我國老年人監(jiān)護評價機構(gòu)的構(gòu)建
——基于美國的經(jīng)驗與啟示

黃琴（福建師范大學法學院，福州350518）

?

我國老年人監(jiān)護評價機構(gòu)的構(gòu)建
——基于美國的經(jīng)驗與啟示

黃琴
（福建師范大學法學院，福州350518）

摘要：老年人監(jiān)護制度是我國應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的手段之一。高齡獨居、患有慢性病和失能的老年人發(fā)生悲劇事件的現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮，老年人監(jiān)護制度能夠在一定程度上防止類似事件的發(fā)生。許多老年人存在被監(jiān)護的需求，但是并不符合現(xiàn)有法律規(guī)定的被監(jiān)護的條件而不能得到監(jiān)護。我國立法規(guī)定，除老年人的意定監(jiān)護外，只有患有精神病的老年人是受監(jiān)護法律保護的，并且涵蓋在精神病患者監(jiān)護立法中，適用精神病患者監(jiān)護立法的規(guī)定。在實踐中，精神病鑒定存在不足之處，如鑒定機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍不能涵蓋老年人監(jiān)護評價的需求、鑒定機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、鑒定人員資質(zhì)未統(tǒng)一、鑒定程序不完善?；诿绹慕?jīng)驗與啟示，構(gòu)建我國老年人監(jiān)護評價機構(gòu)可以由受理與審查部門、評定部門完成，并配套相應(yīng)的經(jīng)費：居民或村民委員會是我國基層群眾性自治組織，其作為老年人監(jiān)護評價機構(gòu)的受理與審查部門是不二的路徑選擇；我國可以在律師協(xié)會之中設(shè)立老年人法律委員會，在心理學會中設(shè)立老年人心理委員會；老年人法律委員會成員、老年人心理委員會成員與精神病鑒定人員組成評定隊伍，評定部門的運行由當?shù)氐睦淆g辦協(xié)調(diào)各組成單位完成。

關(guān)鍵詞：老齡化；老年人監(jiān)護；精神病鑒定；監(jiān)護評價；評價機構(gòu)

DO l:10.11965/xbew20160304

“上有老，下有小”是人生幸福的衡量標準之一。在社會經(jīng)濟發(fā)展變遷的進程中，由于各種因素，家庭與社會忽略了對老年人的關(guān)愛，老年人的“空巢”、失能化現(xiàn)象以及身體疾病和心理問題漸多，難以得到家人和社會的及時有效的幫助，導致老年人發(fā)生悲劇事件屢見不鮮。如電視劇《老無所依》、歌曲《當你老了》都向社會展示了老齡化背景下老年人的生活。從中，也可以看到老年人正逐漸成為一個特殊的弱勢群體，面臨著與大多數(shù)年輕人一樣甚至有過之而無不及的情感、心理等壓力。老年人監(jiān)護制度歷來被學者們作為應(yīng)對老齡化、維護老年人合法權(quán)益的研究對象，也是致力于老年人健康幸福事業(yè)的世界各國學者不斷研究的重要制度之一。但是，一項良好的制度都必須由主體進行實踐，老年人監(jiān)護制度也需要相應(yīng)的機構(gòu)保證其有效的實施。因此，本文基于美國的經(jīng)驗與啟示，探討我國老年人監(jiān)護評價機構(gòu)的構(gòu)建。

一、構(gòu)建老年人監(jiān)護評價機構(gòu)的必要性

（一）構(gòu)建老年人監(jiān)護評價機構(gòu)的現(xiàn)實意義

全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口約有1.78億，比重占總?cè)丝诘?3.26%[1]。至2011年，城市和農(nóng)村老年空巢家庭所占比例分別為49.7%和38.3%，預計2030年空巢老人家庭數(shù)量比例將達到90%[2]。這些高齡、喪偶獨居、患有慢性病等的老人群體在不斷地擴大。這個群體中的許多老年人有被監(jiān)護需求卻因不符合法律規(guī)定而不能得到監(jiān)護。為了他們能夠及時得到監(jiān)護，老年人監(jiān)護評價機構(gòu)的構(gòu)建是可行的路徑之一。老年人監(jiān)護評價是決定老年人能否得到監(jiān)護的重要依據(jù)之一。成年監(jiān)護制度立法現(xiàn)狀中，老年人并不是明確的被監(jiān)護對象，只是將患有精神病的老年人納入監(jiān)護對象，并且需要以民事行為能力的宣告作為前提?？梢?，依照現(xiàn)行的法律規(guī)定，能夠成為我國規(guī)定的監(jiān)護對象的老人少之又少。美國關(guān)于老年人監(jiān)護評價的實踐已走在世界的前列，我國可加以借鑒，并結(jié)合我國具體情況來構(gòu)建老年人監(jiān)護評價機構(gòu)，使老年人得到及時、有效的監(jiān)護。

（二）構(gòu)建老年人監(jiān)護評價機構(gòu)的理論意義

舊的老年人監(jiān)護理論構(gòu)建的是一種他治型的監(jiān)護關(guān)系，強調(diào)監(jiān)護人對被監(jiān)護人的他治，忽略了受監(jiān)護者本人的自治。因而，學者們就老年人監(jiān)護制度的構(gòu)建提出了許多觀點。有的學者認為，老年人監(jiān)護的整個體系應(yīng)當由私法上的法定監(jiān)護、意定監(jiān)護和公法上的公共監(jiān)護制度構(gòu)成；由法院根據(jù)“被監(jiān)護人最佳利益”原則選任被監(jiān)護人；對于監(jiān)護人的職責作出細致的規(guī)定、建立監(jiān)護登記制度、監(jiān)護監(jiān)督制度；還必須強調(diào)社會和政府的責任[3]。許多學者主張借鑒國外老年人監(jiān)護制度的有益經(jīng)驗，主要包括德國、日本、美國、英國等國家的先進經(jīng)驗。比如，有的學者主張，借鑒日本的層級監(jiān)護制度，將輕度失能老年人視為輕度身心障礙者，對其給予輔助；將中度與重度失能老年人歸納為重度身心障礙者，對其給予監(jiān)護，由此設(shè)置輔助監(jiān)護二級監(jiān)護體系[4]。有的學者又認為，以尊重自我決定、最小限制和能力推定為原則，并擴張制度的利用者范圍，以意定監(jiān)護契約為監(jiān)護主要設(shè)定方式；在法定監(jiān)護中確立有限監(jiān)護的中心地位，并在此基礎(chǔ)上新設(shè)監(jiān)護、保佐與輔助三種措施[5]。廢除被監(jiān)護人或其父母所在單位、居民委員會，村民委員會充當監(jiān)護人的規(guī)定，轉(zhuǎn)由公權(quán)力的勞動與社會保障部門、民政部門作為公權(quán)力機關(guān)監(jiān)護[6]。有的學者主張借鑒美國的財產(chǎn)信托制度在老年人監(jiān)護中的應(yīng)用[7]。同時，也對美國監(jiān)護人培訓制度加以借鑒，確保監(jiān)護人的水平，保障被監(jiān)護人的合法權(quán)益[8]。綜上所述，他們主張實現(xiàn)老年人監(jiān)護的“最小限制”和“尊重自我決定權(quán)”的理念。因而，圍繞此核心，學者就國外可加以借鑒的法定監(jiān)護、意定監(jiān)護、公共監(jiān)護的有益部分作了深入的研究。但是，老年人監(jiān)護評價的研究還存在較大的空間，這關(guān)系到哪些老年人可以得到監(jiān)護、必須具備什么樣的監(jiān)護標準、哪些機構(gòu)進行監(jiān)護評價等問題。本文提出我國老年人監(jiān)護評價機構(gòu)的構(gòu)建設(shè)想，對判斷老年人是否達到監(jiān)護標準、以及哪些部門承擔監(jiān)護評價工作、如何操作監(jiān)護評價等問題作出思考，有利于把老年監(jiān)護制度落到實處，并推動老年人監(jiān)護理論研究的發(fā)展。

二、美國老年人監(jiān)護評價的經(jīng)驗

（一）監(jiān)護評價的組成部門

美國老年人監(jiān)護評價是在美國律師協(xié)會中的老年與法律委員會以及美國心理協(xié)會指揮下進行的。

美國心理協(xié)會是美國心理行業(yè)中最科學、最專業(yè)的組織代表，也是世界上規(guī)模最大的心理學家協(xié)會。美國心理協(xié)會分有53個心理分支領(lǐng)域，附屬機構(gòu)遍布59個州區(qū)域。美國心理協(xié)會以推進心理學這一科學和職業(yè)的發(fā)展為宗旨，發(fā)揮著提升健康、教育、人類福利的作用。在每個州，美國心理協(xié)會都有附屬機構(gòu)。附屬機構(gòu)之一的老年人辦公室主要負責協(xié)調(diào)老年人與臨床老年心理之間的活動，專門負責老年心理的問題。老年委員會是美國心理協(xié)會專門處理老年事項的管理機構(gòu)。老年委員會的成員由專門研究老年心理的6位老年心理學家組成。他們必須經(jīng)過為期3年的嚴格遴選才能獲得此資格。為了加深對老年人科學、老齡化、老年人心理服務(wù)等的學習和認識，老年人辦公室、老年委員會及協(xié)會的其他成員共同向目標前進，即促進老年人及其家庭的健康和幸福[9]。

美國律師協(xié)會中的老年與法律委員會的目的是為了加強和保障老年人合法的權(quán)利、尊嚴、自主權(quán)、生活的質(zhì)量、看護的質(zhì)量。老年與法律委員會通過自身研究、政策發(fā)展、技術(shù)支持、辯護、教育培訓等措施以提升自身的水平，以更好地保障老年人的合法權(quán)益。美國律師協(xié)會中的老年與法律委員會由15個部門組成。這些部門的成員都是老年人法律保護方面的專家，包括律師、法官、健康和社會服務(wù)職業(yè)者、知名學者等。它還有專職的員工，負責處理與法律相關(guān)的事項，包括老年人合法的服務(wù)、長期的健康照顧、家庭需要、職業(yè)道德問題、政府的公共福利計劃、醫(yī)療保險、公共醫(yī)療補助制和其他公益項目、無行為能力計劃、監(jiān)護、老年人虐待、老年人醫(yī)療決定權(quán)、終止治療決定權(quán)、欠缺行為能力老年人的需求等。

根據(jù)《美國統(tǒng)一監(jiān)護和保護程序法令》的規(guī)定，對老年人監(jiān)護的行為能力評價的操作必須包括一名醫(yī)師、心理學家和其他由法院授權(quán)參與評價的職業(yè)者。在老年人監(jiān)護評價中起主導作用的是心理學家。其中，美國31個州的法律都強調(diào)臨床評價專家至少必須有1名心理學家，其他的評價專家包括醫(yī)師、精神病學家、社會工作者、護士以及其他有資格的職業(yè)者。許多州都致力于提供一個綜合性、多學科的評價團隊。因此，為更好促進老年人監(jiān)護評價，美國律師協(xié)會和美國心理協(xié)會中的老年人行為能力評價工作組發(fā)行了3部指導性手冊。這3部指導性手冊分別是《老年人欠缺行為能力評價:心理學家指南手冊》、《老年人欠缺行為能力評價:律師指南手冊》、《法院決定老年人監(jiān)護程序:法官指南手冊》[10]。

美國老年人監(jiān)護評價工作主要是由美國心理協(xié)會中的老年人辦公室和老年委員會完成。為了促進美國律師協(xié)會與美國心理協(xié)會的主張以及老年人監(jiān)護評價的良好運行，2003年美國律師協(xié)會與美國心理協(xié)會老年人行為能力評價工作組得以建立。工作組最初是由3個美國律師協(xié)會老年與法律委員會，6個美國律師協(xié)會的成員組成。后續(xù)也不斷地吸納具備資質(zhì)的人員加入[11]。

（二）監(jiān)護評價的操作

就老年人監(jiān)護而言，老年人辦公室負責接收對特定老年人進行行為能力評價的申請。申請主體主要包括家庭成員、社會服務(wù)代理機構(gòu)、成年人保護機構(gòu)。他們需要提供申請表，申請表必須寫明申請人、被申請人的姓名、住址、職業(yè)、關(guān)系等主要情況。老年人辦公室收到申請后，就申請人與被申請人是否具有親屬、委托關(guān)系進行形式審查。若二者間具有親屬或委托關(guān)系就會將該申請?zhí)峤唤o老年人委員會。老年人委員會收到老年人辦公室提交的申請后，該部門的心理學專家對被申請人進行事先的預備評價工作。事先的預備評價主要包括申請書中體現(xiàn)的申請人與被申請人雙方當事人的關(guān)系、為什么進行申請、被申請人大致處于什么樣的狀態(tài)下而被申請。預備評價的考量是為了確定對被申請人進行行為能力評價的工作中的側(cè)重點，如接受醫(yī)療同意能力、理財能力、立遺囑能力、駕駛能力、獨自居住的能力等。每個州對于老年人評價要素的要求不同，評價包含的內(nèi)容要素可以根據(jù)特定的情況有所增減。美國律師協(xié)會——美國心理協(xié)會“臨床評價報告模型”能夠幫助評價專家完成每個個例的評價報告。行為能力評價工作要求心理學家必須與被申請人面對面。評價的過程也不乏醫(yī)生、精神病學家的參與。但是，醫(yī)生和精神病學家能否參與評價工作需要由老年人辦公室提請美國律師協(xié)會與美國心理協(xié)會老年人行為能力評價工作組。工作組如若認為有必要，就在美國律師協(xié)會老年與法律委員會成員中挑選評價人員。最后，再作出評價結(jié)論。

另一方面，某些情況下，法院會在監(jiān)護程序中對老年人委員會下達指令，要求對老年人的行為能力進行臨床評價。法院可以在監(jiān)護程序的任何階段下達對老年人進行行為能力評價的指令。目前，美國有30個州要求在監(jiān)護訴訟之前必須進行臨床的行為能力評價，15個州把這個決定交由法院自由裁量，5個州并沒有提供法定的自由裁量權(quán)。法院將指令傳達到老年人辦公室，老年人辦公室就無須進行審核，直接將其提交給老年人委員會。老年人委員會同樣進行事前的預評價工作，最后進行評價工作，作出評價結(jié)論。評價結(jié)論除了以書面報告提交給法院之外，法院也可以要求評價者在聽證程序中出庭作證，其口頭報告將作為法院決定下達監(jiān)護令的重要依據(jù)[12]。

在進行監(jiān)護評價的過程中，可能會違反HIPPA的規(guī)定。美國的HIPAA起源于1991年，HIPAA是指健康保險攜帶和責任法案，其主要成就是公布了個人健康信息的隱私保護標準和實施指南。HIPPA的規(guī)定根據(jù)由法院指令還是他人申請進行臨床評價有所不同。如果依法院指令要求進行行為能力評價，則并不存在違反HIPPA的規(guī)定的問題。在聯(lián)邦法規(guī)中，只要其揭露他人健康信息的行為經(jīng)過授權(quán)就是合法的。老年人監(jiān)護評價者遵從法院的命令的提交評價報告的行為是得到允許的。此時，評價者需向被申請人解釋由于是法院命令進行臨床評價，病人健康信息保密并不能夠得到實施。但是，如果臨床評價是由他人申請進行的，HIPAA就會發(fā)揮其保護作用，任何揭示行為都需要經(jīng)過個人的授權(quán)[13]。

（三）監(jiān)護評價的費用

法院指令評價的費用來自于被申請人的財產(chǎn)或者法庭的預算，在一些情況下可能來自于醫(yī)療保險、公共醫(yī)療補助或者私人的保險。監(jiān)護評價中的內(nèi)容涉及醫(yī)療看護的，則評價費用一般就由醫(yī)療或者私人保險自出。如果是法院指令的，涉及醫(yī)療看護的評價費用一般不從保險中支出，則由被評價者、律師或者法院支出[14]。

三、我國老年人監(jiān)護評價的現(xiàn)狀分析

構(gòu)建我國老年人監(jiān)護評價機構(gòu)，需要對現(xiàn)行老年人監(jiān)護立法和鑒定機構(gòu)的現(xiàn)狀進行分析。

（一）我國現(xiàn)行老年人監(jiān)護評價立法分析

1986年，《民法通則》頒布，其中規(guī)定了監(jiān)護立法內(nèi)容?！睹穹ㄍ▌t》第2章第2節(jié)分4條規(guī)定了監(jiān)護的內(nèi)容，其中第16條是關(guān)于未成年人監(jiān)護的規(guī)定、第17條是對精神病人的監(jiān)護的規(guī)定、第18條規(guī)定的是監(jiān)護人的職責、第19條規(guī)定的是精神病人民事行為能力宣告的內(nèi)容；同時，在本法第4章第2節(jié)“代理”和第6章“民事責任”中的有關(guān)條款也涉及了監(jiān)護的規(guī)定。另外，1990年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行（中華人民共和國民法通則）若干問題的意見》（簡稱《民通意見》）中，對監(jiān)護補充了14條的規(guī)定。2012年《老年人權(quán)益保障法》中新增了老年人意定監(jiān)護的相關(guān)內(nèi)容。意定監(jiān)護主要是針對具備完全民事行為能力的老年人可以在近親屬或者其他與自己關(guān)系密切、愿意承擔監(jiān)護責任的個人和組織中協(xié)商確定自己的監(jiān)護人?！独夏耆藱?quán)益保障法》第26條第2款規(guī)定的是指定老年人監(jiān)護，老年人未事先確定監(jiān)護人的，其喪失或部分喪失民事行為能力時，依照有關(guān)法律的規(guī)定確定監(jiān)護人。

依據(jù)上述規(guī)定，可以看出，除老年人的意定監(jiān)護外，只有患有精神病的老年人是受監(jiān)護法律保護的，并且涵蓋在精神病患者監(jiān)護立法中，適用精神病患者監(jiān)護立法的規(guī)定。根據(jù)《民法通則》、《民通意見》、《民事訴訟法》的規(guī)定，患有精神病的老年人監(jiān)護的設(shè)立以民事行為能力宣告為前提。只有在認定患有精神病的老年人為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人后，才能為其設(shè)立監(jiān)護。不能辨認自己行為的精神病人是無民事行為能力人，不能完全辨認自己行為的精神病人是限制民事行為能力人。通過判斷行為人的“行為與本人生活的關(guān)聯(lián)程度，本人的精神狀態(tài)能否理解其行為、預見相應(yīng)的行為后果及行為標的數(shù)額等方面”來認定一個人究竟是否為不能辨認自己行為的精神病人。認定公民無民事行為能力或者限制民事行為能力需要向其住所地的基層人民法院提出申請，申請人為其近親屬或者其他利害關(guān)系人。人民法院受理申請后，審查確定當事人是否患有精神病。如果有充分事實證明該公民為無民事行為能力或者限制民事行為能力人，則對其進行民事行為能力宣判；否則，判決駁回認定申請。在法院審查老年人是否具有精神病時，法院需要借助精神病司法鑒定才能作出判斷。

（二）我國精神病鑒定的現(xiàn)狀分析

我國關(guān)于精神病鑒定的規(guī)定，主要體現(xiàn)在《精神疾病司法鑒定管理辦法》、《精神病司法鑒定暫行規(guī)定》、《司法鑒定程序通則》、《民事訴訟法》、《精神衛(wèi)生法》等法律法規(guī)之中。分析我國關(guān)于精神病鑒定的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個方面的問題。

1.現(xiàn)行鑒定機構(gòu)業(yè)務(wù)不能涵蓋老年人監(jiān)護評價的需求

精神疾病鑒定機構(gòu)是我國目前評價老年人行為能力并決定其是否需要監(jiān)護的唯一鑒定機構(gòu)。自然而然，在對民事行為能力評價中，我國采用的是精神病學標準。例如北京司法鑒定協(xié)會就將《北京市司法精神病學法律能力鑒定指導標準》里的相關(guān)標準作為鑒定民事行為能力的判斷標準之一[15]。現(xiàn)實中，越來越多需要監(jiān)護的老年人臨床表現(xiàn)為身體機能下降、記憶力衰退、判斷力缺失等癥狀，如老年癡呆癥。鑒于目前我國監(jiān)護制度利用者的范圍過于狹窄，且在制度利用者的區(qū)分上存在著問題，視力、語言、聽力障礙者等存在監(jiān)護需求的群體并不能被納入監(jiān)護申請人之列。可見，精神疾病鑒定并不能涵蓋非精神疾病狀態(tài)的老年人監(jiān)護評價的需求。

2.鑒定機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一

《精神病司法鑒定管理辦法》第5條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市成立精神障礙司法鑒定委員會，負責本行政區(qū)內(nèi)精神障礙司法鑒定工作。精神障礙司法鑒定委員會下設(shè)辦公室，辦公室負責受理精神病鑒定的委托或申請、隨機確定鑒定的場所和鑒定人員。以前，我國部分政法學校和法學院也有設(shè)置鑒定機構(gòu)。這導致了管理機制和監(jiān)督機制的缺失，各自獨立、相對無序的現(xiàn)象，導致重復鑒定和多重鑒定的產(chǎn)生。2005年頒布的《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》和2010 年10個國家級司法鑒定機構(gòu)的評選就是為了解決此類問題的產(chǎn)生。但是，有的學者認為，10個國家級司法鑒定機構(gòu)的產(chǎn)生可以減弱由于鑒定機構(gòu)能力不足給鑒定質(zhì)量帶來的影響，卻不能解決重復鑒定的問題，反而會促發(fā)制度內(nèi)的“重新鑒定”這一新問題[16]。同時，這也不單純只針對精神病鑒定領(lǐng)域進行規(guī)范，是面向整個司法鑒定領(lǐng)域進行規(guī)范。因而，這并不能在細化的層面上達到精神病鑒定機構(gòu)的統(tǒng)一，更不能達到就老年人監(jiān)護評價的統(tǒng)一。

3.鑒定人員資質(zhì)未統(tǒng)一

《精神疾病司法鑒定暫行規(guī)定》中第13條規(guī)定，具有5年以上精神科臨床經(jīng)驗并且有司法精神病學知識的主治醫(yī)師以上可以擔任鑒定人。按照規(guī)定，鑒定人員是兼具豐富經(jīng)驗并有司法精神病學知識的專業(yè)主治醫(yī)師；但是，在司法實踐中，不符合規(guī)定資質(zhì)的人員混入鑒定的隊伍的情況也屢見不鮮。如一些司法鑒定機構(gòu)時有護理人員參加鑒定的現(xiàn)象。其次，鑒定醫(yī)師大多都不具備相應(yīng)的法律知識。再者，鑒定人員的職業(yè)道德水平也關(guān)系著鑒定結(jié)論的可靠性。“被精神病”的問題就是直接反映鑒定人員職業(yè)道德水平的例證。例如，山東省新泰市的孫法武因赴京上訪被鎮(zhèn)政府關(guān)進精神病院20多天，在其簽下不再上訪的保證書后才被釋放[17]；河南省漯河市的徐林東因進京上訪，被鄉(xiāng)政府關(guān)進精神病院6年半[18]；湖北省十堰市的彭寶泉因拍攝了幾張群眾上訪的照片被送進了當?shù)氐木癫≡篬19]。我國雖然有《司法鑒定人管理登記辦法》和《司法鑒定教育培訓規(guī)定》，但在司法實踐中的問題不容忽視。由此可見，老年人精神障礙的鑒定人員的問題也不言而喻。鑒定人員資質(zhì)的統(tǒng)一僅在法律規(guī)定層面上得以落實是遠遠不夠的。

4.鑒定程序不完善

鑒定程序主要包含鑒定的啟動（委托與受理）和進行鑒定兩個方面。

在鑒定的委托方面，存在當事人精神疾病鑒定啟動權(quán)缺失的現(xiàn)象。在精神病司法鑒定規(guī)定的程序中，只能由相應(yīng)的辦案機關(guān)委托進行。當事人只能向辦案機關(guān)提出申請，再由辦案機關(guān)決定是否由精神病司法鑒定機構(gòu)進行。目前，盡管我國《精神衛(wèi)生法》第28條賦予當事人或者監(jiān)護人自行委托醫(yī)療機構(gòu)進行精神障礙診斷的權(quán)利。但是，有的學者在其針對全國6省份13個城市進行的實證調(diào)研報告的匯報中指出，在現(xiàn)實中的鑒定啟動上，由于法律規(guī)定及相關(guān)標準的不統(tǒng)一、不明確，啟動程序完全是由司法機構(gòu)自己掌握[20]。我國現(xiàn)行精神疾病鑒定的規(guī)定主要是關(guān)于精神疾病司法鑒定，其中更多涉及的是關(guān)于精神病人是否應(yīng)負刑事責任的規(guī)定。在老齡化日益嚴重的社會背景下，這并不能滿足老年人及時得到監(jiān)護的需求。

在鑒定的受理上，審查工作分配不明晰。精神障礙司法鑒定委員會的辦公室受理委托人或者申請人的申請。委托人或者申請人需要提交精神病司法鑒定委托書或者申請書，并需要提交被鑒定人的案件情況、被鑒定人的疾病情況和病歷資料、被鑒定人的個人資料（身份證）、被鑒定人的社會資料等。辦公室還要求委托人或者申請人提交鑒定費，有正當理由不能提交鑒定費由專家研究是否決定受理。可見，辦公室負責的工作主要是接受相應(yīng)的材料，并沒有就委托人或申請人提交材料進行初步的審查。即使有正當理由未交鑒定費，也必須交由專家審查是否受理。這不利于鑒定人員在后續(xù)的鑒定評價工作中能夠?qū)Ｒ坏剡M行鑒定。

在進行鑒定時，專業(yè)性存在質(zhì)疑。精神病司法鑒定工作由辦公室主任或中心指定的人員主持，參加司法鑒定的人員不少于3人（其中鑒定人不少于2人）?？梢姡b定人員的專業(yè)性質(zhì)除了必須具備醫(yī)師的資質(zhì)外，沒有作出其他的要求。只有“通過精神病學、心理學和法律學的共同努力，才能對責任能力得出可以信賴的判斷，這時也就能夠在審判中對精神病鑒定作出正確的評價”，精神病鑒定才能作為定案根據(jù)[21]。但是，現(xiàn)實情況使得鑒定結(jié)果的可靠性、準確性產(chǎn)生質(zhì)疑。按照規(guī)定，在鑒定之前，要求鑒定人必須閱卷了解案情。時間上，精神病鑒定要求必須在15個工作日內(nèi)完成鑒定并出具規(guī)范、完整的鑒定報告。鑒定工作完成后，由鑒定人員簽署鑒定意見，并加蓋公章。但在實踐中，許多鑒定報告在1個工作日內(nèi)就草草出具。

四、構(gòu)建我國老年人監(jiān)護評價機構(gòu)

由上述可知，我國并沒有建立起專門的老年人監(jiān)護評價機構(gòu)。中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式是家庭養(yǎng)老，當年老的父母不能以自己的勞動養(yǎng)活自己時，子女就自然地承擔起贍養(yǎng)老人的責任，即子女承擔經(jīng)濟上的供養(yǎng)、生活上的起居照料和精神上的慰藉[22]。經(jīng)濟的發(fā)展使得傳統(tǒng)模式偏離了原有的軌道，許多子女不能給予老年人足夠的照顧。構(gòu)建老年人監(jiān)護評價機構(gòu)能在一定程度上彌補現(xiàn)實中非傳統(tǒng)模式化的不足。構(gòu)建我國老年人監(jiān)護評價機構(gòu)需要權(quán)衡法律成本。法律成本是指法律運作行為的全部費用，包括立法、司法、執(zhí)法、守法各法治環(huán)節(jié)中當事人實現(xiàn)權(quán)利、行使權(quán)利、履行義務(wù)和承擔責任中所消耗的人力、物力、財力和時間資源[23]。權(quán)衡合理的法律成本，我們要結(jié)合美國老年人監(jiān)護評價的經(jīng)驗以及我國老年人監(jiān)護評價的現(xiàn)狀，構(gòu)建我國老年人監(jiān)護評價機構(gòu)。其目的是為了能夠更主動、及時地為老年人監(jiān)護提供有效的支持。老年人監(jiān)護評價機構(gòu)主要由受理與審查部門、評定部門組成，其構(gòu)建還需要考慮經(jīng)費的支持。我國除了在《老年人權(quán)益保障法》中規(guī)定了意定監(jiān)護，其他的老年人監(jiān)護仍然包含在精神病人監(jiān)護之中。我國的這種制度已經(jīng)跟不上時代的發(fā)展，應(yīng)當改為直接由基層人民法院設(shè)立家事法庭來專門行使監(jiān)護事務(wù)的決定權(quán)，符合社會本位思想的立法理念和有利于社會的進步[24]。

（一）受理與審查部門

根據(jù)《憲法》第111條的規(guī)定，居民或村民委員會是我國基層群眾性自治組織。居民或者村民委員會作為老年人監(jiān)護評價機構(gòu)的受理機關(guān)是不二的路徑選擇。根據(jù)《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》的規(guī)定，居民或村民委員會承擔的職責主要是辦理本居住區(qū)或本村的公共事物和公益事業(yè)、調(diào)節(jié)民間糾紛、協(xié)助人民政府和公安機關(guān)維護社會治安以及公共衛(wèi)生等事項、向人民政府反映群眾意見。居民或村民委員會可以根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會。

《民法典民法總則專家建議稿》中關(guān)于監(jiān)護的條款也強調(diào)居民或村民委員會在監(jiān)護中承擔指定監(jiān)護人以及無監(jiān)護人時承擔監(jiān)護人的職責。居民或村民委員會在監(jiān)護中所處的角色的重要性是不言而喻的。為了應(yīng)對老齡化社會的來臨，2012年頒布的《精神衛(wèi)生法》強調(diào)對精神障礙者保護的同時，也強調(diào)了實施《精神衛(wèi)生法》中居民或村民委員會的重要地位?！毒裥l(wèi)生法》第10條，第20條、第36條、第49條、第56條分別明確規(guī)定了居民或村民委員會協(xié)助所在地人民政府開展精神衛(wèi)生工作、開展社區(qū)心理健康指導以及精神衛(wèi)生知識宣傳教育活動、協(xié)助監(jiān)護人辦理入院手續(xù)、對監(jiān)護人看護患者提供必要的幫助、反映患者的家庭情況，幫助其解決實際生活困難。在維護精神心理健康的背景下，居民或村民委員會可設(shè)立精神衛(wèi)生委員會，負責處理精神障礙者的事項。為更好地服務(wù)老年人監(jiān)護，可在此基礎(chǔ)上，設(shè)立老年人監(jiān)護委員會，專門受理和審查老年人監(jiān)護評價的申請。精神衛(wèi)生委員會中也會涉及許多關(guān)于精神障礙老年人的事項。當精神障礙老年人需要監(jiān)護時，可由老年人近親屬提出申請。如若老年人近親屬不能提起申請，可由精神衛(wèi)生委員會向老年人監(jiān)護委員會提出申請。《精神衛(wèi)生法》強調(diào)了居民或村民委員會協(xié)助監(jiān)護人治療精神障礙者的作用。在監(jiān)護申請上，也應(yīng)當強調(diào)其作為老年人監(jiān)護評價的后補申請者的職責。這并不意味著直接由精神衛(wèi)生委員會承擔老年人監(jiān)護申請的職責，只是在老年人近親屬確實因事由不能提起申請的情況下所起的補充申請人的作用。

老年監(jiān)護委員會除了內(nèi)設(shè)受理申請的辦公室，還應(yīng)當內(nèi)設(shè)審查辦公室。審查辦公室主要是負責審查申請人與被申請老年人之間的關(guān)系、老年人的醫(yī)療記錄、老年人健康狀態(tài)、經(jīng)濟水平等情況。老年監(jiān)護委員會內(nèi)設(shè)審查辦公室有利于審查工作的進行。這是因為居民或村民委員會作為一個群眾性自治組織，對所管理的社區(qū)或者村范圍內(nèi)的生活情況都掌握了相應(yīng)的材料。其作為監(jiān)護評價審查主體的合理性在于其本身的職責決定其能夠更加便利、更具效率地開展審查工作。審查工作完成后，可根據(jù)具體的情況作出不同的處理。不符合申請要求的，可退回申請，但可由居民或村民委員會其他部門如精神衛(wèi)生委員會幫助其維護精神心理健康。符合申請要求的，應(yīng)當提交評定部門，進入評定程序。

（二）評定部門

目前，我國關(guān)于老年人監(jiān)護的鑒定主要還是適用精神病鑒定的有關(guān)規(guī)定。但是，其已經(jīng)不適應(yīng)成人監(jiān)護的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，更不利于老年人的監(jiān)護。老年人需要監(jiān)護的情形不單純是精神疾病方面的問題，其涉及心理、醫(yī)學等多學科的范疇。在美國，強調(diào)心理專家作為評價者的主導地位。在我國，這也應(yīng)將是一種趨勢。如何在人口老齡化的背景下提高老年人的精神健康水平，是政府和社會需要擔負的重要責任?！毒裥l(wèi)生法》的宗旨是為了大眾的心理健康和精神上的健康，精神疾病與心理健康是分不開的。老年人監(jiān)護評價的結(jié)果是要作為法律制度施行的依據(jù)。所以，其依據(jù)的標準可以借鑒美國律師協(xié)會和美國心理協(xié)會委員會推薦的初步診斷、預測、認知和精神癥狀、功能性行為、價值觀和喜好、社會的交際模式六個要素。老年人監(jiān)護評價機構(gòu)需要具備能夠調(diào)度多學科專業(yè)人員的協(xié)調(diào)功能。

美國老年人監(jiān)護評價的經(jīng)驗對我國老年人監(jiān)護評價機構(gòu)的構(gòu)建具有重大的借鑒意義。我國在各地也都設(shè)有律師協(xié)會和心理學協(xié)會。然而其中并沒有設(shè)置專門應(yīng)對處理老年人事項的機構(gòu)。我國可以在律師協(xié)會之中設(shè)立老年法律委員會，其組成人員可以向社會各律所、醫(yī)院、高校等招納。老年人法律委員會應(yīng)當強調(diào)多學科領(lǐng)域人才的納入，保證評價隊伍的綜合性。在心理學會中也設(shè)立老年人心理委員會，老年人心理委員會應(yīng)強調(diào)職業(yè)者的專業(yè)性，確保承擔評價主導工作的可靠性。當然，也必須保留原有鑒定人員的資格的要求。同時在協(xié)會與鑒定機構(gòu)之間各自設(shè)立工作辦公室，遴選出優(yōu)秀的人才組成合作工作組，負責制定老年人監(jiān)護評價的指導性手冊，協(xié)調(diào)老年人監(jiān)護評價事項。

老年人監(jiān)護評價工作需要負責協(xié)調(diào)的主體。我國老齡工作委員會辦公室是國務(wù)院主管全國老齡工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，成立于1999年10月。它是由國家民委、公安部、民政部、司法部、財政部、人力資源社會保障部、中國老齡協(xié)會等27個單位組成。各省、自治區(qū)、直轄市、縣都有老齡委辦公室。其主要職責是協(xié)調(diào)和推動有關(guān)部門實施老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、做好維護老年人權(quán)益的保障工作，指導、督促和檢查各省、自治區(qū)、直轄市的老齡工作，組織、協(xié)調(diào)聯(lián)合國及其他國際組織有關(guān)老齡事務(wù)在國內(nèi)的重大活動。它是一個由多部門、多學科人員組成的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。老齡辦可在司法部的直屬單位律師協(xié)會、司法鑒定科學研究所遴選出優(yōu)秀的專攻于老年人法律與鑒定事項的人員，并將專業(yè)人員登記在冊。這些專業(yè)人員的名冊可交由老齡協(xié)會保存在案。老齡辦還應(yīng)積極發(fā)揮與我國心理協(xié)會、醫(yī)學協(xié)會協(xié)調(diào)的能動性，召集老年人心理學領(lǐng)域和醫(yī)學領(lǐng)域的專家，交由老齡協(xié)會登記在冊。這些致力于老年人領(lǐng)域的律師、鑒定人員、心理專家、醫(yī)師就組成評價部門的主要成員。

老年人監(jiān)護評價申請審查結(jié)束后，可提交給當?shù)氐睦淆g辦公室。老齡辦公室再交由它的組成單位老齡協(xié)會。老齡協(xié)會再根據(jù)審查結(jié)果所體現(xiàn)的老年人需要監(jiān)護的事由，安排先交由哪個協(xié)會或是鑒定機構(gòu)進行評定。之后的評定工作就由協(xié)會與鑒定機構(gòu)的工作辦公室自行協(xié)調(diào)。為了保證評定工作的專業(yè)性和效率性，老齡協(xié)會需內(nèi)設(shè)專門處理協(xié)調(diào)各領(lǐng)域?qū)＜以u定的辦公室。美國心理協(xié)會辦公室是作為協(xié)調(diào)律師、醫(yī)師等專家的協(xié)調(diào)機構(gòu)。在我國，老齡辦下設(shè)貼近老年人生活的老齡協(xié)會能夠更好地發(fā)揮其協(xié)調(diào)的功能。完成評價報告后，再由老齡辦公室傳送給居民或村民委員會，居民或村民委員會將結(jié)果提交給申請人。若是法院委托鑒定機構(gòu)進行老年人監(jiān)護評價，由鑒定機構(gòu)工作小組與協(xié)會各工作小組自主協(xié)調(diào)安排評價工作。最終的評價報告再由老齡辦公室交至法院。

（三）鑒定費用

“本人自我決定權(quán)”、“身上監(jiān)護”、“維持本人生活正常化”是現(xiàn)代老年人監(jiān)護的理念?！氨救俗晕覜Q定權(quán)”的實現(xiàn)需要國家和社會的幫助，可以說幫助本人自我決定權(quán)的實現(xiàn)，遠比替代決定要復雜得多；“身上監(jiān)護”，則需要配套的醫(yī)療和護理保險等制度的支持；“維持本人生活正常化”，需要國家和社會給予一定的人力、物力支持，特別是要發(fā)揮社區(qū)的監(jiān)護支持功能[25]。老年人監(jiān)護評價機構(gòu)也需要國家和社會給予人力和物力的支持。在經(jīng)費上，主要涉及評價費用。老齡辦工作的經(jīng)費是由財政直接撥款。老年人監(jiān)護評價機構(gòu)的設(shè)置也需要老齡辦發(fā)揮協(xié)調(diào)其組成單位財政部門的作用，對老年人監(jiān)護評價機構(gòu)提供資金支持。同時，這也能適當減輕申請人承擔鑒定費用的壓力。

五、結(jié)　語

“家有一老，猶如一寶”的古老諺語告誡著我們要珍愛老年人如寶貝一般，才能獲得人生的幸福。毋庸置疑，老年人是每個人的必經(jīng)階段，老年人合法權(quán)益的保障關(guān)系著每一個人現(xiàn)在或?qū)砟芊癜蚕硗砟?。作為一個特殊的社會弱勢群體，其合法權(quán)益也牽動著家庭的穩(wěn)定，影響著社會的主要勞動力能否全身心投入工作，關(guān)乎社會的安定與和諧。構(gòu)建我國老年人監(jiān)護評價機構(gòu)，能夠為存在監(jiān)護需求卻不能滿足現(xiàn)有法定條件的老年人提供得到監(jiān)護的機會，也能為因現(xiàn)實所迫而不能得到子女照顧的老年人提供監(jiān)護的選擇。其構(gòu)建的方法和范疇是，主要由受理與審查、評定部門組成。其中，為了節(jié)約法律成本且便于老年人監(jiān)護評價工作，我國可以在律師協(xié)會之中設(shè)立老年人法律委員會，在心理學會中設(shè)立老年人心理委員會；居民或村民委員會作為受理與審查部門；評定部門由老年人法律委員會成員、老年人心理委員會成員與精神病鑒定人員構(gòu)成，并由當?shù)氐睦淆g辦協(xié)調(diào)各組成單位完成。其構(gòu)建是對未來老年人監(jiān)護制度落于實處的設(shè)想，其不僅需要當前致力于保護老年人合法權(quán)益的單位、部門、個人的支持，也需要財政資金的支持。同時，因為其構(gòu)建的初衷是為了讓老年人老有所依、老有尊嚴、老有安樂，所以更重要的是社會每個人對自己家的老年人的真切關(guān)愛，讓老年人監(jiān)護評價機構(gòu)不單純是一個冷冰冰的機構(gòu)組織，而是一個有溫度、有愛、有法制的機構(gòu)組織。

參考文獻：

[1]中華人民共和國中央人民政府.2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報[EB/OL].(2012-4-20) [2016-04-10].http://www.gov.cn/test/2012-04/20/content_.

[2]全國老齡工作委員會辦公室[EB/OL].(2011-03-21)[2016-04-10].http://www.cncaprc.gov.cn/news/10252.jhtm l.

[3]倪娜.老年人監(jiān)護制度研究[M].廈門:廈門大學出版社,2012:177.

[4]李杰.論層級監(jiān)護制度的構(gòu)建——以法定老年人監(jiān)護為視角[J].法制博覽,2015(4):192-192.

[5]李霞.成年監(jiān)護制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向[J].中國法學,2015(2):199-219.

[6]李霞.成年監(jiān)護制度研究[D].山東大學,2007:154.

[7]孫海濤.財產(chǎn)信托制度在美國成年監(jiān)護制度中的應(yīng)用[J].北京工業(yè)大學學報(社會科學版),2010(2):50-54.

[8]孫海濤.美國欠缺行為能力成年人之監(jiān)護人培訓制度考察及對我國的啟示[J].青島農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2009(2):53-57.

[9]Law rence A.Frolik.Plenary Guardianship:an analysis,a critique and a proposal for reform[J].Arizona Law Review,2014(23):610-621.

[10]American Bar Association Comm ission on Law and Aging and American Psychological Association. Assessment of older adultsw ith dim inished capacity:A handbook for law yers[M].W ashington,DC:Author, 2005:10-22.

[11]Law rence A.Frolik.Promoting judicial acceptance and use of lim ited guardianship[J].Stetson Law Review, 2002(31):737-749.

[12]Moye,J.,W ood,E.,Edelstein,B.,W ood,S.,Bower,E.H.,Harrison,J.A.Statutory reform isassociated w ith improved courtpractice:Resultsofa tri-state study[J].BehavioralSciencesand the Law,2007(25):430-439.

[13]Dudley.K.C,Goins.R.T.Guardianship capacity evaluations of older adults:Comparing current practice to legal standards in two states[J].Journal of Aging and Social Policy,2003(15):97-115.

[14]Marshal F.Folstein,Susan E.Folstei,Paul R.M chugh.“M ini-mental state”a ptacticalmethod for garing the cognitive state of patients for the clinician[J].Pergamon Press,1975(12):189-198.

[15]羅小年.民事行為能力鑒定的幾個問題——讀者來信[J].臨床精神醫(yī)學雜志,2013(3):215-216.

[16]郭華.對我國國家級鑒定機構(gòu)功能及意義的追問與反省——評我國國家級司法鑒定機構(gòu)的遴選[J].法學,2011(4):112-117.

[17]黃玉浩.上訪者被強送精神病院[N].新京報,2008-12-08.

[18]王怡波,楊桐.狀告鄉(xiāng)政府漯河一農(nóng)民被關(guān)精神病院6年半[N].中國青年報,2010-04-23.

[19]翟方.十堰兩男子街頭拍照被送精神病院[N].楚天都市報,2010-04-12.

[20]楊鑫鑫,馬長鎖.關(guān)注精神衛(wèi)生立法與精神病鑒定的熱點——中國政法大學法律與精神醫(yī)學研究中心首屆“法律與精神醫(yī)學論壇”會議綜述[J].證據(jù)科學,2011(4):500-504.

[21]上野正吉.刑事鑒定的理論和實踐[M].徐益初,肖賢富,譯.北京:群眾出版社,1986:145.

[22]孫煒紅.失獨家庭養(yǎng)老困境研究[J].四川理工學院學報(社會科學版),2014(4):26-31.

[23]周林彬.法律經(jīng)濟學論綱[M].北京:北京大學出版社,1998:318.

[24]江欽輝,魏樹發(fā).成年監(jiān)護制度有效運行的組織保障[J].福建師范大學學報(哲學社會科學版),2012(6): 68-74.

[25]魏樹發(fā).成年人監(jiān)護法的理念和立法課題[J].福建論壇,2006(11):156-158.

責任編校：陳于后

To Construct the Evaluation Institution for the Elderly Guardianship in China——Based on the American experience and enlightenment

HUANGQin
(School of Civil and Commercial Law,Fujian Normal University,Fuzhou 350108,China)

Abstract:The construction of the elderly guardianship system is one of the ways to cope with the challenges of aging.It is common to see the tragedies of the elderly who are living alone or suffering from chronic disease and dementia.To some extent,the elderly guardianship system can prevent the occurrence of such things.Many elderly people need guardianship from others.However,they cannotmeet the requirements of guardianship as per the existing law and then in vain.The following are provisions of the legislation of China.Except for the elderly intended guardianship,the elderly patients with mental illness are protected by the guardianship law.And the guardianship of the elderly patients with mental illness is covered in the legislation of psychiatric patients.Those people are applicable to the provisions on the legislation of guardianship of psychiatric patients.In practice,there are deficiencies in the identification ofmental illness. For example,appraisal agency business cannot cover the needs of the elderly care evaluation,identification of institutional settings is not unified,the qualification of personnel is not uniform and identification procedure is not perfect.As per the experience and enlightenment of the United States,the elderly guardianship evaluation institution should include the acceptance and examination departments and assessment departments.It also needs fund support.The residents or villagers committee is the grassroots organizations.Therefore,it is the best choice to do the jobs of acceptance and examination.It is advisable to establish the Legal Committee of the elderly in the Bar Association and Psychological Committee of the elderly in the Psychological Society.The evaluation team is composed of the seniormembers of the legal committee,themembers of the psychological committee of the elderly and the identificationmember ofmental illness.Evaluation department can be run by the local Aging Office to coordinate each unit.

Key words:the aging;the elderly guardianship;identification ofmental disease;guardianship evaluation; evaluation institution

中圖分類號：C913；D922.182

文獻標志碼：A

文章編號：1672-8580（2016）03-0039-12

基金項目：教育部人文社會科學研究一般項目（13YJA820067）

作者簡介：黃琴（E-mail:674773728@qq.com）