，類(lèi)似英國(guó)治安法官的兩次培訓(xùn)模式，在此階段，人民監(jiān)督員和檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就如何適用法律，認(rèn)定案件事實(shí)進(jìn)行更為詳盡的討論，并且實(shí)際參與案件監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)具體問(wèn)題。

（四）通過(guò)三項(xiàng)制度保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)

C市人民檢察院為推進(jìn)本區(qū)域人民監(jiān)督員制度改革的發(fā)展，在新類(lèi)型案件的監(jiān)督方式和監(jiān)督程序，人民監(jiān)督員知情權(quán)保障方面都有探索和創(chuàng)新。C市C區(qū)根據(jù)最高人民檢察院改革試點(diǎn)工作方案的要求，進(jìn)一步拓寬完善人民監(jiān)督員工作職能，結(jié)合區(qū)檢察院的工作實(shí)際，制定了《C市C區(qū)人民檢察院人民監(jiān)督員監(jiān)督指定居所監(jiān)視居住案件工作辦法》；C市人民檢察院2015年5月6日在全市檢察院系統(tǒng)內(nèi)印發(fā)了《C市人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機(jī)制的通知》，在全市范圍內(nèi)探索建立職務(wù)犯罪臺(tái)賬制度?，深化人民監(jiān)督員接待日、人民監(jiān)督員告知、人民監(jiān)督員信息通報(bào)“三項(xiàng)制度”；B區(qū)人民檢察院檢察委員會(huì)通過(guò)了《C市B區(qū)人民檢察院人民監(jiān)督“十一種”情形的案件信息告知制度》，進(jìn)一步細(xì)化了向人民監(jiān)督員告知事項(xiàng)的內(nèi)容和具體范圍，告知的方式、時(shí)限、責(zé)任部門(mén)，以及對(duì)人民監(jiān)督員要求查閱案卷、詢(xún)問(wèn)案情和直接啟動(dòng)監(jiān)督等的處理程序。

知情權(quán)的保障需要制度的雙向建設(shè):不僅監(jiān)督員有途徑得知存在需要進(jìn)入監(jiān)督程序的案件，人民群眾也需要渠道向監(jiān)督員反映。司法行政機(jī)關(guān)和人民檢察院通過(guò)報(bào)紙、電臺(tái)、電視、網(wǎng)絡(luò)等向社會(huì)積極宣傳新一屆人民監(jiān)督員選任名單，讓社會(huì)了解、熟悉人民監(jiān)督員的情況，通過(guò)人民監(jiān)督員建立起群眾和檢察機(jī)關(guān)之間的橋梁。公布名單并不是可有可無(wú)的程序，一方面，可以通過(guò)人民監(jiān)督員宣傳檢察機(jī)關(guān)的職能地位和工作情況，讓群眾更加了解、支持檢察工作[15]；另一方面，C市人民檢察院A分院建立起人民監(jiān)督員之窗，將轄區(qū)內(nèi)所有人民監(jiān)督員名單公布在網(wǎng)上，若是有人想向任何一位人民監(jiān)督員反映情況，點(diǎn)擊其姓名即可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向特定的人民監(jiān)督員發(fā)匿名信，人民監(jiān)督員登陸系統(tǒng)后會(huì)看到，但其他人沒(méi)有機(jī)會(huì)看到，A分院為各位人民監(jiān)督員提供可以更加有效的方式聽(tīng)取人民群眾對(duì)于檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案情況的意見(jiàn)和建議，使他們能夠及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督意見(jiàn)，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身存在的問(wèn)題和不足，不斷改進(jìn)檢察工作。

C市人民檢察院實(shí)行人民監(jiān)督員接待日、人民監(jiān)督員告知、人民監(jiān)督員信息通報(bào)三項(xiàng)制度搭建人民監(jiān)督員參與平臺(tái)，保障監(jiān)督工作的實(shí)效性和可操作性。為了確保各種監(jiān)督案件的信息暢通，保證監(jiān)督工作的順利進(jìn)行，2014年4—5月，C市人民檢察院先后印發(fā)《關(guān)于推行〈C市檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員接待日制度〉的通知》、《關(guān)于在全市檢察機(jī)關(guān)推行保障人民監(jiān)督員監(jiān)督知情權(quán)“三項(xiàng)制度”的通知》。2015年5月，又印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機(jī)制的通知》，該《通知》既是對(duì)2014年發(fā)布的兩個(gè)文件的總結(jié)，也是在最高檢將C市作為人民監(jiān)督員制度改革試點(diǎn)地區(qū)之后，C市所作的積極回應(yīng)。

第一，人民監(jiān)督員信息通報(bào)制度，是C市人民檢察院就職務(wù)犯罪案件過(guò)程中涉及人民監(jiān)督員監(jiān)督的相關(guān)情況按期向監(jiān)督員通報(bào)的制度。按照改革試點(diǎn)和《改革方案》的要求，為便于人民監(jiān)督員了解檢察機(jī)關(guān)辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣那闆r，暢通發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索的渠道，各級(jí)院應(yīng)建立“職務(wù)犯罪臺(tái)賬制度”，供人民監(jiān)督員查閱。C市人民檢察院要求職務(wù)犯罪臺(tái)賬由各級(jí)院職偵部門(mén)負(fù)責(zé)建立和更新，人民監(jiān)督員工作部門(mén)負(fù)責(zé)向人民監(jiān)督員公開(kāi)。臺(tái)賬采取按季度集中公開(kāi)和應(yīng)申請(qǐng)公開(kāi)兩種方式進(jìn)行，每季度末，各院必須向人民監(jiān)督員集中公開(kāi)一次本院立案查辦的職務(wù)犯罪案件相關(guān)臺(tái)賬，人民監(jiān)督員因監(jiān)督需要，可以向人民監(jiān)督員工作部門(mén)提出申請(qǐng)查閱。各級(jí)檢察院在人民監(jiān)督員就職后，都進(jìn)行了一次集中公開(kāi)，以后按照市院要求每季度向人民監(jiān)督員集中公開(kāi)一次。向人民監(jiān)督員公開(kāi)職務(wù)犯罪臺(tái)賬，可以使其更加直觀地對(duì)職務(wù)犯罪立案情況、對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施的情況，扣押物款物的保管、處理、移送、退還情況，以及刑事賠償案件辦理情況等信息和案件程序進(jìn)行監(jiān)督，了解檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的具體流程，以公開(kāi)接受監(jiān)督的方式預(yù)防檢察機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，一定程度上緩解職務(wù)犯罪程序的官僚性特征和相對(duì)封閉性。

第二，人民監(jiān)督員接待日。市院規(guī)定每月第一周周四為“人民監(jiān)督員接待日”，各檢察機(jī)關(guān)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的人民監(jiān)督員接待室，將人民監(jiān)督員接待日打造成為人民監(jiān)督員廣泛接受監(jiān)督信息的常態(tài)化窗口。如果監(jiān)督員制度宣傳到位，人民監(jiān)督員接待日將會(huì)為控告人、舉報(bào)人、申訴人開(kāi)辟一條救濟(jì)途徑，他們因?yàn)楦鞣N顧慮可能不會(huì)向檢察機(jī)關(guān)提出申訴、控告，但是基于人民監(jiān)督員社會(huì)監(jiān)督的屬性和監(jiān)督員自身監(jiān)督的獨(dú)立性，不會(huì)抵制人民監(jiān)督員的介入，信任監(jiān)督員的公正性，會(huì)將情況向監(jiān)督員反映，是人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)監(jiān)督案件的重要來(lái)源。

第三，人民監(jiān)督員告知制度。市院結(jié)合深化改革要求，決定采取“一書(shū)一卡”的形式，將人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)貫穿到直接受理立案?jìng)刹榘讣膫刹椤⑴?、起訴等各個(gè)階段及執(zhí)法辦案的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步將人民監(jiān)督員告知制度落實(shí)到實(shí)處。

C市2014年至今全面推行保障人民監(jiān)督員知情權(quán)“三項(xiàng)制度”?，取得良好效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年C市三級(jí)檢察院共邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與“人民監(jiān)督員接待日”活動(dòng)225人次，面對(duì)面接訪(fǎng)群眾700余人次；向被告人、犯罪嫌疑人及其家屬、辯護(hù)人發(fā)放“人民監(jiān)督員告知卡”606余份，全市三級(jí)院已接受人民監(jiān)督員查閱職務(wù)犯罪案件信息161件?。市檢察院積極探索落實(shí)實(shí)行人民監(jiān)督員告知制度，在辦理職務(wù)犯罪過(guò)程中，采取發(fā)放“人民監(jiān)督員告知卡”等形式，主動(dòng)向犯罪嫌疑人及其親屬、辯護(hù)人告知人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍及其申請(qǐng)監(jiān)督的途徑等事項(xiàng)。該市檢察院某分院自制以“人民監(jiān)督員告知卡”為內(nèi)容的送達(dá)回證，由被告知人簽收，并附案卷存檔備查。

在按照市院統(tǒng)一部署全面推行保障人民監(jiān)督員監(jiān)督知情權(quán)“三項(xiàng)制度”的實(shí)踐基礎(chǔ)上，B區(qū)人民檢察院研究出臺(tái)了《人民監(jiān)督“十一種情形”案件信息告知制度》，進(jìn)一步細(xì)化了向人民監(jiān)督員告知事項(xiàng)的范圍和具體內(nèi)容，告知的方式、時(shí)限、責(zé)任部門(mén)，以及對(duì)人民監(jiān)督員要求查閱案卷、詢(xún)問(wèn)案情或者啟動(dòng)監(jiān)督程序等的處理程序。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的人民監(jiān)督員聯(lián)絡(luò)員，案件每到一個(gè)階段，都會(huì)發(fā)短信告知人民監(jiān)督員，例如，職偵局接收一件案件，職偵局立案或者不立案都要向人民監(jiān)督員辦公室匯報(bào)，人民監(jiān)督員辦公室給人民監(jiān)督員發(fā)短信反映職偵局案件，告知立案或者不立案決定，這種階段性匯報(bào)貫穿職務(wù)犯罪立案?jìng)刹槭冀K，B區(qū)人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員匯報(bào)案件時(shí)按照階段劃分，到哪個(gè)階段就向監(jiān)督員匯報(bào)到哪個(gè)階段，全方位暢通人民監(jiān)督員監(jiān)督信息的來(lái)源。

（五）在監(jiān)督具體案件時(shí)重視機(jī)制創(chuàng)新

C市人民檢察院在落實(shí)最高人民檢察院規(guī)定的基礎(chǔ)上，重視制度創(chuàng)新，探索完善接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的有效措施。在最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院對(duì)指定居所監(jiān)視居住實(shí)行監(jiān)督的規(guī)定》之前就嘗試設(shè)計(jì)人民監(jiān)督員對(duì)指定居所監(jiān)視居住案件進(jìn)行監(jiān)督的程序，并邀請(qǐng)人民監(jiān)督員見(jiàn)證職務(wù)犯罪案件搜查活動(dòng)和參加檢察長(zhǎng)接待日活動(dòng)，以親身經(jīng)歷來(lái)感受和評(píng)價(jià)檢察院的司法。

1.對(duì)指定居所監(jiān)視居住進(jìn)行監(jiān)督

人民監(jiān)督員有權(quán)監(jiān)督指定居所監(jiān)視居住的適用條件；是否履行法定批準(zhǔn)手續(xù)；是否在執(zhí)行后24小時(shí)內(nèi)通知被監(jiān)視居住人的家屬；執(zhí)行機(jī)關(guān)；指定居所監(jiān)視居住場(chǎng)所；是否有其他違反刑事訴訟法規(guī)定的情形等情況。發(fā)現(xiàn)具有上述情況之一的，根據(jù)《C市C區(qū)人民檢察院人民監(jiān)督員監(jiān)督指定居所監(jiān)視居住案件工作辦法》第6條、第7條和第8條規(guī)定，三類(lèi)主體可以啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序:人民檢察院自身可以啟動(dòng)，“本院根據(jù)工作需要，可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員對(duì)指定居所監(jiān)視居住進(jìn)行監(jiān)督”；犯罪嫌疑人及其家屬可以申請(qǐng)啟動(dòng)，“犯罪嫌疑人及其親屬向檢察院偵查部門(mén)、控申部門(mén)申請(qǐng)啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的，相關(guān)部門(mén)要在24小時(shí)內(nèi)將申請(qǐng)書(shū)移送檢察院人民監(jiān)督員辦公室，由人民監(jiān)督員辦公室將申請(qǐng)情況告知人民監(jiān)督員”；人民監(jiān)督員認(rèn)為有必要啟動(dòng)監(jiān)督程序的，可以直接向人民監(jiān)督員辦公室提出。

法律賦予三類(lèi)主體啟動(dòng)權(quán)，但啟動(dòng)權(quán)的效力是不一樣的。人民檢察院自行決定啟動(dòng)的，一般會(huì)產(chǎn)生確定性的效力，即只要人民檢察院依法啟動(dòng)，就產(chǎn)生人民監(jiān)督員介入案件監(jiān)督的效果；而犯罪嫌疑人及其家屬申請(qǐng)啟動(dòng)或者人民監(jiān)督員依申請(qǐng)啟動(dòng)的，需要人民檢察院審查后報(bào)檢察長(zhǎng)決定是否啟動(dòng)監(jiān)督程序，檢察長(zhǎng)決定不啟動(dòng)的，應(yīng)由人民監(jiān)督部門(mén)填寫(xiě)不啟動(dòng)監(jiān)督程序理由說(shuō)明書(shū)，并回復(fù)人民監(jiān)督員。將程序的最終決定權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)而非人民監(jiān)督員或者嫌疑人及其家屬，可以有效防止程序?yàn)E用，拖延訴訟期限，影響訴訟程序的順利進(jìn)行。

在此，以C區(qū)人民檢察院試點(diǎn)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員對(duì)一起指定居所監(jiān)視居住的案件進(jìn)行監(jiān)督為例，來(lái)觀察監(jiān)督程序?。人民檢察院通知3名人民監(jiān)督員參與指定居所監(jiān)視居住案件，人民監(jiān)督員到達(dá)人民檢察院后，與檢察院簽訂保密協(xié)議，防止泄露偵查秘密，檢察機(jī)關(guān)介紹案件大致情況，將立案決定書(shū)、監(jiān)視居住決定書(shū)、犯罪嫌疑人權(quán)利告知書(shū)等法律文書(shū)交監(jiān)督員查閱。人民監(jiān)督員到達(dá)監(jiān)督場(chǎng)所后重點(diǎn)監(jiān)督強(qiáng)制措施是人民檢察院自己執(zhí)行還是依法交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，場(chǎng)所是否與看守所等羈押場(chǎng)所分離，在監(jiān)督過(guò)程中，人民監(jiān)督員分別與檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)行的公安機(jī)關(guān)工作人員交談，了解犯罪嫌疑人在指定居所監(jiān)視居住期間的基本情況。人民檢察院播放監(jiān)視居住期間的監(jiān)控視頻，但由于案件處于偵查階段，出于保密的需要，將監(jiān)控視頻的聲音做技術(shù)處理，人民監(jiān)督員看得到但是全程聽(tīng)不到，也不允許監(jiān)督員與犯罪嫌疑人單獨(dú)接觸。

上述制度是C區(qū)人民檢察院的大膽嘗試，檢察院工作人員也在實(shí)踐中不斷修改完善工作辦法，目前該工作辦法已經(jīng)檢委會(huì)討論修改了4次，最終通過(guò)。改革之初，對(duì)新制度的創(chuàng)建他們持謹(jǐn)慎小心的態(tài)度，步伐不會(huì)邁得太大，偵查機(jī)關(guān)將指定居所監(jiān)視居住期間視為突破犯罪嫌疑人心理防線(xiàn)，取得嫌疑人口供的最佳時(shí)期，若因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員的介入而影響了偵查部門(mén)辦案，會(huì)得不償失。

2.人民監(jiān)督員見(jiàn)證職務(wù)犯罪案件搜查活動(dòng)

《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》中第五章“完善人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機(jī)制”第3項(xiàng)有相關(guān)規(guī)定“……在查封、扣押職務(wù)犯罪案件嫌疑人財(cái)務(wù)和文件時(shí)，可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加”。C 市A分院邀請(qǐng)兩位人民監(jiān)督員作為見(jiàn)證人見(jiàn)證了一項(xiàng)搜查活動(dòng):人民監(jiān)督員隨檢察機(jī)關(guān)一起來(lái)到嫌疑人家中，監(jiān)督搜查人員整個(gè)搜查程序，感受檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中文明執(zhí)法和關(guān)懷精神，檢察機(jī)關(guān)不僅僅只是為了完成搜查活動(dòng)，同時(shí)也考慮到嫌疑人近親屬中兩位重病的老人、其配偶的心情等因素采取適當(dāng)?shù)拇胧⑺巡榛顒?dòng)對(duì)嫌疑人近親屬的傷害降到最低。人民監(jiān)督員對(duì)此次搜查活動(dòng)給予了高度評(píng)價(jià)，改變了以往檢察機(jī)關(guān)高高在上、冰冷的形象，提升了檢察機(jī)關(guān)的公信力，也豐富了人民監(jiān)督員的監(jiān)督形式，更好地發(fā)揮了監(jiān)督員的作用。

3.人民監(jiān)督員參與檢察長(zhǎng)接待日活動(dòng)

人民檢察院不僅引入人民監(jiān)督員制度監(jiān)督自偵案件，還通過(guò)參與檢察長(zhǎng)接待日活動(dòng)，與檢察長(zhǎng)一起接待上訪(fǎng)人員，參觀檢察機(jī)關(guān)辦案工作區(qū)，了解案件辦理經(jīng)過(guò)的具體程序，參與檢察機(jī)關(guān)對(duì)外聯(lián)絡(luò)和檢察開(kāi)放日活動(dòng)。人民監(jiān)督員參與檢察機(jī)關(guān)的各種活動(dòng)，一方面是對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督和制約，因?yàn)闆](méi)有透明度，群眾無(wú)法參與，也就難以進(jìn)行監(jiān)督，沒(méi)有一定的公開(kāi)性和介入渠道，社會(huì)監(jiān)督就無(wú)法發(fā)揮作用，更難以取得積極效果；另一方面，也是檢察院貫徹群眾路線(xiàn)，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)的重要途徑，也符合2015年改革文件中“人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的其他工作提出意見(jiàn)和建議”的要求。

四、從試點(diǎn)情況來(lái)看人民監(jiān)督員制度改革的方向

任何改革都不是一蹴而就的，人民監(jiān)督員制度的改革也是一樣，自2014年9月最高人民檢察院、司法部先后發(fā)布《方案》和《意見(jiàn)》確定試點(diǎn)地區(qū)至今已經(jīng)有一年多時(shí)間，在改革試點(diǎn)地區(qū)，都完成了新一屆人民監(jiān)督員的選任、培訓(xùn)工作，新一屆人民監(jiān)督員基本都已上崗參與案件監(jiān)督。以C市人民檢察院為例，按照計(jì)劃表的進(jìn)程，2015年6—9月份是改革后的人民監(jiān)督員運(yùn)行階段，C市在人民監(jiān)督員選任和制度創(chuàng)新，保障人民監(jiān)督員知情權(quán)方面均有進(jìn)步，但是改革之前的一些老問(wèn)題仍然存在，而且隨著改革的進(jìn)展，也發(fā)現(xiàn)新制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了新問(wèn)題。

（一）加強(qiáng)人民監(jiān)督員履職保障

雖然擔(dān)任人民監(jiān)督員是一種榮譽(yù)，但如果因擔(dān)任監(jiān)督員而缺勤，影響全勤獎(jiǎng)金、升遷機(jī)會(huì)或者為監(jiān)督案件而付出交通、餐飲、住宿等額外費(fèi)用就得不償失了，所以檢察機(jī)關(guān)為充分調(diào)動(dòng)人們參與司法活動(dòng)的積極性，就要為人民監(jiān)督員履職提供充分的保障。

C市人民監(jiān)督員參加活動(dòng)期間，人民檢察院與所在單位協(xié)商，保障人民監(jiān)督員的工資福利待遇方面不受損害；同時(shí)規(guī)定對(duì)于人民監(jiān)督員參加案件監(jiān)督工作支出的費(fèi)用實(shí)行每次包干補(bǔ)貼制，即每參加一件案件的一次監(jiān)督工作給予一次性包干補(bǔ)貼，劃分主城九區(qū)和其他區(qū)縣地區(qū)，規(guī)定人民監(jiān)督員只要是在產(chǎn)生范圍內(nèi)參與案件監(jiān)督的，每人每件補(bǔ)貼200元；在產(chǎn)生地區(qū)的范圍之外參與案件監(jiān)督的，每人每件補(bǔ)貼300元；每住宿一天增加補(bǔ)貼100元。這一補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)仍是2009年制定的，受通貨膨脹的影響，已經(jīng)不太適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高，特別是住宿補(bǔ)貼，不能讓人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督時(shí)，不僅付出勞力還要支付財(cái)力，影響履職的積極性。適當(dāng)提高補(bǔ)貼也可以規(guī)避為節(jié)省開(kāi)支，只找自己地區(qū)的人民監(jiān)督員參與監(jiān)督，而剝奪了其他地區(qū)人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督的可能性。

根據(jù)改革文件的要求，選任管理人民監(jiān)督員的相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入司法行政業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算予以保障。檢察機(jī)關(guān)給予人民監(jiān)督員補(bǔ)貼可能導(dǎo)致監(jiān)督工作與利益直接掛鉤，極易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)；而且違反中立原則，導(dǎo)致監(jiān)督員的工作環(huán)境不自由，容易受到干擾；在財(cái)政負(fù)擔(dān)之下，人民檢察院對(duì)這一制度的態(tài)度也很微妙。

（二）完善案件監(jiān)督程序

1.隨機(jī)抽選無(wú)保障

根據(jù)改革文件的要求，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立起人民監(jiān)督員信息庫(kù)，參與具體案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員，由組織案件監(jiān)督的人民檢察院會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)從人民監(jiān)督員信息庫(kù)中隨機(jī)抽選產(chǎn)生。司法行政機(jī)關(guān)選任人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督，避免人民檢察院選人“熟人化”，保證監(jiān)督員的獨(dú)立性與公正性，使監(jiān)督結(jié)果更具有說(shuō)服力；隨機(jī)抽選使人民監(jiān)督員都有機(jī)會(huì)參與案件監(jiān)督，可以有效提高公民參與司法的積極性。

但C市司法局尚未建立起完善的人民監(jiān)督員信息庫(kù)，A分院有自己的文件（一張Excel表格）記錄轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)督員姓名、工作地點(diǎn)、住址、聯(lián)系方式等信息，選擇人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督時(shí)，隨意性較大，只是在電腦桌面上打開(kāi)文件，傾向于選擇距離檢察院比較近的、交通方便的來(lái)參與案件監(jiān)督工作，隨機(jī)挑選無(wú)保障。筆者隨機(jī)抽取2015年監(jiān)督的21件案件發(fā)現(xiàn)，有一位人民監(jiān)督員參與監(jiān)督案件10次，近所抽樣本的一半；一位參與案件監(jiān)督6次；有5位人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督在3—5次之間。

2.單方“匯報(bào)式”的監(jiān)督程序

檢察機(jī)關(guān)承辦人提請(qǐng)監(jiān)督員監(jiān)督案件時(shí)，一般向組織監(jiān)督的上一級(jí)人民監(jiān)督員辦公室提交主要證據(jù)目錄1份，相關(guān)法律規(guī)定1份，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件報(bào)送表以及案情介紹8份，為人民監(jiān)督員準(zhǔn)備的是簡(jiǎn)單的案情介紹，為使監(jiān)督員相信人民檢察院辦案是“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，在案情介紹之后附主要證據(jù)目錄和適用的法律解釋?zhuān)瑸椴⒎菍?zhuān)業(yè)的人民監(jiān)督員釋明法律規(guī)定。但監(jiān)督員接觸的僅僅是案情介紹和證據(jù)目錄，與要求的“提供充分的有關(guān)案件事實(shí)、證據(jù)和法律適用等材料”具有較大差距，人民監(jiān)督員對(duì)案件信息了解并不全面，受自身知識(shí)能力所限，人民監(jiān)督員有可能認(rèn)真履職都發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題，更何況在案件信息并非全面的情況下履職。

案件監(jiān)督時(shí)，案件承辦人一般都是在單方匯報(bào)案情，人民監(jiān)督員接觸的案情介紹為承辦人一手所寫(xiě)，傾向性明顯，影響監(jiān)督員客觀全面對(duì)案件做出判斷。為了確保人民監(jiān)督員能夠及時(shí)提出正確處理的結(jié)論性意見(jiàn)，除了盡可能提前告知案情和法律規(guī)定之外，可以考慮在必要時(shí)，允許案件當(dāng)事人接受人民監(jiān)督員對(duì)案件事實(shí)的詢(xún)問(wèn)，有助于人民監(jiān)督員維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，并對(duì)案件處理形成比較客觀的處理意見(jiàn)，真正發(fā)揮監(jiān)督作用。對(duì)于評(píng)議和表決程序的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)人民監(jiān)督員獨(dú)立性的保障，使其能夠依法發(fā)表自己的意見(jiàn)。

3.不斷壓縮的監(jiān)督時(shí)限

人民監(jiān)督員的監(jiān)督時(shí)限短，難以充分發(fā)揮監(jiān)督作用。在刑事訴訟中偵辦自偵案件時(shí)間緊、任務(wù)重，而監(jiān)督案件難免會(huì)占用一部分時(shí)間，為節(jié)約辦案期限，檢察機(jī)關(guān)傾向于壓縮人民監(jiān)督員的監(jiān)督時(shí)限[16]。從人民監(jiān)督員接觸了解案情相關(guān)情況，到做出評(píng)議表決，許多都是在半天之內(nèi)完成，翻閱人民監(jiān)督員監(jiān)督的案卷可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，三位人民監(jiān)督員上午剛監(jiān)督了一起擬不起訴案件，下午就又監(jiān)督了一起擬撤銷(xiāo)案件，當(dāng)然，這種情況比較少見(jiàn)。大多數(shù)案件的監(jiān)督都是監(jiān)督員到現(xiàn)場(chǎng)查閱案情介紹，聽(tīng)案件承辦人匯報(bào)，在一下午的時(shí)間就做出評(píng)議決定的。若案情簡(jiǎn)單、人民監(jiān)督員業(yè)務(wù)熟練，監(jiān)督員可以比較準(zhǔn)確評(píng)議、表決案件；若案情復(fù)雜，較短的時(shí)限可能會(huì)影響監(jiān)督效果。

（三）拓展“八種情形”案件的來(lái)源

改革后，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍被簡(jiǎn)要概括為“三類(lèi)案件，八種情形”，“三類(lèi)案件”監(jiān)督程序的啟動(dòng)是強(qiáng)制性的，但“八種情形”的啟動(dòng)有賴(lài)于對(duì)人民監(jiān)督員知情權(quán)的保障。C市人民檢察院設(shè)置了三項(xiàng)制度保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)，但實(shí)踐中出于種種原因，實(shí)施效果并不是很理想，以B區(qū)人民檢察院為例，基層院設(shè)有專(zhuān)門(mén)的人民監(jiān)督員接待辦公室，接待來(lái)訪(fǎng)人員，但是人民監(jiān)督員接待日落實(shí)情況不好，原因在于，申訴人或者控告人要反應(yīng)的問(wèn)題就出現(xiàn)在基層院轄區(qū)范圍內(nèi)，中國(guó)人都有找上級(jí)來(lái)管理監(jiān)督下級(jí)的思想，控告人、申訴人多是向市分院反映情況，基層院人民監(jiān)督員在接待日一般都是在人民監(jiān)督員接待辦公室枯坐，反映了群眾對(duì)人民監(jiān)督員制度還不信任，制度宣傳仍不到位。到目前為止，在A分院，“八種情形”尚未有一例由人民監(jiān)督員提請(qǐng)監(jiān)督。明確的啟動(dòng)或者發(fā)現(xiàn)機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致人民監(jiān)督員沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的渠道去準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，只憑道聽(tīng)途說(shuō)是無(wú)法保證將來(lái)“八種情形”的案件來(lái)源的。

（四）平衡知情權(quán)與案件保密性的矛盾

實(shí)踐中，案件承辦人最擔(dān)心的就是人民監(jiān)督員介入會(huì)增加泄露偵查秘密的可能，許多制度設(shè)計(jì)都不敢走得太遠(yuǎn)。如C區(qū)人民檢察院試點(diǎn)的指定居所監(jiān)視居住工作辦法，為防止泄露偵查秘密，不允許被指定居所監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人與人民監(jiān)督員接觸，大大影響了案件監(jiān)督的實(shí)際效果；另一方面，職務(wù)犯罪案件信息受執(zhí)法辦案保密規(guī)定的限制，根據(jù)我國(guó)保密法、國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》和最高檢制定的《最高人民檢察院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于確定檢察機(jī)關(guān)工作秘密的意見(jiàn)〉的通知》等保密規(guī)定，職務(wù)犯罪案件相關(guān)材料屬于機(jī)密級(jí)文件，保密范圍僅限辦案人員，保密期限長(zhǎng)達(dá)20年，僅有立案決定書(shū)、起訴書(shū)等法律文書(shū)在執(zhí)行后可以公開(kāi)。但保密法也作出例外規(guī)定?，經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，人民監(jiān)督員是可以查閱職務(wù)犯罪案卷材料的。然而實(shí)踐中，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)出于各方面考慮，大多遵循一般保密規(guī)定，不采用例外規(guī)定。

C市各分院機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，監(jiān)督員的案件信息來(lái)源程度也就不相同，若是檢察長(zhǎng)分管機(jī)要部門(mén)和人民監(jiān)督員辦公室，人民監(jiān)督員辦公室的工作人員對(duì)哪些信息需要保密、哪些信息可以披露更為了解，那么人民監(jiān)督員獲得的案件信息相對(duì)多些，有些甚至可以直接閱卷；但有些人民監(jiān)督員辦公室的分管領(lǐng)導(dǎo)為并非主管機(jī)要部門(mén)的副檢察長(zhǎng)或紀(jì)檢組長(zhǎng)，辦公室的人員對(duì)人民監(jiān)督員接觸案件信息會(huì)更加小心謹(jǐn)慎，將保密視為第一原則，限制人民監(jiān)督員的知情權(quán)是常態(tài)。知情權(quán)是監(jiān)督權(quán)行使的基礎(chǔ)，不能一概以案件涉及偵查秘密而將人民監(jiān)督員擋在案件監(jiān)督程序之外，但任何權(quán)利的行使都是有限制的，在滿(mǎn)足參與案件監(jiān)督的監(jiān)督員知情權(quán)的同時(shí)也要保守國(guó)家秘密，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)人民監(jiān)督員的培訓(xùn)管理，提高其保密意識(shí)，完善人民監(jiān)督員泄密追究機(jī)制。

（五）增強(qiáng)監(jiān)督程序的約束力

人民監(jiān)督員的制度定位為社會(huì)監(jiān)督，其約束力主要表現(xiàn)為一種程序性的約束力，一方面，符合監(jiān)督條件的案件一定要進(jìn)入監(jiān)督，啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序；另一方面，在與檢察機(jī)關(guān)承辦人擬作的案件處理決定不相同時(shí)，人民監(jiān)督員具有程序性救濟(jì)使自己的監(jiān)督意見(jiàn)可能被采納。案件承辦人將監(jiān)督評(píng)議結(jié)果提交審查，檢察長(zhǎng)不同意評(píng)議結(jié)果時(shí)，要經(jīng)過(guò)檢察委員會(huì)討論而無(wú)權(quán)直接否決監(jiān)督員的意見(jiàn)；多數(shù)人民監(jiān)督員對(duì)檢察院未采納其意見(jiàn)有異議的，有權(quán)提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)復(fù)議。

從被監(jiān)督者角度來(lái)說(shuō)，人民監(jiān)督員大多不是司法業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)行，而案件承辦人都是司法業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)行，當(dāng)外行與內(nèi)行意見(jiàn)不一時(shí)，多數(shù)人會(huì)選擇相信內(nèi)行而否定外行；從人民監(jiān)督員自身來(lái)說(shuō)，有些監(jiān)督員長(zhǎng)期處于體制內(nèi)，是典型的“好好先生”，一般也不會(huì)反對(duì)檢察機(jī)關(guān)業(yè)已形成的擬處理意見(jiàn)，而有些人民監(jiān)督員盡管形成了自己合理的懷疑，謹(jǐn)慎提出但由于對(duì)自己結(jié)論的不自信，檢察機(jī)關(guān)案件承辦人解釋之后也不會(huì)再堅(jiān)持，這些都是影響制度約束力的因素。

從制度本身的規(guī)定來(lái)看，現(xiàn)行有效的文件沒(méi)有規(guī)定提交案件監(jiān)督的人民檢察院應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督完成幾日之內(nèi)將最終案件的處理結(jié)果告知組織案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員辦公室。實(shí)踐中，由于沒(méi)有硬性規(guī)定，提交案件監(jiān)督的區(qū)人民檢察院在人民監(jiān)督員監(jiān)督之后的半個(gè)多月甚至于半年才將案件處理結(jié)果告知組織監(jiān)督的人民監(jiān)督員辦公室，而監(jiān)督員辦公室也大多直接將《人民監(jiān)督員監(jiān)督案件處理決定告知書(shū)》附卷保存，不會(huì)專(zhuān)門(mén)打電話(huà)告知人民監(jiān)督員，而使對(duì)監(jiān)督結(jié)果有異議的人民監(jiān)督員的提請(qǐng)復(fù)議權(quán)落空。

但是也不能以人民監(jiān)督員改變了多少檢察機(jī)關(guān)的擬處理決定作為衡量該制度剛性的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督制度的作用不可能是“替代性”的司法權(quán)力分割，而應(yīng)當(dāng)是“補(bǔ)足性”和“拾遺補(bǔ)缺性”的，參與檢察權(quán)的社會(huì)民眾大規(guī)模改變檢察機(jī)關(guān)處理決定的事情，也是不可想象的。實(shí)踐中，人民監(jiān)督員制度的剛性不足體現(xiàn)在，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)監(jiān)督的案件存在漏監(jiān)督的情況，沒(méi)有相應(yīng)的程序性制裁措施；對(duì)未采納監(jiān)督結(jié)果的說(shuō)理性不足，監(jiān)督員尚未完全獨(dú)立于檢察院，考慮到自身與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系也不會(huì)再堅(jiān)持到檢委會(huì)甚至到提請(qǐng)復(fù)議；對(duì)人民監(jiān)督員提請(qǐng)復(fù)議權(quán)保障不力，比如，C市啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件迄今尚未有一例提請(qǐng)檢委會(huì)討論決定或者提請(qǐng)人民檢察院復(fù)議。

五、結(jié)語(yǔ)

人民監(jiān)督員制度已經(jīng)走過(guò)13年，從2003年產(chǎn)生試點(diǎn)到全面推廣，在不斷完善和進(jìn)步，該制度促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪辦案質(zhì)量的提高，執(zhí)法觀念得到轉(zhuǎn)變，執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范。但各地檢察機(jī)關(guān)在實(shí)行人民監(jiān)督員制度過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)其存在的一些弊端，要保證制度的生命力，就需要改進(jìn)其弊端進(jìn)而推進(jìn)制度立法。最高人民檢察院聯(lián)合司法部在黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)對(duì)人民監(jiān)督員制度改革要求下，已從選任機(jī)制、管理方式、拓寬監(jiān)督案件的范圍、完善監(jiān)督程序和保障人民監(jiān)督員知情權(quán)、推進(jìn)制度立法等各方面對(duì)制度進(jìn)行了較大幅度的改革，并在試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展。試點(diǎn)地區(qū)在試行新制度的過(guò)程中，已卓有成效但也發(fā)現(xiàn)制度存在的一些問(wèn)題，仍有待進(jìn)一步完善。

注釋?zhuān)?/p>

①方案確定自2014年10月至2015年6月，在北京、吉林、浙江、安徽、福建、山東、湖北、廣西、重慶、寧夏10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察機(jī)關(guān)，開(kāi)展人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作。

②《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》：人民監(jiān)督員對(duì)人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣南铝星樾螌?shí)施監(jiān)督：1.應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；2.超期羈押或者檢察機(jī)關(guān)延長(zhǎng)羈押期限決定不正確的；3.違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的；4.擬撤銷(xiāo)案件的；5.擬不起訴的；6.應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)模?.檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的；8.犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；9.采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的；10.阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的；11.應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的。其中第8—11種為新增加的監(jiān)督情形。

③《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第119條規(guī)定的是在作出指定居所監(jiān)視居住決定中存在違法情況的，主要包括以下幾種情形：（1）不符合指定居所監(jiān)視居住的適用條件；（2）未按照法律程序履行批準(zhǔn)手續(xù)；（3）在決定過(guò)程中存在其他違反刑事訴訟法規(guī)定的。第120條規(guī)定的是在具體執(zhí)行指定居所監(jiān)視居住中存在的違法情況，一般有以下幾種表現(xiàn)方式：（1）在執(zhí)行指定居所監(jiān)視居住后24小時(shí)之內(nèi)沒(méi)有通知被監(jiān)視居住人的家屬的；（2）在羈押場(chǎng)所、專(zhuān)門(mén)的辦案場(chǎng)所執(zhí)行指定居所監(jiān)視居住的；（3）為被監(jiān)視居住人通風(fēng)報(bào)信，私自傳遞信件、物品的；（4）對(duì)被監(jiān)視居住人進(jìn)行刑訊逼供、體罰、虐待或者變相刑訊逼供的；（5）有其他侵犯被監(jiān)視居住人合法權(quán)利的行為。

④C市人民檢察院內(nèi)部文件：人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院的有關(guān)部門(mén)及檢察人員有“五種情形”的，可以書(shū)面或者口頭的方式向人民檢察院提出監(jiān)督意見(jiàn)，對(duì)于人民監(jiān)督員提出的監(jiān)督意見(jiàn)，人民檢察院各有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，依法公正處理，承辦部門(mén)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)將調(diào)查結(jié)果通報(bào)人民監(jiān)督員辦公室，人民監(jiān)督員辦公室跟蹤督辦。

⑤《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第107條：犯罪嫌疑人在取保候?qū)徠陂g沒(méi)有違反刑事訴訟法第69條的規(guī)定，或者發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的，變更、解除或者撤銷(xiāo)取保候?qū)彆r(shí)，應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人可以憑變更、解除或者撤銷(xiāo)取保候?qū)彽耐ㄖ蛘哂嘘P(guān)法律文書(shū)到銀行領(lǐng)取退還的保證金。

⑥參見(jiàn)最高人民檢察院《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》第22條、第23條和第26條的規(guī)定。

⑦《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》：人民監(jiān)督員對(duì)所監(jiān)督案件獨(dú)立進(jìn)行評(píng)議和表決，制作《人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)書(shū)》，說(shuō)明表決情況、結(jié)果和理由。承辦案件的人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)人民監(jiān)督員的表決意見(jiàn)進(jìn)行審查。檢察長(zhǎng)不同意人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會(huì)討論決定。檢察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件事實(shí)和法律規(guī)定，全面審查、認(rèn)真研究人民監(jiān)督員的評(píng)議和表決意見(jiàn)，依法作出決定。檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)的處理決定應(yīng)及時(shí)告知參加監(jiān)督的人民監(jiān)督員。檢察委員會(huì)的最終處理決定與人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)不一致的，應(yīng)當(dāng)向參加監(jiān)督的人民監(jiān)督員作出必要的說(shuō)明。

⑧C市人民檢察院內(nèi)部文件。

⑨參見(jiàn)C市人民檢察院一分院首頁(yè)，網(wǎng)址：http://yifenyuan.cqjcy.cn/default.asp。

⑩數(shù)據(jù)是筆者通過(guò)C市人民檢察院公布的2011年選任的人民監(jiān)督員名單和C市司法局2015年選任的人民監(jiān)督員名單一一對(duì)比分析得來(lái)。

?職務(wù)犯罪臺(tái)賬制度是人民檢察院為方便人民監(jiān)督員掌握案件辦理情況，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪立案情況，對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施情況，扣押財(cái)務(wù)的保管、處理、移送、退還情況，以及刑事賠償案件辦理情況建立相應(yīng)的臺(tái)賬，供人民監(jiān)督員查閱。

?三項(xiàng)制度分別指人民監(jiān)督員接待日、人民監(jiān)督員告知和人民監(jiān)督員信息通報(bào)制度。

?參見(jiàn)2015年C市人民檢察院工作報(bào)告。

?C區(qū)某國(guó)稅局工作人員涉嫌貪污罪，案件處于初查階段。

?《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》第16條第3款：國(guó)家秘密的知悉范圍以外的人員，因工作需要知悉國(guó)家秘密的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

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責(zé)任編校：萬(wàn)東升

Observation of and Reflection on the People's Supervisor System

GAO Yifei,MIAO Haili
(Law School,Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

Abstract:The Supreme People's Procuratorate and the Ministry of Justice issued"Deepening the People's Supervisor System Reform Program"in 2015.The program improves the system from the following aspects:the election and management,the procedures and the scope ofmonitoring,the security of the right to know,and other specific legislative supportingmeasures.This article specializes in the contents of reform,and combineswith the practice of the pilot areas to introduce the overall situation of reform in the city of C.From the practice of the city,it can be found that the elected management realizes externalization,the scope of the case is expanded,the program of supervisors involved in the supervision is improved and the supervisor's right to know is ensured.The reform has achieved some success:the structure of people's supervisor conforming to the requirements of a wide range of representation,themode of selection reflecting voluntary and investigation, the executing ability of the people's supervisor improved through training,setting up three systems to protect supervisor's right to know as well as attention to the institutional innovation during the supervision.Finally, from the practice,the paper predicts the direction of the people's supervisor system reform,such as supervisor to the designated residence,supervisor to the search for crime case,and participating in the attorney general reception day.The trend of people's supervisor system reform is to strengthen people's supervisor to perform their duties by improving case supervision procedures,expand the source of"eight kinds cases",balance the contradiction between informing in the case and the confidentiality,and enhance the effect of supervision procedure.The people's supervisor system has gone through 13 years in the continuous improvement and progress,and this system promotes the crime case quality and changes the law enforcement concept.Some drawbacks of the system are found.To ensure the vitality of the system,the legislation of people's supervisor system needs to be launched.

Keywords:people'ssupervisor;people'ssupervisorsystem;monitorprocedure;duty crime

中圖分類(lèi)號(hào)：D915.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672-8580（2016）03-0001-18

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（14AFX013）；最高人民法院重大理論課題（2014sp010）；中國(guó)法學(xué)會(huì)重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)課題（CLS（2015）ZDZX10）

作者簡(jiǎn)介：高一飛，博士，博士后，教授，博士生導(dǎo)師（Email:490742919@qq.com）