我國地方政府存量債務化解與債務可持續(xù)性分析

刁偉濤　徐匡迪（青島理工大學，山東266520）

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我國地方政府存量債務化解與債務可持續(xù)性分析

刁偉濤徐匡迪
（青島理工大學，山東266520）

內(nèi)容提要：新《預算法》允許地方政府開列赤字和舉借債務，而隨著中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，地方政府的財政運行可能也進入到了收支矛盾加大、赤字持續(xù)存在的“新常態(tài)”，由于赤字只能通過發(fā)行地方政府債券來融資，因此地方政府債券的可持續(xù)性規(guī)模成為一個重要問題。通過構建相應模型可以得出，地方政府的負債率主要取決于基本赤字率、債券利率水平和經(jīng)濟增長速度三個指標，經(jīng)過估算，在相對樂觀的情況下，地方政府負債率到2020年可降低至21.76%，在相對悲觀的情況下，可升高至25.19%，而這一區(qū)間基本是可持續(xù)和可控的。但是，地方債務的短期流動性風險卻基本不可避免，要采取相應的措施來應對和化解。

關鍵詞：地方政府債券存量債務置換債券財政赤字可持續(xù)性

新《預算法》明確賦予了省一級政府通過地方債券舉借債務的權利，這是我國地方政府財政體制的重大變革，地方政府債務收支納入預算管理，其舉債行為得到規(guī)范，舉債規(guī)模受到嚴控。與此同時，隨著中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，地方公共財政收入和政府性基金收入的增速也勢必會放緩甚至銳減，但是相應的財政支出卻基本不可能同步下降，甚至部分剛性的支出會有所增長。因此，財政赤字和發(fā)行債券將成為地方政府的“新常態(tài)”，在新《預算法》以及新常態(tài)下研究地方政府債券的可持續(xù)性規(guī)模問題，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國地方政府債務存量與債券置換

2008年，為了應對全球金融危機對于我國經(jīng)濟的巨大沖擊，中國政府出臺了大規(guī)模的經(jīng)濟刺激計劃，構成地方債務主要部分的地方融資平臺債務規(guī)模急劇擴張。在人民銀行和銀監(jiān)會的支持下，各級地方政府的融資平臺迅速發(fā)展壯大，不僅數(shù)量上急劇增加，同時由于地方政府將財政資金、國有土地、國有股權等大規(guī)模地劃歸到融資平臺作為資本金，其在負債規(guī)模上也迅速膨脹。從2010年開始，地方政府融資平臺急劇膨脹的問題引起了社會各方的關注，中央政府開始著手對其進行審計。審計署的全面審計有兩次，第一次是在2011年，審計了全國省、市、縣三級地方政府截止2010年底的政府性債務，并在2011年6月公布了全國匯總性的審計結果；第二次是在2013年，審計了全國中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府截止2013年6月底的政府性債務，并在2013年12月公布了全國匯總性的審計結果。根據(jù)這兩個公告，再結合相關研究機構對地方政府債務的最新報告，我們可以梳理出地方政府債務的發(fā)展脈絡與狀況（如表1所示）①根據(jù)審計署的界定，政府性債務分為三個部分：政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務，本文主要考慮其中負有償還責任的債務。。

表1　地方政府債務增長速度和負債率

②地方政府負有償還責任的債務余額，有數(shù)據(jù)公布的只有三個時點：2010年底、2012年底和2013年6月底，其他年份的數(shù)據(jù)，主要是根據(jù)對應的增長速度數(shù)值換算得到。

③根據(jù)全國人大常委會在2015年8月29日批準的《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》顯示，截至2014年末，經(jīng)過甄別清理的全國地方政府債務余額高達15.4萬億元。

可以看出，在1996年，地方政府負有償還責任的債務余額大概只有1500億，而在2014年，這個數(shù)值上升到了大概13萬億；雖然GDP也在不斷增長，但是債務余額的增長速度要明顯高于名義GDP，尤其是在兩次金融危機爆發(fā)的1998年和2009年，其增長率更是高達48.20%和61.92%。從地方政府債務余額與GDP比值這個衡量地方債務相對規(guī)模大小的指標來看，在1996年僅為2.11%，之后該指標持續(xù)性地上漲，在2014年經(jīng)過清理甄別后的負債率已經(jīng)高達24.20%。

如果再進一步分析地方政府存量債務的期限結構，問題更為嚴峻。根據(jù)審計署2013年底的債務審計報告，2015年到期的地方政府負有償還責任的債務規(guī)模為18577.91億元，2016年為12608.53億元，2017年為8477.55億元，而考慮到地方政府的可償債財力，即主要來源于一般公共財政收入和政府性基金收入的可償債部分，實際上將難以覆蓋到期債務。尤其是考慮到在當前，地方政府一般公共財政收入增速實際上在放緩，而民生等剛性支出則不斷增加，地方政府實際上已經(jīng)處于長期的公共財政赤字狀態(tài)，而以土地出讓收入為主要構成部分的基金性收入在我國房地產(chǎn)市場庫存壓力巨大的情況下也不容樂觀，根據(jù)財政部的最新數(shù)據(jù)，2015年1-9月份，國有土地使用權出讓收入同比下降34.7%①http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201510/t20151019_15095 39.html。因此綜合判斷，我國地方政府債務的流動性風險或違約風險實際上已經(jīng)凸顯。

當然，隨著財政部在今年分三批共計下發(fā)3.2萬億的地方債務置換額度，其覆蓋了在2015年到期的全部債務，通過發(fā)行債券置換存量債務，地方政府存量債務的流動性風險得到了暫時化解。但是債務置換并不會影響債務余額，或者說從長期來看，地方債務的可持續(xù)性問題依然存在，并且隨著新《預算法》的實施，地方政府會發(fā)行增量債券，這可能會進一步增加地方政府債券的規(guī)模。那么，地方政府的負債率會不會繼續(xù)增加？這要綜合考慮多方面的因素，主要包括經(jīng)濟增長率、通貨膨脹率、利率水平和地方財政赤字率等，只有這樣才能對地方政府債券的可持續(xù)性規(guī)模做出判斷。

二、地方政府債券可持續(xù)性規(guī)模的理論模型

一般而言，政府債務的可持續(xù)性主要是由財政支出狀況，債券存量狀況和宏觀經(jīng)濟運行狀況（利率水平、通貨膨脹率、經(jīng)濟增長率等）綜合決定的，并且財政收入，財政支出和政府債務等遵循如下的等式：

其中：Bt為t期的債務余額，Bt-1為t-1期的債務余額，Gt為t期的財政支出（不包括債務利息支出），Tt為t期的財政收入，rt為t期的利率水平，為t期的債務利息支出。公式（1）表明，地方政府只能通過舉借債務來彌補基本財政赤字。

進一步地，將公式（1）的左右兩邊同時除以名義國內(nèi)生產(chǎn)總值GDPt，經(jīng)過整理可以得到下式：

其中：πt為t期的通貨膨脹率，yt為t期的實際GDP增長率，為基本赤字率，記為為政府債務利率水平相對于名義GDP增長率的比值，記為kt，因此公式（2）簡寫為：

為了更加直接而簡單地理解公式（3），假定kt和dt保持不變，并分別記為k和d，第0期的債務余額與名義GDP的比值記為b0，公式（3）可以展開如下形式：

可以看出，在公式（4）中，財政是否可持續(xù)取決于k值，如果k≥1，政府債務將趨于發(fā)散膨脹，最終難以持續(xù)，只有在0＜k＜1的情況下，政府債務會趨于收斂，并且最終收斂或穩(wěn)定于，可參見公式（5）：

當然，公式（5）更多是理論上的簡化，實際上在一般情況下，kt和dt并不會一直保持不變，需要根據(jù)經(jīng)濟運行和財政體系的實際情況進行調(diào)整和修正。接下來，本文將對地方財政和經(jīng)濟運行狀況進行回顧，并結合我國地方財政和經(jīng)濟運行的最新趨勢，判斷和確定模型中的相關參數(shù)，對我國地方政府債券的可持續(xù)性規(guī)模進行分析。

三、地方政府負債率的數(shù)值估算

（一）地方基本財政赤字的估測

基本財政赤字是指不包括債務還本支出的赤字，因此對基本赤字的估測需要將當年的赤字安排扣除當年的債務還本支出，下表2是從2009年開始，我國地方政府債券的發(fā)行狀況，涵蓋了“代發(fā)代還”、“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”三個階段。

根據(jù)我國地方財政的實際狀況，對基本赤字率進行估測實際上需要考慮三個方面：一是一般公共財政收支；二是政府性基金收支；三是地方債務的增加所帶來的地方政府赤字水平的增加。根據(jù)相關資料，我們得到了從2009年到2015年的相關數(shù)據(jù)（如表3所示）。

每年的地方負有償還責任債務增加額（扣除了地方政府債券）實際上可以理解為地方政府在公共財政預算和政府性基金預算之外的赤字，因此地方政府的實際赤字或盈余要將這三個部分合并計算。利用當年的GDP，計算得到三個口徑的赤字率和總赤字率（如表4所示）。

表2　不同期限地方政府債券的發(fā)行情況單位：億元

表3　2009年-2015年地方政府財政赤字估測　單位：億元

可以看出，2015年的地方財政狀況是不容樂觀的，公共財政仍處于赤字狀態(tài)，而本來有盈余的政府性基金收支也變?yōu)槌嘧譅顟B(tài)，地方政府已經(jīng)沒有可償債資金來縮減存量債務的絕對規(guī)模，而只能通過GDP的增長來縮小其相對規(guī)模。因此地方財政是否可持續(xù)、地方債務是否可持續(xù)，關鍵在于GDP的增長所帶來的負債率減小是否能夠抵消財政赤字和利息支出所帶來的負債率增加。為了盡可能地考慮到各種經(jīng)濟狀況，我們假定在2016年之后，地方政府的赤字率有高中低三種狀況，分別為1.2%、1.0%和0.8%，再結合本文的理論模型，進一步考慮地方政府的債務可持續(xù)性。

表4　2009年-2015年地方政府財政赤字率估測

①這個數(shù)值扣除了地方政府債券余額，因為地方政府債券已經(jīng)包含在了公共財政預算赤字之內(nèi)。

②該數(shù)值是2010年末到2012年末的債務增長規(guī)模，在計算2011年和2012年的赤字率時，假定債務在這兩年之內(nèi)是平均增長的。

③經(jīng)國務院批準，2015年，地方政府公共財政預算赤字為5000億元，政府性基金或專項赤字為1000億元，二者分別通過發(fā)行地方政府一般債券和專項債券的方式來彌補。

④在計算2015年的赤字率時，根據(jù)國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的2015年9月份居民消費價格以及2015年3季度GDP初步核算情況，本文估計，2015年全年的CPI同比上漲1.5%，GDP實際增長7.0%。

（二）地方政府2016年-2020年的負債率估算

一般認為，7.0%為中國經(jīng)濟增長的適宜速度，本文也認為在“十三五”期間，中國經(jīng)濟的實際增長速度會基本保持在這個水平，而物價總水平或通貨膨脹率，則可能會有所變動。本文假定在2016年之后，通貨膨脹率有高中低三種狀況，分別為1.8%、1.5%和1.2%。對于地方政府債務的利率，考慮到當前正在進行中的債務置換計劃，本文主要參考置換之后以及2015年新發(fā)行的地方債券利率，根據(jù)中國債券信息網(wǎng)（http://www.chinabond.com.cn）已經(jīng)公布的各個省份2015年置換債券和新發(fā)債券的發(fā)行結果，地方債券的平均利率在3.5%左右。本文仍然假定在2016年之后，地方政府債券的利率有高中低三種狀況，分別為4.0%、3.5%和3.0%，估測結果如下表所示：

可以看出，地方政府債務是否可持續(xù)，取決于基本赤字率、債務利率水平綜合影響：赤字率越低，債務利率越低，地方政府債務越可持續(xù)。根據(jù)上文的估算，在樂觀情況下，地方政府的負債率是逐步降低的，在2020年可以降低為21.76%。反之，赤字率高，債務利率高，則地方政府債務可能是不可持續(xù)的。在悲觀的情況下，地方政府的負債率是逐步升高的，在2020年將達到25.19%。但是綜合判斷，在正常的狀態(tài)下，地方政府的負債率不會出現(xiàn)極端地升高或降低，都在可控的范圍內(nèi)①當然嚴格來說，要對地方財政與中央財政綜合考慮才能進行更為準確地研判，實際上，中央政府債務與地方政府基本相當，因此在可預見的將來，二者合并計算的負債率也不會高于60%。。

表5　地方政府負債率的估測結果　單位：%

四、結論與政策建議

估測結果表明，即使是在經(jīng)濟增速放緩、財政收支壓力加大的情況下，只要有效地控制地方財政赤字，降低債務利率，尤其是能保證一定的中高速經(jīng)濟增長，地方債務從總體上是可持續(xù)和可控的。但是，這并不意味著地方政府的財政狀況在短期之內(nèi)是良好的。當前地方政府債務的平均期限較短、結構不合理，尤其是在后土地財政時代，對于規(guī)模龐大的到期債務，地方政府已經(jīng)基本上沒有可償債財力來償還，地方債務存在著違約風險。而解決這一問題的關鍵措施在于用時間換空間，拉長地方政府還款期限，并在此期間穩(wěn)步推出化解債務風險的綜合性措施?；诖耍疚奶岢鋈缦抡呓ㄗh：

第一，對于2016年-2018年到期的地方政府債務，應適時再次推出相應額度的債務置換。通過分析估算可以明確的是，當前的債務置換計劃實施之后，從2016年到2018年，地方政府每年的到期債務都在2萬億左右，如此巨大的償債規(guī)模已經(jīng)遠遠超出了其可償債財力，如果不采取相應措施，大規(guī)模的債務違約在所難免，因此權宜之計是繼續(xù)推出債務置換計劃。2016年-2018年每年的額度應該在1.5-2萬億之間，并且置換債券的期限應該以7年和10年為主，可以考慮適時推出15年和20年的地方長期債券。

第二，在堅持穩(wěn)健貨幣政策主基調(diào)的基礎上，進一步強化實施定向寬松或結構性貨幣政策。大規(guī)模的地方債務置換會擠占商業(yè)銀行的信貸資金，從而影響到對其他融資主體的信貸投放；同時地方融資平臺也存在大量在建項目，后續(xù)融資需求較大，但是也不能因此實施總量寬松的貨幣政策，這將不利于中國經(jīng)濟的結構調(diào)整和轉型升級。綜合權衡，應該更多地實施定向降準、定向再貸款等結構性貨幣政策以及向政策性銀行定向注資等措施，既支持了地方債務置換和地方政府融資需求，又避免對其他融資主體產(chǎn)生貨幣緊縮的不利影響。

第三，在公共服務和基礎設施領域推進政府與社會資本合作（PPP）模式。地方政府的償債壓力會對其主導的基礎設施投資產(chǎn)生負面影響，而為了減弱這種影響或彌補投資缺口，因此應該在公共服務和基礎設施領域進一步推進政府與社會資本合作模式，讓社會資本參與到基礎設施和公用事業(yè)項目的投資運營中來，既可以使其與實際需求更好地相匹配，也可以減輕或化解政府在提供公共產(chǎn)品和服務、進行基礎設施建設方面的舉債壓力，同時有利于穩(wěn)定經(jīng)濟增長。

第四，允許地方政府通過減持或變現(xiàn)其擁有的部分國有資產(chǎn)來償還債務。中央政府已經(jīng)明確不會對地方政府債務進行救助或兜底，這有助于避免重蹈軟預算約束的覆轍，但是中國單一制而非聯(lián)邦制的政治體制實際上不允許地方政府通過破產(chǎn)來進行債務重組，而化解這一問題的關鍵在于資產(chǎn)變現(xiàn)。事實上，地方政府擁有以國有企業(yè)國有資產(chǎn)為代表的龐大規(guī)模的可變現(xiàn)資產(chǎn)，因此中央政府應該明確允許地方政府在償還債務的前提下可以減持或變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，并進行相應的規(guī)范和協(xié)調(diào)。

第五，強化地方政府債務違約風險的預警和問責機制，保證債務風險的提前處置和及時化解。事實上，龐大規(guī)模的地方債務之所以形成，一個重要的原因在于地方政府的預算軟約束。因此中央政府應該堅決貫徹對地方政府債務的不救助原則，尤其是新《預算法》實施后所舉借的債務；同時也要進一步建立和完善對地方政府財務狀況的監(jiān)測和預警制度，建立主動約談和債務問責等機制，嚴格實施地方政府一般債券和專項債券的規(guī)模控制和限額管理。

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【責任編輯陸成林】

中圖分類號：F812.7

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）03- 0016- 05

〔收稿日期〕2015-05-05

〔作者簡介〕刁偉濤，經(jīng)貿(mào)學院講師，博士，研究方向為地方債務治理；徐匡迪，研究方向為公共財政收支。

〔基金項目〕2015年度全國統(tǒng)計科學研究項目“空間關聯(lián)下我國地方債務承載能力的統(tǒng)計測度”（2015LY01）。