精準(zhǔn)扶貧應(yīng)警惕的五大問題

李小云

2020年農(nóng)村人口按照現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)全部脫貧，所有貧困縣全部摘帽，是中央全面建設(shè)小康社會(huì)的重要舉措，任務(wù)十分艱巨，因此中央下了大的決心，22個(gè)省份也立下軍令狀，若不能限期完成任務(wù)，省委書記和省長將被問責(zé)（《南方周末》2016年2月25日刊出《扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)》專題）。這個(gè)壓力層層傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成了前所未有的動(dòng)員政府和社會(huì)的組織及資金資源攻堅(jiān)貧困難題的局面。

同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，在中國現(xiàn)有體制下，強(qiáng)化從中央到地方政府對(duì)扶貧工作的重視可以提高扶貧工作在政府工作中的地位，可以有效地動(dòng)員各種資源投入扶貧。但我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到貧困的發(fā)生和緩解也有自身的規(guī)律，消除貧困是一項(xiàng)長期的工作。過度的運(yùn)動(dòng)式容易產(chǎn)生形式主義，反倒會(huì)消解政府主導(dǎo)帶來的積極作用。各地精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐一方面反映了各地響應(yīng)中央戰(zhàn)略的積極性，出現(xiàn)了很多的創(chuàng)新，但是也的確出現(xiàn)了一些問題，值得高度注意。第一警惕設(shè)置不切合實(shí)際的脫貧目標(biāo)

中央設(shè)置的2020年解決農(nóng)村貧困人口的脫貧任務(wù)是建設(shè)小康社會(huì)的主要組成部分。提出這樣的要求一方面考慮到了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)性，同時(shí)也認(rèn)識(shí)到達(dá)到這個(gè)目標(biāo)的艱巨性，因此作出系列舉措強(qiáng)化中央政府和地方政府對(duì)扶貧工作的戰(zhàn)略意義和脫貧的艱巨性的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化各種投入確保實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。應(yīng)該說按照目前的收入標(biāo)準(zhǔn)在2020年基本解決收入性貧困問題是現(xiàn)實(shí)的，但是要達(dá)到“兩不愁，三保障”（不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育，保障基本醫(yī)療，保障住房/編者注）的目標(biāo)任務(wù)仍然十分艱巨。

應(yīng)該說，按照2011年2300元的標(biāo)準(zhǔn)提前解決收入性貧困問題是可能的，但是也要認(rèn)識(shí)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于1.6美元的國際標(biāo)準(zhǔn)，仍然低于國際上中等收入國家2美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)。基于對(duì)收入性貧困標(biāo)準(zhǔn)的考慮和估算，一些地區(qū)提出了提前脫貧的要求，并作為指標(biāo)層層下達(dá)。這在客觀上雖然也是希望通過超前目標(biāo)強(qiáng)化責(zé)任，但是即使按照收入的標(biāo)準(zhǔn)，很多貧困地區(qū)真正提前脫貧也有難度，要是按照中央提出的“兩不愁，三保障”的目標(biāo)則挑戰(zhàn)更大。因此，將中央基于脫貧的艱巨性而提出的強(qiáng)力要求輕率作出提前脫貧一方面不現(xiàn)實(shí)，另一方面也引發(fā)基層形成“扶貧大躍進(jìn)”，一旦無法實(shí)現(xiàn)“兩不愁，三保障”的目標(biāo)，會(huì)影響黨和政府扶貧政策的嚴(yán)肅性，影響黨和政府的聲譽(yù)。

第二警惕扶貧“最后一公里”短板

為了強(qiáng)化扶貧政策的落實(shí)，中央和各地充分利用了已有的行政資源，通過掛鉤幫扶和派駐第一書記的做法落實(shí)各種扶貧措施。這些舉措極大地補(bǔ)充了鄉(xiāng)村行政資源。許多幫扶單位和第一書記都發(fā)揮了很好的作用，全國也出現(xiàn)了很多的創(chuàng)新。這也是中國扶貧的特色。

但是，幫扶單位不同，效果不一樣。貧困村希望幫扶單位帶來資金，有資金影響力的單位可能會(huì)擠出一些資金，但是很多單位則沒有資金。一方面，有錢的單位動(dòng)用資金扶貧本質(zhì)上并無問題，但是卻存在資金管理問題，影響國家財(cái)政資金管理的嚴(yán)肅性（企業(yè)除外）。另一方面，不同的村得到不同的支持也引發(fā)公平問題。即使資金到位，如何能把資金用好在很多地方也并沒有得到很好的解決。雖然大多數(shù)幫扶單位的幫扶都產(chǎn)生了很好的效果，但是也有很多單位以完成政治任務(wù)為導(dǎo)向，從投入的資金看，對(duì)扶貧效果并無很好的規(guī)劃。第一書記的到位提供了解決“最后一公里”問題的制度資源，很多地方第一書記的扶貧創(chuàng)新說明了這個(gè)問題。

然而，扶貧工作是一項(xiàng)十分復(fù)雜的專業(yè)性的工作，特別是深入農(nóng)村從事扶貧開發(fā)需要長期的專業(yè)化的組織和人員。實(shí)踐證明，單靠政府的行政資源很難解決“最后一公里”短板問題。通過過去幾十年的發(fā)展，中國的民間組織有了很大的發(fā)展，這些組織長期工作在貧困地區(qū)，有著豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，通過政府購買服務(wù)的形式鼓勵(lì)他們參與精準(zhǔn)扶貧可以很好地解決這個(gè)問題。

第三警惕盲目建設(shè)造成公共資源浪費(fèi)

總體上看，當(dāng)前的農(nóng)村貧困主要表現(xiàn)在集中的深度性貧困和廣泛存在的轉(zhuǎn)型性貧困兩個(gè)方面。對(duì)于集中的深度性貧困而言，需要將基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)保障和基層組織等統(tǒng)籌為一個(gè)整體，在這些地區(qū)投資非競(jìng)爭(zhēng)性公共基礎(chǔ)設(shè)施的減貧回報(bào)很高。但是對(duì)于轉(zhuǎn)型性貧困而言，由于勞動(dòng)力大量流出，除非經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化出現(xiàn)大的衰落，否則這些流動(dòng)人口當(dāng)中的大部分都會(huì)在城市化的推動(dòng)下逐漸轉(zhuǎn)移。

90年代和前十年在許多西部地區(qū)建設(shè)的很多扶貧設(shè)施，如養(yǎng)殖設(shè)施、沼氣、種植大棚等大都已經(jīng)棄廢。目前許多地區(qū)在扶貧目標(biāo)的約束下，又開始了大規(guī)模的建設(shè)。在很多以留守人口、老人為主的“空心”貧困村，除非發(fā)展那些能比在外面工作帶來更高收入，市場(chǎng)需求好，而且可以吸收大規(guī)模勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)，否則，村里都是留守老人、兒童和病殘家庭，由于沒有承載開發(fā)的主體，針對(duì)貧困戶的小規(guī)模扶貧設(shè)施能發(fā)揮作用，但是減貧影響有限。對(duì)于這些貧困群體的扶貧，相關(guān)部門應(yīng)盡快讓他們通過社會(huì)救助、低保、教育和醫(yī)療等扶貧手段，實(shí)現(xiàn)他們“兩不愁”“三保障”。

第四警惕無視特色和市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)

開發(fā)式扶貧的核心是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)還主要是農(nóng)業(yè)，現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的供給已經(jīng)和上世紀(jì)80-90年代不同，大規(guī)模的生產(chǎn)往往造成過剩，賣不出去。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和同類產(chǎn)業(yè)不同結(jié)構(gòu)的產(chǎn)品。這幾年旅游產(chǎn)業(yè)扶貧的成功案例也說明了這點(diǎn)。公司（合作社）加農(nóng)戶的確為農(nóng)民解決了與市場(chǎng)的聯(lián)系問題，但是實(shí)踐上，很多以普通農(nóng)產(chǎn)品為內(nèi)容的公司（合作社）加農(nóng)戶模式主要還是依靠政府的補(bǔ)貼，沒有解決產(chǎn)品賣不出去的難題。所以產(chǎn)業(yè)扶貧首要的是發(fā)展“一村一品”這樣的產(chǎn)業(yè)，能補(bǔ)充市場(chǎng)不足，創(chuàng)造新的市場(chǎng)需求，特別是有科技含量的產(chǎn)業(yè)。很多貧困地區(qū)大都是山清水秀的地區(qū)，在這些地區(qū)發(fā)展天然和有機(jī)產(chǎn)品，通過公司（合作社）的模式做特色經(jīng)營都是很好的選擇，但這樣的產(chǎn)業(yè)不是不能做大規(guī)模，而是要有科技的支持，而精準(zhǔn)扶貧措施中科技創(chuàng)新性扶貧的措施嚴(yán)重不足，影響了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

第五警惕精確而不準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)

精準(zhǔn)扶貧以來，各種有關(guān)貧困的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)越來越多?；鶎臃鲐毑块T和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每天都在統(tǒng)計(jì)各種數(shù)據(jù)，但是，由于數(shù)據(jù)收集是一件非常專業(yè)化和成本高的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力有限，不可能做系統(tǒng)科學(xué)的數(shù)據(jù)調(diào)查工作，上級(jí)要的數(shù)據(jù)也只能到村里問村干部，或者發(fā)放表格讓村干部統(tǒng)計(jì)，每次統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)都不一樣，基于這樣的數(shù)據(jù)做出的脫貧規(guī)劃往往脫離實(shí)際，流于形式。而且很多數(shù)據(jù)對(duì)于扶貧并沒有太大意義，但是基層幾乎完全被這些數(shù)據(jù)所困擾，工作負(fù)擔(dān)很大，只能像有些干部說的那樣，每天“辛辛苦苦地工作，老老實(shí)實(shí)地作假”。

（作者為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授）