市縣城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)未來發(fā)展趨勢及展望

劉衛(wèi)東　李春風(fēng)

摘要：城市管理綜合行政執(zhí)法是由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變中，因計劃經(jīng)濟(jì)下以戶籍和單位等行政管理手段逐漸喪失管理基礎(chǔ)之后形成的。行政綜合執(zhí)法具有承擔(dān)城市功能，維持城市發(fā)展的艱巨任務(wù)，但基于對城市功能的理解和城市的定位不同，行政綜合執(zhí)法部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，職權(quán)范圍、行使職權(quán)的方式與方法，存在著巨大的差異，這也導(dǎo)致了在履行職權(quán)過程中出現(xiàn)的執(zhí)法不嚴(yán)與執(zhí)法過嚴(yán)等行為的出現(xiàn)。對此，分析基層綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能、機(jī)構(gòu)、編制等情況，解決綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的種種問題，維護(hù)城市環(huán)境，保障城市功能，就變得極為重要。

關(guān)鍵詞：城市管理；執(zhí)法機(jī)構(gòu)；問題與表現(xiàn)；趨勢與展望

1.城市行政執(zhí)法現(xiàn)狀

（一）執(zhí)法范圍與職權(quán)

（1）執(zhí)法范圍廣。城市管理綜合執(zhí)法范圍包括方面，園林綠化、市容環(huán)境衛(wèi)生、工商行政、城市規(guī)劃、公安交通、城市節(jié)水、停車管理、施工現(xiàn)場、環(huán)境保護(hù)、公用事業(yè)、城市河湖、導(dǎo)游業(yè)、市政交通等，涉及眾多行政部門。

（2）行政職權(quán)比較單一，目前，行政執(zhí)法部門集中行使的職權(quán)主要是行政處罰權(quán)。但在實(shí)際過程中，也涉及到行政檢查、強(qiáng)制執(zhí)行、即時強(qiáng)制等權(quán)力。

（二）執(zhí)法手段與方式

執(zhí)法手段主要包括：一是聯(lián)合執(zhí)法，由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)合其他執(zhí)法機(jī)關(guān)以共同名義做出決定，進(jìn)行集中管理和集中行政處罰；二是柔性執(zhí)法，就是指通過勸說、教育、行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制性手段實(shí)施的管理手段：三是社區(qū)等非政府力量的協(xié)助監(jiān)督。

2.城市行政綜合執(zhí)法存在的問題

（一）缺少執(zhí)法依據(jù)

城市行政執(zhí)法的依據(jù)是《行政處罰法》和其他相關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán)，從全國范圍來看，缺少一部針對行政執(zhí)法，明確限定城市執(zhí)法權(quán)利、義務(wù)，職權(quán)范圍的具體法律法規(guī)。

（二）職權(quán)寬窄模糊，職能交叉

（1）城管綜合執(zhí)法行政部門與其他行政機(jī)關(guān)仍存在著職能交叉的現(xiàn)象。

其一，職權(quán)不完整劃轉(zhuǎn)。一些部門在將行政執(zhí)法權(quán)力劃轉(zhuǎn)給行政執(zhí)法部門時，對管理職能進(jìn)行分割，管理和約束等“吃力”的工作劃轉(zhuǎn)出來，但是關(guān)于與之關(guān)聯(lián)的職能卻依然保留，這就造成了一方面行政執(zhí)法部門只管理不引導(dǎo)，另一方面，相關(guān)職能部門與行政執(zhí)法部門互相制約。

其二，職能劃轉(zhuǎn)領(lǐng)域模糊。在行政執(zhí)法部門和其他工作部門職權(quán)分割時，由于行政執(zhí)法部門分割的執(zhí)法權(quán)只是相關(guān)管理中的部分權(quán)限，而這種劃轉(zhuǎn)又因地、因人而異，缺少法律的明確規(guī)定，就會出現(xiàn)因考慮不周導(dǎo)致的權(quán)限空白區(qū)域。

其三，職權(quán)本身界定模糊。行政執(zhí)法因面對的往往是具體的個人，在執(zhí)行過程中需要大量的經(jīng)驗(yàn)，采取人性化的執(zhí)行，對此，法律法規(guī)往往給執(zhí)法者留有大量的行政自由裁量的空間，這就表現(xiàn)出法律法規(guī)在管理中的職權(quán)確定處于相對籠統(tǒng)和模糊的狀況，具體工作人員工作職權(quán)模糊不清。

（2）行政執(zhí)法職能過多，執(zhí)行難度過大。

根據(jù)有些地區(qū)的統(tǒng)計，誠摯行政執(zhí)法部門有300項(xiàng)左右的職權(quán)，而且這些職權(quán)要隨著時間的推移發(fā)生變化，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行調(diào)整。目前，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)模雖然不小，但是機(jī)構(gòu)的職權(quán)龐雜，而且經(jīng)常會遇到執(zhí)行難度比較大案件，會導(dǎo)致社會的強(qiáng)烈反應(yīng)，如果一個機(jī)構(gòu)的所有職權(quán)都是難以執(zhí)行，就會嚴(yán)重?fù)p害機(jī)構(gòu)的形象，進(jìn)而造成執(zhí)法的無力。

（三）執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理體系的缺陷

（1）行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足。

行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為城市管理的執(zhí)法部門，具有行政主體資格的機(jī)構(gòu)，是政府的進(jìn)行社會管理的職能部門，不隸屬于任何其他政府職能部門，具有獨(dú)立性。但在實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在進(jìn)行社會管理的時候，要根據(jù)產(chǎn)生的社會問題執(zhí)行其他職能部門的意見，同時，由于很多行政執(zhí)法部門掛靠在某一行政部門的一個下屬單位，不利于行政權(quán)權(quán)威的體現(xiàn)。

（2）領(lǐng)導(dǎo)體制不順暢。

其一，管理秩序混亂。這主要表現(xiàn)為：①基層執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到嚴(yán)格的專業(yè)執(zhí)法要求。②在財務(wù)管理上，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)多，工作強(qiáng)度大，但工資薪酬待遇卻與工作不相符合，又缺乏社會認(rèn)可，工作人員缺少工作積極性。③在執(zhí)法業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)上，區(qū)級綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨著上級執(zhí)法機(jī)關(guān)的垂直管理和區(qū)級政府的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)兩種管理方式，市區(qū)之間關(guān)系分散，整個執(zhí)法隊伍無法形成整體戰(zhàn)斗力。

其二，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致區(qū)級執(zhí)法機(jī)關(guān)在區(qū)級政府與市級執(zhí)法機(jī)關(guān)出現(xiàn)矛盾時，無所適從。由于市、區(qū)所關(guān)注的重點(diǎn)不同，扯皮、推諉等情況屢屢出現(xiàn)。

3.行政綜合執(zhí)法的發(fā)展趨勢

3.1重新厘定城市行政綜合執(zhí)法目標(biāo)

（一）服務(wù)市民。

（1）行政執(zhí)法的最終目的是服務(wù)于市民。行政執(zhí)法的目標(biāo)是保持良好的市容市貌、城市秩序，更好的提高城市公共服務(wù)水平，滿足城市居民的城市生活要求，降低生活成本，提高生活質(zhì)量，城市行政執(zhí)法應(yīng)該是充滿人性的執(zhí)法。

（2）體現(xiàn)政府提供社會服務(wù)，進(jìn)行社會管理的必要性和必然性。規(guī)范的城市生活不僅體現(xiàn)在統(tǒng)一劃一的城市環(huán)境，同樣要滿足居民的多種生活需求，例如對流動商販的管理不是硬性的規(guī)范管理，二是要根據(jù)人們生活的需求，一方面滿足人們購物的生活需要，另一方面要滿足市容市貌的要求。

（3）行政執(zhí)法的前提是保障城市居民生活，規(guī)范管理和是為了城市的更好發(fā)展，城市功能的不斷健全。提供社會保障意味著要保護(hù)居民的生活環(huán)境，而且方便了市民的生活需要，同時保證商販的生產(chǎn)經(jīng)營，緩解就業(yè)。

（二）更新執(zhí)法觀念。

新的執(zhí)法觀念包括：（1）保障和尊重人權(quán)，行政執(zhí)法過程中對公民人權(quán)的保障，包括平等權(quán)、人身權(quán)、環(huán)境權(quán)，財產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)等；（2）堅持行政法治，行政法治一方面要有法可依，另一方面要做到有法必依，既要體現(xiàn)法律制度的健全，同事要體現(xiàn)執(zhí)法的公平公正；（3）保證行政民主，行政執(zhí)法往往涉及到城市居民的切身利益，同時由于執(zhí)法部門掌握寬泛的自由裁量權(quán)，城市行政執(zhí)法的過程往往是不同群體利益在不同場合的體現(xiàn)，所以一方面要做好說服工作，另一方面要爭取將行政相對人納入到行政決策咨詢過程中來：在立法過程的召開座談會和論證會、在媒體中公布草案來廣泛征求意見，在執(zhí)法過程中的舉行聽證會，行政相對人的評議等等。

3.2促進(jìn)城管工作的法治化

制定一部相對統(tǒng)一的城市綜合管理行政執(zhí)法法。城市行政執(zhí)法不像刑法，是衡量人們行為的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，行政執(zhí)法實(shí)際是城市居民各種利益的考量，和城市管理者對城市未來發(fā)展的期望，這樣一些理念和利益衡量通常缺乏標(biāo)準(zhǔn)。雖然《行政處罰法》是城市綜合執(zhí)法的處罰的標(biāo)準(zhǔn)，但是該法僅僅集中了政府主體行使行政處罰權(quán)的規(guī)定，而關(guān)于行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)，程序與過程等公共管理方面的要求，并沒有具體體現(xiàn)，目前在中國各個城市，行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)和程序往往依靠管理者的經(jīng)驗(yàn)，缺少統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和工作手冊，政府應(yīng)該總結(jié)現(xiàn)有綜合行政執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)，制定關(guān)于綜合行政執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定，對行政綜合執(zhí)法的主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法范圍、法律責(zé)任等方面進(jìn)行具體規(guī)定。

3.3轉(zhuǎn)變管理方式

（1）提倡包容性理念。城市的生活不僅要容納城市居民，也應(yīng)該容納微城市居民生活服務(wù)的小商小販，城市不僅為富足的人們提供生活得各種輔助設(shè)施和功能，同樣為貧困者提供基本的社會服務(wù)，城市必須具有很強(qiáng)的包容性。

（2）明確區(qū)分行政執(zhí)法部門和其他政府職能部門的關(guān)系。行政綜合執(zhí)法部門在與相關(guān)部門的職能分割上，可以依據(jù)便捷高效的原則，也可以按照成本最低的方法，也可以一招能夠保證居民最大利益的方法。

（3）建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能評價系統(tǒng)。建立城市行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行實(shí)時評價系統(tǒng)，量化分析行政執(zhí)法中職能成本，對于能夠得到良好執(zhí)行，并便捷高效的職能應(yīng)當(dāng)予以保留，對于那些執(zhí)法成本高，又不能為居民提供服務(wù)的職能可以劃歸原職能部門。