城市人員密集場所風險評估標準化初探?

黎 偉 馬 娜 劉 雯 劉榮富 盧 寧上海市質(zhì)量和標準化研究院

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城市人員密集場所風險評估標準化初探?

黎 偉 馬 娜 劉 雯 劉榮富 盧 寧
上海市質(zhì)量和標準化研究院

【摘要】城市人員密集場所由于人員數(shù)量大、流動性強等特點，極易出現(xiàn)安全風險。本文介紹了城市人員密集場所風險概況以及風險評估的框架與流程，并對風險評估標準化的具體實施過程進行初步探索，對于有效預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件具有十分重要的現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】人員密集場所；風險評估；標準化

伴隨著我國社會經(jīng)濟近年來的高速發(fā)展，城市人員密集場所在數(shù)量上以及規(guī)模上都有了巨大的增長。城市人員密集場所由于具有人員數(shù)量大、流動性強等特點，其所面臨的風險具有較強的復(fù)雜性和不確定性，一旦發(fā)生突發(fā)事件將造成難以估量的生命和財產(chǎn)損失。2014年底，上海市外灘地區(qū)發(fā)生了嚴重的踩踏事故，造成重大人員傷亡和惡劣社會影響，十分發(fā)人深省。這起事故充分暴露出城市人員密集場所缺乏風險控制機制和足夠的應(yīng)對風險措施的普遍問題，更加凸顯了對人員密集場所進行風險評估的重要性。

國際社會十分注重通過標準化的手段來規(guī)范、提升風險評估的效率與效果。據(jù)不完全統(tǒng)計，國外僅覆蓋“風險評估”等領(lǐng)域的標準就有200余項，國際標準化組織（ISO）發(fā)布的國際標準《風險管理—風險評定技術(shù)》（ISO/IEC 31010:2009），更是推薦了31種通用性的風險評估技術(shù)與方法，為開展風險評估方法的研究提供了借鑒。我國雖然已經(jīng)逐步意識到風險評估在城市應(yīng)急管理中的重要性，但多停留在理論研究上，相關(guān)標準化工作開展還不夠，尤其缺乏針對城市人員密集場所風險評估的專門標準，為我國開展城市人員密集場所應(yīng)急管理工作帶了諸多不便。

1　城市人員密集場所風險概況

1.1城市人員密集場所的范圍及特點

我國在相關(guān)法律法規(guī)及標準中對人員密集場所進行了明確定義，一般是指公眾聚集場所，具體可包括餐飲酒店、商場超市、醫(yī)院、學(xué)校、圖書館、展覽館、地鐵公交站點、勞動密集型企業(yè)以及大型活動的舉辦場所等。其主要特點一般具有：場所內(nèi)人員的數(shù)量和密度均很大；場所內(nèi)人員流動性較強；場所內(nèi)人員構(gòu)成十分復(fù)雜；場所中經(jīng)常發(fā)生人員密集的情況；存在的安全隱患多，事故易發(fā)、多發(fā)；對社會公眾的開放性較強。

1.2城市人員密集場所風險的主要類型

考慮到城市人員密集場所的自身特點以及所處環(huán)境，下表整理提供了城市人員密集場所所可能面臨到的一些安全風險類型。

表　城市人員密集場所安全風險的主要類型

2　城市人員密集場所風險評估框架及流程

2.1城市人員密集場所風險評估各要素關(guān)系

城市人員密集場所風險評估主要包括資產(chǎn)、威脅、脆弱性以及防范措施等四個基本要素，各基本要素及其屬性之間的具體關(guān)系（如圖1）表述如下：

（1）城市人員密集場所的功能目標依賴于資產(chǎn)來實現(xiàn)，其依賴性越大，則場所對安全風險的承受能力越小。

（2）資產(chǎn)具有資產(chǎn)價值，其大小取決于場所的功能目標對資產(chǎn)的依賴性程度，依賴性越大則價值也越大。

（3）威脅引發(fā)安全風險，資產(chǎn)所受到的威脅越多則場所內(nèi)存在的安全風險也越大，并且，威脅通過利用脆弱性從而演變成為突發(fā)事件。

（4）脆弱性是在場所的安全需求無法滿足時形成的，其能夠暴露資產(chǎn)的弱點，暴露得越多則場所內(nèi)存在的安全風險也越大。

（5）場所內(nèi)安全風險的客觀存在性及對安全風險的主觀認識導(dǎo)出場所的安全需求。

（6）場所的安全需求能夠通過采取相應(yīng)的防范措施來得到滿足，其實施成本需結(jié)合資產(chǎn)價值來綜合考慮。

（7）防范措施可對威脅進行抵御，進而降低安全風險。

（8）剩余風險分兩種，一種是因當前防范措施不當或無效，而需采取進一步防范措施方可控制的安全風險；另一種則是在綜合權(quán)衡實施成本和安全效益之后，而決定不予控制的安全風險。

（9）剩余風險可能會在未來誘發(fā)新的突發(fā)事件，應(yīng)密切監(jiān)視。

圖1　城市人員密集場所風險評估要素關(guān)系圖

2.2城市人員密集場所風險分析原理

城市人員密集場所風險分析緊緊基本要素中的圍繞資產(chǎn)、威脅及脆弱性三者進行展開。其中，資產(chǎn)的屬性為資產(chǎn)價值；威脅的屬性主要包括威脅的主體、動機、攻擊途徑、影響范圍、出現(xiàn)頻率等；脆弱性的屬性包括資產(chǎn)所暴露出弱點的可利用程度和嚴重程度。風險分析的主要原理，如圖2。

（1）識別資產(chǎn)的基本情況，并判斷資產(chǎn)價值的重要性等級。

（2）識別威脅的基本情況，并對威脅出現(xiàn)的頻率進行分級。

（3）針對重要資產(chǎn)，識別其脆弱性的基本情況，并對弱點的可利用程度和嚴重程度分別進行分級。

（4）綜合威脅出現(xiàn)的頻率、威脅利用脆弱性的難易程度等結(jié)論，分析突發(fā)事件發(fā)生的可能性。

（5）綜合脆弱性的嚴重程度、突發(fā)事件所影響資產(chǎn)的價值等結(jié)論，估算突發(fā)事件造成的損失。

（6）通過突發(fā)事件發(fā)生的可能性以及突發(fā)事件發(fā)生所造成的損失這兩個指標，即可分析計算出突發(fā)事件一旦發(fā)生對場所的影響（風險值）。

圖2　城市人員密集場所風險分析原理圖

2.3風險評估的標準化實施流程

城市人員密集場所風險評估的具體實施流程，如圖3。

圖3　城市人員密集場所風險評估實施的基本流程圖

3　城市人員密集場所風險評估標準化的實施

3.1準備階段

3.1.1組建風險評估團隊

城市人員密集場所風險評估標準化首先應(yīng)保證人員配備的標準化。建議根據(jù)城市人員密集場所的自身特點以及所處環(huán)境，選擇相適應(yīng)的評估組成員。評估組成員應(yīng)涵蓋但不局限于以下幾類人群中進行抽樣，并且人員總數(shù)和構(gòu)成比例合理，與其場所特點相匹配。

（1）突發(fā)事件應(yīng)急指揮以及一線救援人員。其應(yīng)具有3年以上一線工作經(jīng)驗，并曾親身參與類似突發(fā)事件的救援過程；其人數(shù)應(yīng)占評估組總?cè)藬?shù)的1/3以上。

（2）熟悉風險評估、公共安全等理論的第三方專家，如有必要，還需考慮引入心理學(xué)及社會學(xué)專家對人群的風險行為進行預(yù)測。專家應(yīng)具有3年以上一線工作經(jīng)驗，且占評估組總?cè)藬?shù)的1/3以上。

（3）類似突發(fā)事件的現(xiàn)場見證者或幸存者。

3.1.2開展前期準備工作

為保證整個風險評估標準化過程的有效性，需要在前期開展相關(guān)準備工作，具體包括但不局限于以下內(nèi)容：

（1）明確城市人員密集場所風險評估的目標。

（2）圈定城市人員密集場所風險評估的范圍。

（3）對待評估的城市人員密集場所進行系統(tǒng)調(diào)研。

（4）確定城市人員密集場所風險評估的主要依據(jù)和方法。

（5）制定城市人員密集場所風險評估的具體方案。

3.2風險識別

3.2.1資產(chǎn)識別

資產(chǎn)識別首先要求識別出城市人員密集場所風險所可能影響的各種資產(chǎn)，主要包括人員、建筑、活動、信息、設(shè)備等。其中人員是最關(guān)鍵的資產(chǎn)，通過收集相關(guān)信息，預(yù)測評估城市人員密集場所的人員類型和數(shù)量，并掌握場所內(nèi)人員的年齡分布、旅行目的、身份地位等信息，以了解不同人群在場所中的表現(xiàn)；建筑不僅具有自身的價值，而且作為人員活動的主要場所，其安全在大多數(shù)情況下也關(guān)系著人員的安全；有些人員密集場所的功能目標是為了舉行大型活動，因而，能夠保證活動的正常進行也是非常重要的；此外，各種信息、設(shè)備是人員密集場所運行的信息基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)，在進行風險評估也應(yīng)對其進行考慮。

然后，針對所識別的各項資產(chǎn)，需要通過分析其相關(guān)安全特性，綜合評定得出資產(chǎn)價值并根據(jù)重要性進行分級，進而確定需要保護重要資產(chǎn)的范圍和優(yōu)先順序。一般情況下可將資產(chǎn)價值的重要性等級按照很高、高、中、低、很低將其劃分為五級。

3.2.2威脅識別

威脅識別應(yīng)根據(jù)城市人員密集場所的自身特點以及所處環(huán)境，分析是否存在表1中所列各類風險，然后根據(jù)風險來源逐一識別威脅并了解威脅的具體情況。在綜合考慮威脅的各屬性情況后，進一步判斷威脅出現(xiàn)的頻率。頻率由評估組根據(jù)歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)、行業(yè)相關(guān)經(jīng)驗或仿真情景模擬等方式得出，并應(yīng)獲得城市人員密集場所相關(guān)方的認可。最后，對威脅出現(xiàn)的頻率進行分級，一般情況下可將威脅的頻率等級按照很高、高、中、低、很低將其劃分為五級。

3.2.3脆弱性識別

脆弱性識別通常圍繞所需要保護的重要資產(chǎn)為核心，逐一識別其可能被威脅利用的弱點，并對弱點的可利用程度和嚴重程度進行分析。例如，對于人員資產(chǎn)，就需要重點對人員的流動特性與擁擠現(xiàn)象給予關(guān)注；而對于建筑資產(chǎn)，需考慮場所類型、建筑材料、整體布局、防火設(shè)計、通風系統(tǒng)等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)。在脆弱性識別過程中，評估組必須站在威脅主體的角度觀察和考慮問題，并結(jié)合弱點的暴露程度、技術(shù)實現(xiàn)的難易程度以及社會的關(guān)注程度等，對已識別弱點的可利用程度以及嚴重程度進行分級。一般情況下，弱點的可利用程度以及嚴重程度等級均可以按照很高、高、中、低、很低將其劃分為五級。

3.2.4已有防范措施確認

在對以上基本要素進行完識別之后，評估組需要進一步評判場所內(nèi)現(xiàn)有防范措施是否真正地降低了脆弱性并抵御了威脅，以確認防范措施的恰當有效：確認為有效的防范措施，應(yīng)繼續(xù)加以保持，并防止重復(fù)實施，以避免耗費不必要的工作和費用；確認為不恰當?shù)姆婪洞胧?，?yīng)核實是否應(yīng)被取消或進行修正，或選擇采用更為適合的防范措施進行替代。

3.3風險分析

風險分析主要通過采用合適的方法與工具來確定威脅利用脆弱性導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的可能性，綜合突發(fā)事件所影響的資產(chǎn)價值以及資產(chǎn)脆弱性的嚴重程度，以此來判斷如果突發(fā)事件發(fā)生可能對場所功能目標所造成的影響，即安全風險。計算風險值時，評估組可以根據(jù)實際情況來選擇適合的風險計算方法，例如矩陣法或相乘法：矩陣法通過將突發(fā)事件的可能性與突發(fā)事件造成的損失之間的二維關(guān)系構(gòu)造為一個二維矩陣表，以此為根據(jù)對照可能性值和損失值來查找出風險值；相乘法通過構(gòu)造經(jīng)驗函數(shù)，將突發(fā)事件的可能性與突發(fā)事件造成的損失進行數(shù)學(xué)運算后得出風險值。

3.4風險評價

風險評價將根據(jù)場所內(nèi)風險值的分布狀況，對風險分析的結(jié)果進行風險分級，并明確各風險等級具體所對應(yīng)的風險值范圍。一般情況下，風險等級可以按照很高、高、中、低、很低將其劃分為五級。評估組在綜合分析場所安全風險成本與效益的基礎(chǔ)上，提出風險等級的可接受范圍，并對各風險情況進行評價：風險等級如低于范圍下限，則繼續(xù)保持該風險對應(yīng)防范措施；風險等級如在可接受范圍內(nèi)，則在保持對應(yīng)防范措施的同時，根據(jù)實際需要，考慮是否進一步采取新的防范措施來不斷降低風險；風險等級如超出范圍上限，則需要針對該風險的脆弱性制定風險處理計劃，以明確用以彌補脆弱性的防范措施（從管理與技術(shù)方面考慮）以及措施的預(yù)期效果、實施條件、進度安排、責任部門等，并參照前文風險評估的流程對剩余風險進行評估，以確保已將該風險減輕至可接受范圍或消除。

參考文獻

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基金項目：?質(zhì)檢公益性行業(yè)科研專項，城市人員密集場所風險預(yù)防重要標準研究（201410303）；上海市科委技術(shù)標準專項，城市應(yīng)急導(dǎo)向系統(tǒng)設(shè)置和評價關(guān)鍵國家標準研制（13DZ0501302）