稅收收入視角下資源枯竭城市經濟轉型分析

王曉云+李文英+蘇文杰

摘 要：石嘴山市是國家“一五”期間布局建設的十大煤炭工業(yè)基地之一和“三線”建設的重要布局點，是典型的因煤而立、依煤而興的資源型城市，累計為國家貢獻了2000多億元工業(yè)產值，輸送原煤4.8億多噸，上繳稅金200多億元，為全國和寧夏回族自治區(qū)的發(fā)展做出了積極貢獻。但是，在長期計劃經濟體制下，由于資源開采缺乏有效的補償機制和發(fā)展接續(xù)產業(yè)的有力措施，截至“十五”末煤炭資源已基本枯竭，2008年，石嘴山市被列為全國首批資源枯竭城市之一，由此拉開了資源型城市轉型的大幕。為客觀評價石嘴山市經濟轉型效果，本文選取2008-2015年石嘴山市稅收收入數(shù)據(jù)，通過產業(yè)稅收結構變化，透視轉型8年來石嘴山市經濟結構調整情況，提出完善政府財稅政策，優(yōu)化產業(yè)結構、擴大稅源，夯實財基的政策建議。

關鍵詞：稅收收入；資源枯竭

一、資源枯竭城市經濟轉型與稅收收入關系分析

（一）石嘴山市經濟轉型對稅收收入規(guī)模的影響。1、對稅收收入總量的影響。自2008年被確定為國家資源枯竭型轉型城市以來，石嘴山市從實際出發(fā)，以產業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護、改善民生等為突破口，加快推進經濟、社會和城市發(fā)展全面轉型，GDP從2008年的257.74億元上升至2015年的482.40億元。與此同時，稅收也從2008年的12.72億元上升至2013年的23.65億元。但由于國內外需求疲弱及國家限制高耗能行業(yè)政策的逐步落實，2014、2015年稅收總量下滑至21.06億元、18.58億元。2、對稅收收入增速的影響。受金融危機影響，石嘴山市GDP和稅收收入增速分別由2008年得47.67%、44.27%下滑到5.06%和6.53%；2009年中國采取的一系列應對金融危機的措施起到了作用，石嘴山市GDP、稅收增速分別上漲到10.27%和29.24%。這也反映了資源型城市受外部環(huán)境影響較大的特點。自2011年開始，GDP、稅收收入增速雙雙下滑，且GDP增速一直高于稅收收入增速。自2014年起，由于市場萎縮、價格低和成本高等因素，企業(yè)庫存積壓嚴重，產品銷售困難，導致企業(yè)有產值無稅收，GDP呈現(xiàn)正增長而稅收增速依舊下滑且為負數(shù)。

（二）石嘴山市經濟轉型對稅收收入結構的影響。1、三次產業(yè)稅收結構方面。一直以來，石嘴山市第一產業(yè)稅收占比一直很低，幾乎可以忽略不計。2005至2009年，第二產業(yè)稅收比重均在 60%以上，稅收收入主要依賴第二產業(yè)，稅源單一，稅基不穩(wěn)。經濟轉型改革開始后，石嘴山市第二產業(yè)稅收占比持續(xù)下降，從2008年的72.41%下降到2013年的47.80%，減少了24.61個百分點。第三產業(yè)稅收占比明顯上升，產業(yè)結構調整取得一定成效。但是由于新興產業(yè)和新的支柱產業(yè)培育和壯大需要一段時間，第三產業(yè)由傳統(tǒng)服務業(yè)向現(xiàn)代服務業(yè)轉型升級也會影響其稅收貢獻，導致2008年以來三次產業(yè)稅收比重跌宕起伏，2014年和2015年，二次產業(yè)稅收比重又有上升的趨勢，但是第二產業(yè)稅收比重普遍低于轉型前。2、第二產業(yè)內行業(yè)結構方面。石嘴山市煤炭開采和洗選業(yè)稅收對對第二產業(yè)的稅收貢獻一直較高，尤其是煤炭價格自2007年起一路飆升后，帶動煤炭開采和洗選業(yè)稅收占第二產業(yè)比重連續(xù)三年大幅上升，2010年以后出現(xiàn)拐點，至2015年底下降至24.54%，較最高點時減少17.6個百分點。建筑業(yè)稅收貢獻持續(xù)走高，從2008年底的27.53%上升至2015年底的36.03%，增長了8.5個百分點。3、第三產業(yè)內行業(yè)結構方面。2008年至2015年石嘴山市第三產業(yè)內主要行業(yè)稅收比重變化為：傳統(tǒng)服務業(yè)中的批發(fā)和零售業(yè)稅收貢獻占比日趨減少，由占第三產業(yè)比重12.21%減少為7.67%；現(xiàn)代服務業(yè)中的金融業(yè)占第三產業(yè)比重由22.55%上升為34.35；房地產業(yè)發(fā)展最為迅速，占比從2008年的20.49%提高到了2012年的37.67%，2012年之后下滑至3.49%。從第三產業(yè)內部行業(yè)結構調整情況看，傳統(tǒng)服務業(yè)向現(xiàn)代服務業(yè)轉型升級效果不錯，傳統(tǒng)服務業(yè)稅收占比呈下降趨勢，現(xiàn)代服務業(yè)稅收貢獻不斷提高，稅收占比增加明顯。

二、存在的問題及困難

（一）傳統(tǒng)產業(yè)改造升級和接續(xù)替代產業(yè)培育難度大。雖然從前面的分析來看，我市的產業(yè)結構在不斷完善，但是像石嘴山這種典型的靠煤而生的單一資源型城市，產業(yè)結構的集中化特征比較鮮明，這樣的產業(yè)結構在強化工業(yè)經濟對稅收增長的功效的同時，其他產業(yè)的發(fā)展空間受到嚴重的擠壓，要改變這種結構不是一朝一夕就能完成的。目前，石嘴山市依然面臨傳統(tǒng)企業(yè)改造升級和接續(xù)替代產業(yè)培育難度大的雙重壓力。一方面，工業(yè)產出中80%仍為能源、化工、有色等原材料和初級加工產品，產業(yè)鏈條短，產品附加值低，改造升級和節(jié)能減排壓力大，整體競爭力不強；另一方面，接續(xù)替代產業(yè)培育難度大，如前些年政府竭力打造的以光伏產業(yè)為主導的新能源產業(yè)，目前產能嚴重過剩。而餐飲、旅游、房地產等第三產業(yè)也由于工業(yè)不景氣及人口的不斷流失等因素而發(fā)展緩慢，新的稅收增長點尚未形成，資源型工業(yè)結構沒有根本改變。

（二）地方政府財力相對薄弱。石嘴山市地方公共預算收支[]差額持續(xù)擴大，從2008年的31.89億元增加到2015年的85.43億元，地方財力長期嚴重依賴轉移性收入。以2015年為例，全市公共預算收入26.75億元，公共預算支出85.43億元，預算收入僅占支出的32%，年財力缺口達31.31%，財政收支矛盾突出。八年間，石嘴山市共獲得國家各類資源枯竭城市轉型資金10.73億元，對經濟社會可持續(xù)發(fā)展起到了關鍵作用。但是，在當前稅收收入持續(xù)負增長和財政支出剛性需求不斷增長的情況下，財力薄弱仍是石嘴山市資源枯竭城市轉型面臨的最大的困難。

（三）節(jié)能減排和治理環(huán)境的壓力較大。石嘴山市境內大多數(shù)煤炭資源開發(fā)已過中年期，高投入、高消耗、高污染、低效益的發(fā)展模式尚未根本轉變，近年來，石嘴山市生產能耗雖有所下降，但是2015年末，石嘴山市單位GDP能耗為2.97噸標準煤/萬元，仍高于《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》提出的全國單位萬元國內生產總值能耗下降到0.869噸標準煤的目標，節(jié)能減排和治理環(huán)境的壓力較大。

（四）金融市場發(fā)育不充分。石嘴山市屬于西部欠發(fā)達地區(qū)，經濟落后，長期以來金融體系以銀行業(yè)為主，保險和證券業(yè)發(fā)展滯后，金融市場主體發(fā)展相對遲緩，形成了以銀行業(yè)金融機構為主的金融組織體系和以銀行信貸為主的融資體系，企業(yè)和個人融資過分依賴于銀行業(yè)金融機構。同時，金融組織結構、融資結構單一導致產業(yè)融資渠道不暢，難以滿足產業(yè)升級和結構調整帶來的金融需求，阻礙產業(yè)結構轉型升級。

（五）財稅激勵政策不足。目前我國財稅政策在一定程度上體現(xiàn)了節(jié)約能源、促進環(huán)保的思想。但是面對嚴峻的轉型形勢，財稅政策作為宏觀調控的有效手段，作用尚未得到充分有效的發(fā)揮。比如目前增值稅免征、即征即退的優(yōu)惠政策只集中在很少的產品，還有許多資源再利用循環(huán)鏈以及相應的原材料和產品都沒有納入優(yōu)惠范圍。

三、相關建議

一是加大傳統(tǒng)企業(yè)技術改造的力度，把傳統(tǒng)產業(yè)中的先進產品比重提到新的水平，把附加值高的產品比重提到新的水平。同時，要結合石嘴山市的實際情況，選擇好接續(xù)替代產業(yè)，防止重復建設、盲目投資。

二是在擴大自身財基的基礎上，積極爭取國家對資源枯竭城市的專項轉移支付，緩解資源枯竭城市轉型資金需求瓶頸。

三是嚴格按照國家節(jié)能減排的標準，獎勵獎罰措施，督促企業(yè)實現(xiàn)節(jié)能降耗，不斷改善生態(tài)環(huán)境。

四是鼓勵、扶持開發(fā)推動資源型城市轉型的金融產品和金融服務，保險公司可以作為第三方機構積極參與到資源型城市轉型發(fā)展的投資領域，積累更多的轉型資金。

五是在財稅政策方面，應實施適度的財政援助政策，對資源枯竭型城市直接進行財政補貼、擴大增值稅優(yōu)惠政策的適用范圍。