加快推進(jìn)國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施落滬及建設(shè)管理的建議

文　彭元

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加快推進(jìn)國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施落滬及建設(shè)管理的建議

文彭元

重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，是為探索未知世界、發(fā)現(xiàn)自然規(guī)律、實現(xiàn)技術(shù)變革提供極限研究手段的大型復(fù)雜科學(xué)研究系統(tǒng)，本文重點探討推進(jìn)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施落滬及建設(shè)管理的發(fā)展措施。

重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，是為探索未知世界、發(fā)現(xiàn)自然規(guī)律、實現(xiàn)技術(shù)變革提供極限研究手段的大型復(fù)雜科學(xué)研究系統(tǒng)，是突破科學(xué)前沿、解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家安全重大科技問題的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，由國家投資建設(shè)，并在長期運行中，為科技界和社會各相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)研究和高技術(shù)發(fā)展提供支撐條件。

重大科技基礎(chǔ)設(shè)施是一項“科學(xué)工程”，具有鮮明的工程屬性和科技屬性，還具有投資大（包括建設(shè)投資和運行經(jīng)費）、周期長（包括建設(shè)周期和運行周期）、風(fēng)險高（包括科技風(fēng)險和工程風(fēng)險）等特點，同時具有重大的科學(xué)意義和國家需求，是開放和共享利用的國家設(shè)施。

我國及上海重大科技基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展情況

我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展包括“兩彈一星”開始的萌芽期（上世紀(jì)五六十年代）、以北京正負(fù)電子對撞機(jī)為標(biāo)志的成長期（上世紀(jì)七八十年代）、上世紀(jì)90年代以后的發(fā)展期。2013年2月，國務(wù)院出臺《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期規(guī)劃（2012-2030年）》，標(biāo)志著設(shè)施的規(guī)模、技術(shù)水平和國際影響力都已邁上新臺階，在高能物理、核物理、生命科學(xué)等前沿領(lǐng)域達(dá)到國際先進(jìn)水平，同時進(jìn)一步明確了我國設(shè)施發(fā)展方向和建設(shè)重點。目前我國在建和運行的設(shè)施總量達(dá)到33項。

目前，上海已完成建設(shè)并投入運行的國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施主要為上海光源和神光高功率激光實驗裝置；國家蛋白質(zhì)科學(xué)研究設(shè)施（上海設(shè)施）基本完成建設(shè)；軟X射線自由電子激光試驗裝置（SXFEL）進(jìn)入建設(shè)階段；轉(zhuǎn)化醫(yī)學(xué)研究設(shè)施處于可行性研究階段；同時，同濟(jì)大學(xué)目前正在向國家申請承擔(dān)海底科學(xué)觀測網(wǎng)建設(shè)。在相關(guān)設(shè)施的預(yù)研、建造和運行過程中取得了一系列顯著的成效，為我國的多學(xué)科前沿研究提供先進(jìn)的實驗平臺，在生命科學(xué)、材料科學(xué)、慣性約束聚變等前沿領(lǐng)域取得重要科研成果；促進(jìn)了高性能加速器、超高真空技術(shù)、高精密機(jī)械加工、X射線光學(xué)、強(qiáng)激光、光學(xué)材料等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；為相關(guān)學(xué)科人才培養(yǎng)和引進(jìn)創(chuàng)造優(yōu)良條件，促進(jìn)多學(xué)科融合發(fā)展。

表1　我國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況匯總表

國務(wù)院發(fā)布的《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期規(guī)劃（2012-2030年）》為上海市加強(qiáng)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了難得的機(jī)遇，上海市應(yīng)在綜合考慮科學(xué)目標(biāo)、技術(shù)基礎(chǔ)、科研需求和人才隊伍等因素的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施落滬的步伐，一是有助于促進(jìn)在交叉學(xué)科、新興和邊緣學(xué)科以及重大新技術(shù)取得前沿突破；二是可立足上海、依托長三角，打造科研技術(shù)和民用技術(shù)雙向轉(zhuǎn)化的平臺，加快高新技術(shù)溢出效益；三是有助于在上海形成綜合性科學(xué)研究中心，發(fā)揮設(shè)施集群、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的集聚效應(yīng)，為上海建設(shè)科技創(chuàng)新中心提供支撐，成為國家和區(qū)域科技創(chuàng)新能力提升的重要力量。

從國際發(fā)展趨勢來看，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運營將在其周邊形成和帶動相關(guān)科學(xué)園區(qū)的集聚發(fā)展

推進(jìn)國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施落滬的措施建議

充分發(fā)揮地方政府作用，促進(jìn)國家戰(zhàn)略與地方需求相結(jié)合

分析蘭州重離子加速器冷卻儲存環(huán)、正負(fù)電子對撞機(jī)重大改造以及上海光源項目三個案例，前兩者在前期規(guī)劃建設(shè)中主要依靠國家和中科院相關(guān)資源力量，而上海光源則引入了地方政府積極參與，使得在建設(shè)和運營中取得了更好的效果。不同的建設(shè)模式對于大科學(xué)工程的建設(shè)、管理、技術(shù)效益發(fā)揮以及對地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶動作用也產(chǎn)生較大差異。

建議在服從國家戰(zhàn)略的前提下，結(jié)合各級政府力量滿足地方相關(guān)科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。同時在科技設(shè)施的建設(shè)中充分發(fā)揮地方政府在土地和發(fā)展空間、建設(shè)管理、配套條件方面的作用，與相關(guān)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理分工，提升效率，促進(jìn)相關(guān)科技設(shè)施的順利建設(shè)實施。

統(tǒng)籌規(guī)劃布局，促進(jìn)相關(guān)區(qū)域形成綜合性科學(xué)研究中心

從國際發(fā)展趨勢來看，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運營將在其周邊形成和帶動相關(guān)科學(xué)園區(qū)的集聚發(fā)展，如美國能源部下屬的阿貢國家實驗室、日本的理化研究所（RIKEN）和高能加速器研究機(jī)構(gòu)（KEK）、英國的盧瑟福實驗室（RAL）、法國的格林諾博（Grenoble）、日本的播磨（Harima）科學(xué)園等。建議上海結(jié)合本地現(xiàn)有及未來重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運行，從研究領(lǐng)域、地域范圍、用戶分布、相關(guān)大型科學(xué)基地、效益發(fā)揮、輻射帶動、未來發(fā)展預(yù)留空間和人才集聚等多方面綜合考慮，對張江、嘉定、紫竹、臨港等區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)同布局規(guī)劃，加強(qiáng)科技設(shè)施與周邊科研基地、科技園區(qū)、創(chuàng)新示范區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)融合發(fā)展，逐漸形成依托大科學(xué)裝置（群）的綜合性科學(xué)中心，最大限度地發(fā)揮大科學(xué)裝置的效益，帶動區(qū)域科技、教育、社會、經(jīng)濟(jì)多方面發(fā)展。

加強(qiáng)與重大科技基礎(chǔ)設(shè)施相匹配的人才支撐體系建設(shè)

大科學(xué)工程建設(shè)和運營對人才的需求量極大，尤其是具有豐富經(jīng)驗的科研和工程管理人才。隨著近年來大科學(xué)工程項目建設(shè)數(shù)量的增多和速度的提升，相關(guān)人才培養(yǎng)體系和速度已落后于大科學(xué)工程建設(shè)發(fā)展需求，經(jīng)常出現(xiàn)邊建設(shè)邊招聘邊培養(yǎng)人才的現(xiàn)象。考慮到人才培養(yǎng)是一個長期過程，建議上海應(yīng)從科技設(shè)施規(guī)劃階段起通過聯(lián)合相關(guān)科研機(jī)構(gòu)和高校，加強(qiáng)對相關(guān)學(xué)科人才培養(yǎng)體系的規(guī)劃建設(shè)，以保障科學(xué)設(shè)施的順利建設(shè)和運行。同時建議上海在相關(guān)設(shè)施的核心人才引進(jìn)方面優(yōu)先納入本市領(lǐng)軍人才評選范圍，對參與重大科技項目的海外高層次留學(xué)人才提供海關(guān)通關(guān)綠色通道。在此基礎(chǔ)上，還將通過多種渠道和方式，為引入的項目團(tuán)隊成員提供科研啟動經(jīng)費、落戶、住房、教育等一系列保障措施。

在現(xiàn)有國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的運行中，國家財政資金對設(shè)施的運行保障主要集中于能源和維護(hù)等基本費用，人員費用遠(yuǎn)低于國際同類設(shè)施。這對于優(yōu)秀人才隊伍的吸引和保持，特別是對海外高端人才的引進(jìn)造成了一定的影響，不利于設(shè)施科技效益的充分發(fā)揮。建議上海進(jìn)一步研究通過相關(guān)市級專項資金，在軟投入方面向相關(guān)設(shè)施予以傾斜。

加強(qiáng)組織管理，在資金與建設(shè)用地等方面予以保障

在組織管理方面，上海市政府針對國家重大科技專項制定了《上海參與國家重大科技專項組織實施工作機(jī)制》，建立了高效的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。建議在相關(guān)國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的申請、建設(shè)、運行等環(huán)節(jié)參照該機(jī)制實施推進(jìn)。

在建設(shè)資金方面，建議考慮參照《國家科技重大專項資金配套管理辦法》（滬府辦發(fā)〔2013〕38號）予以配套支持，同時對重大科技基礎(chǔ)設(shè)施所需的建設(shè)、科學(xué)研究的設(shè)備、材料等按國家相關(guān)規(guī)定免征進(jìn)口關(guān)稅和增值稅，并協(xié)助提高通關(guān)效率。對未來引入的相關(guān)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化配套企業(yè)提供稅收優(yōu)惠。

在建設(shè)用地方面，建議考慮參照大飛機(jī)、上海光源等重大項目建設(shè)情況，對國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施（特別是大型的整體性設(shè)施）在地方權(quán)限范圍內(nèi)給予最大限度的支持。

加強(qiáng)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的措施建議

探索制定重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的全生命周期管理體系

重大科學(xué)工程投入規(guī)模巨大，建設(shè)周期長達(dá)5-10年，同時使用周期一般也長達(dá)幾十年。從我國大科學(xué)工程建設(shè)運營管理現(xiàn)狀來看，建設(shè)和運營以及更新改造等環(huán)節(jié)的管理相對分離，缺少全生命周期的管理體系。為保障其建設(shè)運行水平和效益的發(fā)揮，應(yīng)該從包括論證和預(yù)先研究、工程建設(shè)、運行和保障、更新改造升級、退役等階段的全生命周期對其進(jìn)行管理。重視設(shè)施的科學(xué)生命力評估，對設(shè)施的發(fā)展作出科學(xué)決策。建議重點對以下方面內(nèi)容進(jìn)行研究：

建議加強(qiáng)項目的前期研究，包括對裝置科學(xué)目標(biāo)的進(jìn)一步凝練，對關(guān)鍵技術(shù)的預(yù)先研究等，為后續(xù)的決策和立項建設(shè)創(chuàng)造條件。

建議在項目立項時，對大科學(xué)工程的生命周期進(jìn)行完整評估。建議在確定建設(shè)計劃時，合理考慮后續(xù)發(fā)展和升級改進(jìn)計劃，預(yù)留未來發(fā)展空間、準(zhǔn)備技術(shù)條件。在確定建設(shè)經(jīng)費時，應(yīng)對大科學(xué)工程全生命周期費用進(jìn)行綜合全面考慮，不僅估算建設(shè)投資，還要對建成后需要的運行經(jīng)費和后續(xù)投入經(jīng)費進(jìn)行考慮和評估。

在工程運行保障和開放利用的同時，應(yīng)進(jìn)行性能的持續(xù)改進(jìn)，以保持其生命力和國際競爭力。建議在運行利用中，進(jìn)行績效考核，并全面考察評估設(shè)施的科學(xué)潛力和繼續(xù)發(fā)展的能力，根據(jù)評估的結(jié)果決定是平穩(wěn)支持，加大支持的力度，還是進(jìn)行重大升級改造，或是退役。

建立符合重大科技基礎(chǔ)設(shè)施特點的建設(shè)管理規(guī)范

目前我國對重大科學(xué)工程的建設(shè)管理基本沿用固定資產(chǎn)投資項目的管理辦法。但由于大科學(xué)工程具有鮮明的工程和科研雙重性，與一般工程建設(shè)項目存在較大差異，現(xiàn)行管理辦法難以匹配，建議應(yīng)另行制定管理辦法，并重點對以下方面內(nèi)容進(jìn)行研究。

明確增加預(yù)研工作環(huán)節(jié)

大科學(xué)工程通常需要對一些關(guān)鍵的高新技術(shù)進(jìn)行攻克，其成敗和進(jìn)度對整個工程具有決定性影響，而技術(shù)攻關(guān)過程往往存在巨大風(fēng)險。缺乏預(yù)制研究，將大大增加工程管理復(fù)雜性，影響工程進(jìn)度和投資控制。建議大科學(xué)工程決策實施過程中應(yīng)明確增加預(yù)制研究工作環(huán)節(jié)，建議在項目建議書之前增加預(yù)研環(huán)節(jié)，并研究確定經(jīng)費投入渠道。

合理優(yōu)化項目投資估算/概算規(guī)范

一是增加研發(fā)人員、專業(yè)設(shè)備尤其是非標(biāo)設(shè)備研制費用（包括材料費、試驗費和樣機(jī)費）等軟投入費用，確保人才隊伍的穩(wěn)定；二是考慮到工程周期及技術(shù)難度，根據(jù)風(fēng)險評估，適當(dāng)提高不可預(yù)見費（高于一般性建設(shè)項目，同時考慮一定物價上漲因素）；三是隨著可研、初步設(shè)計及研制建設(shè)階段的不斷深入，建立合理渠道和環(huán)節(jié)（如通過中期評估等），適時合理調(diào)整概算。

建立由科學(xué)家和工程管理專家結(jié)合的大科學(xué)工程管理團(tuán)隊

大科學(xué)工程是一個高度復(fù)雜的多系統(tǒng)工程，建設(shè)內(nèi)容涉及土建安裝、技術(shù)和工藝路線確定、高新技術(shù)專業(yè)設(shè)備研制等。其特點決定了管理團(tuán)隊對科學(xué)研究和工程建設(shè)兩方面的能力要求。國內(nèi)外的大科學(xué)裝置建設(shè)都出現(xiàn)過團(tuán)隊主要由科研人員組成，而缺乏工程管理人員，造成項目管理出現(xiàn)問題的案例，如美國超導(dǎo)超級對撞機(jī)（SSC）。建議大科學(xué)工程應(yīng)建立由科學(xué)家和工程管理專家結(jié)合的大科學(xué)工程管理團(tuán)隊，同時借鑒西方先進(jìn)的項目管理理念，參考國內(nèi)外技術(shù)狀態(tài)管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)代大系統(tǒng)工程管理方法，加強(qiáng)工程管理及實施的規(guī)范性。

研究相關(guān)專業(yè)工程、專用/非標(biāo)設(shè)備材料的招投標(biāo)采購和監(jiān)理等規(guī)范制度

蘭州重離子加速器冷卻儲存環(huán)（HIRFL-CSR）和正負(fù)電子對撞機(jī)重大改造（BEPCII）等項目相關(guān)設(shè)計、施工、設(shè)備采購等招投標(biāo)及監(jiān)理工作與常規(guī)建設(shè)工程規(guī)范制度要求均存在一定差異，考慮到大科學(xué)工程專業(yè)性特點，現(xiàn)行通用規(guī)范確實存在不相適應(yīng)之處，建議相關(guān)部門可根據(jù)大科學(xué)工程特點制定更為適用的相關(guān)設(shè)計、監(jiān)理、招投標(biāo)等規(guī)范制度。

制定分階段考核目標(biāo)

對于技術(shù)特別復(fù)雜的工程，其性能指標(biāo)需要在運行中不斷優(yōu)化逐步提升，建議批復(fù)立項時按項目進(jìn)展階段指定相應(yīng)考核目標(biāo)，如竣工驗收階段指標(biāo)、投入運營中期（3年左右）以及最終技術(shù)指標(biāo)，使各環(huán)節(jié)考核更為明確。

進(jìn)一步探索優(yōu)化重大科技基礎(chǔ)設(shè)施運行管理模式

重視設(shè)施運行所需配套實驗設(shè)備和運行經(jīng)費投入

由于相關(guān)管理體制和各部門職責(zé)分工，以往的大科學(xué)工程建設(shè)中，更加注重工程建設(shè)目標(biāo)，即科學(xué)裝置主體建設(shè)和技術(shù)指標(biāo)的實現(xiàn)，相關(guān)實驗研究儀器設(shè)備投入較少。但大科學(xué)工程科學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)和主要效益的發(fā)揮離不開配套的實驗研究設(shè)備儀器，建議在決策時應(yīng)根據(jù)領(lǐng)域特點、科學(xué)目標(biāo)、實驗研究需求合理規(guī)劃配置配套實驗設(shè)備儀器。

另一方面，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)大科學(xué)工程的運行經(jīng)費保障，從該項目與國際同類設(shè)施經(jīng)費構(gòu)成比較來看，成本支出中管理費用比例（特別是人員費和修繕費）低于國際同類設(shè)施（2010年蘭州重離子加速器17.9％、日本RIKEN27.8％）。這將影響到大科學(xué)工程人員隊伍的長期凝聚和保持，建議進(jìn)一步研究和確定相關(guān)工程的運行經(jīng)費規(guī)模以及經(jīng)費結(jié)構(gòu)。

優(yōu)化績效考核機(jī)制，促進(jìn)重大科學(xué)工程運行的持續(xù)優(yōu)化改進(jìn)和效益的發(fā)揮

建議國家相關(guān)部門研究制定針對重大科學(xué)裝置承擔(dān)單位的績效考核機(jī)制，如可參考美國NSF（美國國家科學(xué)基金會）的“戰(zhàn)略規(guī)劃——年度績效目標(biāo)——年度預(yù)算決策——年度績效評估”的模式，依據(jù)重大科學(xué)裝置的戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)定細(xì)化的（年度）績效考核目標(biāo)（不僅應(yīng)設(shè)定科學(xué)技術(shù)績效目標(biāo)，還應(yīng)重視管理運營績效目標(biāo)的設(shè)定），進(jìn)行相應(yīng)的年度經(jīng)費預(yù)算，同時由國家重大科學(xué)工程管理機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行績效評估，將評估結(jié)果與下年度經(jīng)費預(yù)算掛鉤，促進(jìn)重大科學(xué)工程運行的持續(xù)優(yōu)化改進(jìn)和效益的發(fā)揮。

適時研究采取多種模式管理重大科學(xué)裝置的可行性

開放和共享是重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的管理核心，裝置建成后一般都納入國家實驗室進(jìn)行管理。目前我國的國家實驗室主要依托研究院所或大學(xué)等機(jī)構(gòu)建立，實行相關(guān)政府部門（發(fā)改委、科技部等）宏觀管理與指導(dǎo)、相關(guān)機(jī)構(gòu)主管部門（中國科學(xué)院、教育部等）行政主管、依托機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)的分級管理體制。雖然有一定的現(xiàn)實合理性，但在宏觀管理上存在部門分割，多頭管理、效率降低的問題，在微觀管理上易使行政官僚體制影響實驗室形成真正的相對獨立的科研實體。

建議在條件允許的情況下，研究采取多種模式管理重大科學(xué)裝置的可能性，如采取GOCO模式。在此模式中，實驗室的土地和研究設(shè)施由政府擁有，管理工作由政府通過合同委托大學(xué)、企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)等承包方負(fù)責(zé)，由政府財政預(yù)算撥款作為主要的經(jīng)費來源，實驗室的管理和科研人員均為承包商的雇員。該模式采取目標(biāo)任務(wù)合同制管理，政府部門與承包方簽署一定期限的運營和管理協(xié)議（通常為5年左右），到期后政府部門對其進(jìn)行評估，并決定合同的續(xù)簽或變更。同時，政府部門進(jìn)行年度績效考核，提出項目目標(biāo)和運作目標(biāo)的戰(zhàn)略方向，與承包方協(xié)商相應(yīng)的年度績效標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法并簽訂合同。以合同為依據(jù)，承包方通過自評和同行評議系統(tǒng)證明自己的成果，政府部門則根據(jù)年度考核辦法對成果進(jìn)行考評。該模式有助于保證國家實驗室在人、財?shù)确矫娴南鄬Κ毩?，即使在現(xiàn)階段無法實現(xiàn)實驗室的獨立行政法人地位的情況下，也可進(jìn)一步健全聘任、聘用合同制，建立良好的人才流動機(jī)制，同時有助于進(jìn)一步形成政府主導(dǎo)的多渠道經(jīng)費來源機(jī)制。

（作者就職于上海投資咨詢公司）

開放和共享是重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的管理核心，裝置建成后一般都納入國家實驗室進(jìn)行管理