論完善中國足球法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題
——寫在《中國足球改革總體方案》頒布一周年

易劍東，施秋波（江西財經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 33003）

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論完善中國足球法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題
——寫在《中國足球改革總體方案》頒布一周年

易劍東，施秋波1
（江西財經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013）

摘 要：當(dāng)前，國家體育產(chǎn)業(yè)政策中已經(jīng)有明晰的法人治理結(jié)構(gòu)的觀念，中國足球的改革和發(fā)展也呈現(xiàn)出建立法人治理結(jié)構(gòu)的迫切需求。然而，我國并不完善的法人制度、傳統(tǒng)的單位管理體制、足球領(lǐng)域不系統(tǒng)的法人治理理念，使得當(dāng)下中國足球的法人治理結(jié)構(gòu)面臨一系列問題。因此提出：（1）我國需要的是俱樂部的法人治理結(jié)構(gòu)，還是中國足協(xié)的法人治理結(jié)構(gòu)，抑或整個中國足球的法人治理結(jié)構(gòu)？（2）中國足球是否需要自治？誰的自治？怎樣的自治？（3）中國足球協(xié)會是否需要明確法人屬性？應(yīng)該定位在實際事業(yè)法人，還是名義上的社團(tuán)法人？（4）推動中國足球發(fā)展的4種法人（機(jī)關(guān)、事業(yè)、社團(tuán)、企業(yè)法人）的關(guān)系如何處理？當(dāng)下突出強(qiáng)調(diào)中國足協(xié)和足球理事會的社團(tuán)法人資格，那么事業(yè)法人和企業(yè)法人的地位如何處理？（5）各類關(guān)系到中國足球改革發(fā)展的法人的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)何在？關(guān) 鍵 詞：體育管理；足球；法人治理；管理體制；中國

2010年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》（22號文），標(biāo)志著國家層面推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2014年10月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（46號文），將全民健身上升為國家戰(zhàn)略。2015年3月，中共中央正式對外發(fā)布《中國足球改革發(fā)展總體方案》，2015年8月，國務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室印發(fā)《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》。2016年2月，中國足協(xié)相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受新華社記者采訪時表示，國家體育總局足球運(yùn)動管理中心已撤銷，中國足協(xié)與國家體育總局的“脫鉤”已基本完成。這一切，標(biāo)志著中國足球發(fā)展已經(jīng)提升到國家戰(zhàn)略高度和法人治理層面。

通讀上述4個文本，特別是2014、2015年相繼推出的兩個文本，筆者強(qiáng)烈感受到體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展和足球改革受到國家和政府前所未有的重視，制定的方案和目標(biāo)也十分全面，發(fā)出對中國體育未來改革和發(fā)展具有強(qiáng)烈指向性的信息。本研究期望從法人治理結(jié)構(gòu)維度，圍繞中國足球現(xiàn)存的關(guān)鍵問題展開論述，希望為已經(jīng)被提到最高層面、凝聚和寄托著億萬國民關(guān)切的中國足球改革和發(fā)展提供一些思路。

法人治理結(jié)構(gòu)，英譯Corporate Governance Structure，原本屬于企業(yè)處理所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離以及決策、執(zhí)行、監(jiān)督、權(quán)力制衡的一種制度設(shè)計，后來也被廣泛應(yīng)用于各級各類組織的治理。而在中國的《民法通則》中也有機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社團(tuán)法人的4種分類。雖然目前的現(xiàn)實情況比較復(fù)雜，但當(dāng)下中國的法律規(guī)定基本按照4分法審視法人的類別。而在國際上，乃至在中國法律學(xué)界，法人問題都遠(yuǎn)比現(xiàn)實的4分法更加復(fù)雜。我國目前存在缺陷的法人制度肇因于不完善的市場經(jīng)濟(jì)背景，對法人制度的4分法在當(dāng)時特定社會形態(tài)下是為實現(xiàn)特殊行政管理職能而進(jìn)行的創(chuàng)制［1］。

可以大體理解為：國務(wù)院辦公廳的22號文是國家層面第一次推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，國務(wù)院的46號文具有相對更高的法律屬性。這兩個政策文本都是從整體上推動體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（也提及體育事業(yè)發(fā)展），對足球改革總體方案也具有保障功能。

1 兩個體育產(chǎn)業(yè)政策和兩個足球政策文本中潛隱的法人治理觀念

1.1 2010年國務(wù)院辦公廳的22號文

這個文本比較多地涉及到不同部門和機(jī)構(gòu)的職能和責(zé)任，但沒有明確提出建立法人治理結(jié)構(gòu)的理念。

文本中提到：加快建立完善有利于體育產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的體制機(jī)制；形成體育公共服務(wù)與市場服務(wù)相互結(jié)合、體育事業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面；建立、健全相關(guān)法規(guī)，完善監(jiān)督管理機(jī)制，明確監(jiān)管主體及其管理職能和各類市場主體的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范體育市場主體行為，維護(hù)市場秩序，促進(jìn)體育市場規(guī)范發(fā)展；堅持政企分開、政事分開、政社分開、營利性與非營利性分開原則，充分發(fā)揮市場在體育資源配置中的基礎(chǔ)性作用，消除和防止對體育市場資源的限制和壟斷。特別在第十一部分“加強(qiáng)對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)”中專門談到政府部門的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)“堅持政企分開、政事分開、政社分開、營利性與非營利性分開原則”；第十二部分“鼓勵支持群眾性體育組織發(fā)展”談到支持體育社團(tuán)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)“提高體育社團(tuán)自我發(fā)展、自我管理、自我服務(wù)和自律規(guī)范的能力”。

從法人治理結(jié)構(gòu)的視角看，這些內(nèi)容涉及到機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)、社團(tuán)法人的不同責(zé)任，但沒有明確點出法人屬性，似乎是從傳統(tǒng)的單位屬性論述。這種情況可以理解，雖然我國的《民法通則》（1986年）中有4種法人的分類，但傳統(tǒng)的管理模式依然注重單位管理，畢竟單位類型更多樣，在現(xiàn)實中單位管理也更加便利。這種狀況隨“十二五”對社團(tuán)組織的松綁和扶持政策實施及2011年推行事業(yè)單位改革發(fā)生改變，法人治理結(jié)構(gòu)的觀念不少領(lǐng)域得到傳播。不過遺憾的是，法人治理結(jié)構(gòu)的理念在2014年的46號文中依然沒有通過名稱明示出來，可以說依然是潛隱的。

1.2 2014年國務(wù)院的46號文

這個文本多處提出政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)、監(jiān)督機(jī)制規(guī)范高效、強(qiáng)化市場監(jiān)管、建立評價與監(jiān)測機(jī)制等，更明確地提到：推行政社分開、政企分開、管辦分離，加快推進(jìn)體育行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤。這里已經(jīng)比較明確地有法人治理結(jié)構(gòu)的理念，但依然沒有出現(xiàn)整體上的“法人治理結(jié)構(gòu)”的概念。只是在談到職業(yè)體育改革中有“完善職業(yè)體育俱樂部的法人治理結(jié)構(gòu)，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。改進(jìn)職業(yè)聯(lián)賽決策機(jī)制，充分發(fā)揮俱樂部的市場主體作用”的提法。

文本中相關(guān)的提法包括：充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。減少微觀事務(wù)管理。加強(qiáng)規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，創(chuàng)新服務(wù)方式，強(qiáng)化市場監(jiān)管，營造競爭有序、平等參與的市場環(huán)境。培育發(fā)展多形式、多層次體育協(xié)會和中介組織。加快體育產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用。吸引社會資本參與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府引導(dǎo)，設(shè)立由社會資本籌資的體育產(chǎn)業(yè)投資基金。

通過比較發(fā)現(xiàn)：2014年的46號文有一處提及“完善職業(yè)體育俱樂部的法人治理結(jié)構(gòu)”，但沒有提及企業(yè)法人以外的機(jī)關(guān)、事業(yè)、社團(tuán)3種法人。這也與我國各種法律文本中，企業(yè)法人的論述大大多于其他法人論述的現(xiàn)狀大體一致。

1.3 《中國足球改革發(fā)展總體方案》

2015年3月16日發(fā)布的《中國足球改革發(fā)展總體方案》共50條，大約1/3直接或者間接談及法人治理結(jié)構(gòu)問題。與前兩個體育產(chǎn)業(yè)政策文本僅有一處談及“職業(yè)體育俱樂部法人治理結(jié)構(gòu)”相比，直接談到“法人”概念的有5處：（四）中國足球協(xié)會作為具有公益性和廣泛代表性、專業(yè)性、權(quán)威性的全國足球運(yùn)動領(lǐng)域的社團(tuán)法人，是代表我國參加國際足球組織的唯一合法機(jī)構(gòu)；（十一）完善俱樂部法人治理結(jié)構(gòu)，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，立足長遠(yuǎn)，系統(tǒng)規(guī)劃，努力打造百年俱樂部；（十四）建立具有獨(dú)立社團(tuán)法人資格的職業(yè)聯(lián)賽理事會；（四十）成立中國足球發(fā)展基金會?；饡鳛榉菭I利性法人，依法開展募捐、接受捐贈并資助足球公益活動；（七）建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。中國足球協(xié)會按照社團(tuán)法人機(jī)制運(yùn)行。明顯體現(xiàn)法人治理理念的超過5處：（五）按照政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則調(diào)整組建中國足球協(xié)會，改變中國足球協(xié)會與體育總局足球運(yùn)動管理中心兩塊牌子、一套人馬的組織構(gòu)架；（六）中國足球協(xié)會不設(shè)行政級別，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的組成應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)廣泛代表性和專業(yè)性，由國務(wù)院體育行政部門代表、地方及行業(yè)足球協(xié)會代表、職業(yè)聯(lián)賽組織代表、知名足球?qū)I(yè)人士、社會人士和專家代表等組成；（十）俱樂部應(yīng)當(dāng)注重自身建設(shè)，健全規(guī)章制度，加強(qiáng)自律管理，遵守行業(yè)規(guī)則，積極承擔(dān)社會責(zé)任，接受社會監(jiān)督；（三十八）按照管辦分離和非營利性原則，通過委托授權(quán)、購買服務(wù)等方式，招標(biāo)選擇專業(yè)的社會組織或企業(yè)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營公共足球場，促進(jìn)公共足球場低價或免費(fèi)向社會開放；（四十三）按照現(xiàn)代企業(yè)制度改造下屬公司，使其逐步成為真正的市場主體，同時引入新的競爭主體，建立面向市場、平等競爭的格局。間接提及法人治理的也超過5處：（一）努力建立專業(yè)高效、系統(tǒng)完備、民主開放、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活、法制健全、保障有力的體制機(jī)制；（八）逐步形成覆蓋全國、組織完備、管理高效、協(xié)作有力、適應(yīng)現(xiàn)代足球管理運(yùn)營需要的協(xié)會管理體系；（二十四）鼓勵機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、部隊和企業(yè)組建或聯(lián)合組建足球隊；（四十五）引導(dǎo)有實力的知名企業(yè)和個人投資職業(yè)足球俱樂部、贊助足球賽事和公益項目；（四十六）建立足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議制度。

2015年3月《中國足球改革發(fā)展總體方案》共5處提到法人，比2014年的46號文多4處，但顯著差別是：46號文唯一提到的是作為企業(yè)法人的職業(yè)體育俱樂部，而足改方案中5處除大體重復(fù)這一表述外，其余4處涉及社團(tuán)法人或非營利性法人，明顯傾向于社團(tuán)法人，其中的基金會被認(rèn)定為非營利性法人。

1.4 《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》

2015年8月發(fā)布的《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》全文約4 300字，因為專門是對中國足球協(xié)會進(jìn)行調(diào)整、改革，因此主要圍繞強(qiáng)化中國足球協(xié)會的社團(tuán)法人地位和職能的角度進(jìn)行論述。全文有1處直接提到中國足球協(xié)會的社團(tuán)法人屬性：（二）理順中國足協(xié)與國務(wù)院體育行政部門的關(guān)系。中國足協(xié)是具有公益性和廣泛代表性、專業(yè)性、權(quán)威性的全國足球運(yùn)動領(lǐng)域的社團(tuán)法人，是管理足球項目普及與提高工作的全國性自律機(jī)構(gòu)，是代表中國參加國際足球組織的唯一合法機(jī)構(gòu)，是承擔(dān)社會公共管理職能的社團(tuán)組織。6處間接提及作為社團(tuán)法人的中國足球協(xié)會治理問題。在改革目標(biāo)和指導(dǎo)思想層面的法人治理理念：“（一）指導(dǎo)思想。以《總體方案》為依據(jù)，全面調(diào)整改革中國足協(xié)，破除制約中國足球發(fā)展的體制機(jī)制障礙，創(chuàng)新中國足球管理體制，逐步形成依法自治、民主協(xié)商、行業(yè)自律的組織框架。（二）基本原則?？茖W(xué)定位，明晰職能。調(diào)整改革后的中國足協(xié)既是團(tuán)結(jié)全國足球組織和個人共同發(fā)展足球事業(yè)、具有公益性質(zhì)的社會組織，又是根據(jù)法律授權(quán)和政府委托管理全國足球事務(wù)、具有公共職能的自律機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了體育部門在足球領(lǐng)域的管理責(zé)任。改革應(yīng)當(dāng)全面反映并實現(xiàn)中國足協(xié)的職能定位。（三）主要目標(biāo)。形成專業(yè)高效、系統(tǒng)完備、民主開放、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活、法制健全、保障有力的體制機(jī)制?！痹隗w制機(jī)制改革層面的法人治理設(shè)計：“二、中國足協(xié)與體育總局脫鉤。按照政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則，實現(xiàn)中國足協(xié)與體育總局脫鉤，中國足協(xié)依法獨(dú)立運(yùn)行。（四）改革完善中國足協(xié)財務(wù)資產(chǎn)管理制度。中國足協(xié)要加大市場開發(fā)力度，做好足球運(yùn)動無形資產(chǎn)開發(fā)和保護(hù)工作，不斷增加無形資產(chǎn)開發(fā)收益，逐步提高市場開發(fā)收入在協(xié)會總收入中的比例。（五）健全中國足協(xié)內(nèi)部管理機(jī)制。建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。”

2016年2月19日，中國足協(xié)相關(guān)負(fù)責(zé)人19日向新華社記者介紹，“中國職業(yè)足球聯(lián)盟”將在近期成立。這個全新的職業(yè)聯(lián)賽管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)，將在成立后取代目前的職業(yè)聯(lián)賽理事會執(zhí)行局。值得一提的是新的職業(yè)足球聯(lián)盟被界定為“與中國足協(xié)平行的一級社團(tuán)法人組織”。將職業(yè)聯(lián)盟界定為與中國足協(xié)平行并不奇怪，但將其定位在社團(tuán)法人，則是國際罕見的。因為按照職業(yè)體育的國際慣例，職業(yè)聯(lián)盟一般是具有鮮明營利目的的企業(yè)法人。

2 完善中國足球法人治理結(jié)構(gòu)的5個關(guān)鍵問題

1）我們需要的是俱樂部的法人治理結(jié)構(gòu)，還是中國足協(xié)的法人治理結(jié)構(gòu)，抑或是整個中國足球的法人治理結(jié)構(gòu)？

法人是針對組織而言的，但不同事務(wù)的管理往往需要多個法人的共同參與，因此，法人治理結(jié)構(gòu)往往是不同性質(zhì)的法人各自責(zé)權(quán)利的有機(jī)匹配。從這個意義上講，具有顯著公益性和產(chǎn)業(yè)性的中國足球，推動其改革顯然需要動員社會各類組織的力量，由此就必然需要一個整體的法人治理結(jié)構(gòu)來支撐。如一部分事務(wù)還在傳統(tǒng)的政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位強(qiáng)勢主導(dǎo)下實施，同時對企業(yè)和社團(tuán)法人依照權(quán)利平衡和權(quán)力制衡來管理，勢必帶來不均等、不平衡的態(tài)勢，進(jìn)而影響足球改革發(fā)展事務(wù)的順暢進(jìn)行。

我國的《民法通則》（1986年）將“法人”與“單位”概念相結(jié)合，創(chuàng)設(shè)了包括企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團(tuán)體法人在內(nèi)的中國法人制度。

從目前文本提到的法人格局看，中國足球協(xié)會、職業(yè)聯(lián)賽理事會都是社團(tuán)法人并且相對獨(dú)立，職業(yè)足球俱樂部是企業(yè)法人，中國足球發(fā)展基金會是非營利性法人（一般稱為事業(yè)法人）。這里沒有從法人層面談具有機(jī)關(guān)法人屬性的黨委和政府，也基本沒有論述企業(yè)法人的責(zé)權(quán)利。這樣一來，部分單位不按照法人治理結(jié)構(gòu)要求介入足球事務(wù)，部分單位依照法人治理結(jié)構(gòu)的要求來參與足球治理，勢必難以在一個合法而對等的范疇內(nèi)理順各自的責(zé)權(quán)利，最終難以按照法人治理結(jié)構(gòu)來推進(jìn)足球事務(wù)的治理。換句話說，目前的《中國足球改革發(fā)展總體方案》沒有提及原來屬于事業(yè)單位的足球運(yùn)動管理中心何去何從，對中國足協(xié)下屬的福特寶公司的地位也沒有明確，只是要求中國足球協(xié)會“加快理順與下屬商務(wù)公司的關(guān)系，按照現(xiàn)代企業(yè)制度改造下屬公司，使其逐步成為真正的市場主體，同時引入新的競爭主體，建立面向市場、平等競爭的格局”。按照這項要求，中國足球協(xié)會有下屬為企業(yè)法人性質(zhì)的公司，又希望引進(jìn)新的競爭主體。這個新的競爭主體和目前的福特寶應(yīng)該是什么關(guān)系，與中國足球協(xié)會又是什么關(guān)系？有歸屬于足協(xié)的公司，其他公司如何參與平等競爭？這些都是很棘手的問題。

當(dāng)然，當(dāng)下難度最大的問題在于：我們整個社會管理體系中政府部門和事業(yè)單位未能從法人層面上明確責(zé)權(quán)利，這是我國法人制度的局限。實際上，我國并無法律層面上的對法人類型劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。有學(xué)者以為：“我國現(xiàn)行的民事立法為了直接實現(xiàn)國家對社會結(jié)構(gòu)的總體構(gòu)想，根據(jù)國家關(guān)于不同法人類型的功能預(yù)期，以法人是否具備從事經(jīng)營性活動、追求盈利的職能，即是否通過提供商品和服務(wù)獲取經(jīng)濟(jì)利益作為法人分類的標(biāo)準(zhǔn)，將法人分為企業(yè)法人和非企業(yè)法人。這種以法人治理國家構(gòu)想之整體社會結(jié)構(gòu)中所承擔(dān)的國家為其分配的職能作為分類標(biāo)準(zhǔn)的法人分類模式，可以稱之為‘職能主義的法人分類模式’?！保?］

以是否從事經(jīng)營性活動、追求盈利為標(biāo)準(zhǔn)劃分我國不同類型的法人，按此標(biāo)準(zhǔn)對我國的法人進(jìn)行分類會造成我國法人類型劃分結(jié)果的混亂，如我國存在不以營利為目的的企業(yè)法人。此外，關(guān)于事業(yè)單位法人的劃分同樣存在缺陷。方流芳［2］指出：“事業(yè)單位法人化是一個歷史的誤會，公共機(jī)構(gòu)的組織和治理應(yīng)該遵循公權(quán)力運(yùn)作的機(jī)制，而不是民法。”

隨著社會的發(fā)展，社會組織呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展趨勢，現(xiàn)有的法人劃分類型無法囊括新型的社會組織形式，勢必造成我國關(guān)于法人類型劃分的邏輯矛盾和現(xiàn)實困境?？梢哉f，上述我國整個法人制度的局限是整個中國足球?qū)崿F(xiàn)全面法人治理的最大掣肘。

2）中國足球協(xié)會是否需要自治？誰的自治？怎樣的自治？

《中國足球改革發(fā)展總體方案》在“（五）調(diào)整組建中國足球協(xié)會”中專門強(qiáng)調(diào)：按照政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則調(diào)整組建中國足球協(xié)會，改變中國足球協(xié)會與體育總局足球運(yùn)動管理中心兩塊牌子、一套人馬的組織構(gòu)架。緊接著具體解釋自治權(quán)包括：中國足球協(xié)會與體育總局脫鉤，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作計劃制定、財務(wù)和薪酬管理、人事管理、國際專業(yè)交流等方面擁有自主權(quán)。

然而，當(dāng)下的國際體育界對自治問題存在著激烈爭論。如FIFA的相關(guān)丑聞、Sport Accord與IOC的紛爭背后引出的一般法律規(guī)制與體育自治的矛盾問題。在欠缺職業(yè)體育管理經(jīng)驗和社團(tuán)管理法規(guī)乃至體育制度不完善的背景下，我們可以放心地給予一個剛剛從事業(yè)單位母體中分離出來的中國足球協(xié)會足夠的自治權(quán)嗎？中國足球協(xié)會能實現(xiàn)良好的自治嗎？為了支撐其自治，我們還需要完善什么法規(guī)制度？至少需要在一個整體的法人治理框架內(nèi)來規(guī)范其運(yùn)行，這也是上文強(qiáng)調(diào)必須全面完善中國足球的法人治理結(jié)構(gòu)的必要性所在！

進(jìn)一步設(shè)想，中國足球協(xié)會完全替代足球運(yùn)動管理中心以后，事業(yè)法人不存在了，其自身原來的責(zé)權(quán)利如何轉(zhuǎn)移，哪些上升到體育總局，哪些歸到足球協(xié)會，這些問題也需要在法人治理結(jié)構(gòu)中來規(guī)范。甚至在足球協(xié)會沒有行政級別，負(fù)責(zé)人的薪酬如何規(guī)定，都是有待明確的問題。如果整個中國足球協(xié)會的自治步子太大，能否考慮先讓聯(lián)賽理事會實現(xiàn)自治，積累經(jīng)驗以后再謀求中國足球協(xié)會的自治？

3）中國足球協(xié)會應(yīng)該是事業(yè)法人？還是社團(tuán)法人？

中國足球協(xié)會作為具有公益性和廣泛代表性、專業(yè)性、權(quán)威性的全國足球運(yùn)動領(lǐng)域的社團(tuán)法人，是代表我國參加國際足球組織的唯一合法機(jī)構(gòu)。這個表述和中國足球協(xié)會的現(xiàn)實情況是存在矛盾的。中國足球協(xié)會并不是“自愿組織”，而是強(qiáng)制性的所謂唯一合法機(jī)構(gòu)，畢竟在計劃體制下協(xié)會附屬于政府，客觀上不可能存在民間自發(fā)組織的協(xié)會。

中國足球協(xié)會是國家體育運(yùn)動委員會以及目前國家體育總局的延伸機(jī)構(gòu)，具有明顯“官民二重性”，中國足球協(xié)會與其成員之間的關(guān)系是一種特殊的法律關(guān)系，具有行政職能管理與行業(yè)自律管理相結(jié)合的特征，實際上不能看成是純粹的內(nèi)部管理關(guān)系。換言之，中國足球協(xié)會根據(jù)相關(guān)法律與國家體育總局授權(quán)，依據(jù)該協(xié)會章程對全國范圍內(nèi)的足球事務(wù)實行自律管理。但事實上，中國足球協(xié)會的自律管理權(quán)并不是來自各地足球協(xié)會的集體授權(quán)，而是源于法律法規(guī)的規(guī)定和體育總局的授權(quán)。

從目前中國足球協(xié)會的權(quán)力性質(zhì)看，按照《體育法》、《反興奮劑條例》等所賦予的職責(zé)和職權(quán)所實施的對俱樂部和運(yùn)動員產(chǎn)生一定行政法律效果的各種具體執(zhí)法行為就是體育行政行為。與特指行政機(jī)關(guān)和其公務(wù)員之間的內(nèi)部管理完全不同，認(rèn)為中國足球協(xié)會對所注冊的俱樂部及運(yùn)動員的處罰屬內(nèi)部行政行為的觀點是錯誤的。從司法角度看，我國法院也逐漸將中國足球協(xié)會這類具有明顯行政管理權(quán)限的部門作為《行政訴訟法》訴訟主體。1999年11月24最高人民法院審判委員會第1088次會議通過的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》，依照該解釋全國單項體育協(xié)會在行使國家行政管理職權(quán)時就是一種可訴行政行為，盡管其不具備國家行政機(jī)關(guān)的法律地位，但不影響將其納入行政訴訟的受理范圍。

競賽管理本身不屬于一種具體行政行為，由于擁有競賽管理權(quán)而產(chǎn)生的對俱樂部和運(yùn)動員所行使的申誡罰、財產(chǎn)罰、能力罰或稱資格罰等就是具體行政行為。實際上中國足球協(xié)會及其他單項協(xié)會的章程具有準(zhǔn)行政處罰條例的性質(zhì)。其身份的復(fù)雜性決定了其管理行為也具有多樣的法律性質(zhì)：法律法規(guī)授權(quán)的行政管理行為；上級的行政委托管理行為；協(xié)會內(nèi)部協(xié)調(diào)與服務(wù)行為。長期以來的官辦性質(zhì)使中國足協(xié)更多的是行使管制職能，而不是為會員服務(wù)的職能。再加上外部監(jiān)督不力和內(nèi)部監(jiān)管體系的不完備，作為中國足球協(xié)會會員的足球俱樂部的經(jīng)營自主權(quán)也受到不少制約，地方足球協(xié)會的結(jié)社自治也難以實現(xiàn)。

所以，問題是在傳統(tǒng)的足球管理體制下，名義上的足球協(xié)會行使了大量的行政權(quán)力，而要實現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，又必須給予足球協(xié)會充分的自主權(quán)，擺脫行政的管束和羈絆。但足球協(xié)會如果只是完全脫離足球運(yùn)動管理中心，人員高度重合，能否實現(xiàn)真正的社團(tuán)法人治理，委實是個問題。

如果不能明確中國足球協(xié)會的社團(tuán)法人屬性，現(xiàn)實需要是加快實現(xiàn)中國足球協(xié)會的實體化。1990年2月國家體委就推行中國足球協(xié)會實體化，希望其成為依法享有民事權(quán)利承擔(dān)民事義務(wù)的社會組織。然而，中國足球協(xié)會要成為實體組織，就必須滿足3個要求：成為管理本運(yùn)動項目的主體，符合社團(tuán)法人條件，形成依托社會、自我管理、自我發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。從目前看，這3個要求達(dá)成的難度很大，受到的掣肘很多，短期內(nèi)不易實現(xiàn)。

4）推動中國足球發(fā)展的4種法人（機(jī)關(guān)、事業(yè)、社團(tuán)、企業(yè)法人）的關(guān)系如何處理？在推動中國足球改革發(fā)展中這4種法人的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)何在？

目前從我國的4種法人按照傳統(tǒng)的單位管理而非法人治理的格局看，其實都有比較明確的責(zé)任和權(quán)利。相關(guān)內(nèi)容在2010年的22號文和2014年的46號文都有比較全面的闡述。比如“（四十一）加大彩票公益金支持足球發(fā)展的力度”中提及：每年從中央集中彩票公益金中安排一定資金，資助中國足球發(fā)展基金會，專項用于支持青少年足球人才培養(yǎng)和足球公益活動。積極研究推進(jìn)發(fā)行以中國足球職業(yè)聯(lián)賽為競猜對象的足球彩票。

這里已經(jīng)提到機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人的職能和配合。現(xiàn)在的問題是：從法人治理結(jié)構(gòu)的理想角度看，為了從整體上推進(jìn)中國足球的改革和發(fā)展，四種法人分別該有怎樣的責(zé)權(quán)利？

前文已經(jīng)談到普遍實施法人治理結(jié)構(gòu)在我國還有難度，但至少理論層面上的責(zé)權(quán)利梳理，對于建構(gòu)一個形式上完善的中國足球的法人治理結(jié)構(gòu)是有價值的。

筆者再次簡單梳理機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)、社團(tuán)法人在中國足球整體的法人治理結(jié)構(gòu)中的職責(zé)。

（1）機(jī)關(guān)法人的職責(zé)是保障和主導(dǎo)。在足球這個全世界競爭最充分和最完全的項目發(fā)展的問題上，中央政府的主導(dǎo)確實十分必要。社會各種資源的調(diào)配、體育以外各種部門的強(qiáng)力介入，都是我國以往的體育部門特別是足球運(yùn)動管理中心難以做到的。足球場地設(shè)施建設(shè)、足球人才培養(yǎng)等問題，都必須在國家政府和地方政府層面上來保障和主導(dǎo)，才可能突破原有利益固化的藩籬，為足球的發(fā)展迎來一個大好局面。

（2）事業(yè)法人的職責(zé)是支持和引導(dǎo)。中國足球發(fā)展的事業(yè)法人不僅包括目前的足球運(yùn)動管理中心，其實也包括眾多其他事業(yè)單位。比如同為事業(yè)單位的中央電視臺和地方電視臺，自身既要完成很多并不盈利的公益項目，也要去市場上謀求贏利，這種復(fù)雜的義務(wù)邊界在事業(yè)單位改革還沒有完全到位的情況下，勢必難以明晰。足球賽事組織者和電視機(jī)構(gòu)之間的博弈就必然出現(xiàn)，如果有機(jī)關(guān)法人的推動和主導(dǎo)，電視機(jī)構(gòu)和足球賽事組織者的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制就可能建立，從而迎來雙贏而不是拉鋸或者雙輸?shù)木置妗?/p>

（3）企業(yè)法人的職責(zé)是運(yùn)營和驅(qū)動。足球需要政府來推動和主導(dǎo)，需要事業(yè)單位支持和引導(dǎo)，并不意味著足球就是一個純粹公益不需要企業(yè)參與和私人投資的事情。從這個意義上說，筆者贊同《總體方案》關(guān)于職業(yè)足球建設(shè)的條款，只是覺得與其“推動社會足球與職業(yè)足球互促共進(jìn)”，不如強(qiáng)化校園足球與職業(yè)足球的有機(jī)聯(lián)系和互動。筆者在美國紐約訪學(xué)期間，發(fā)現(xiàn)社會足球確實比較發(fā)達(dá)，教師、公務(wù)員和老板們下班后聚集在公園踢球比較普遍，但中國目前多數(shù)足球場在學(xué)校，面向社會開放的公共足球場數(shù)量有限。若完整的校園足球4級體系建立起來后，對于業(yè)余足球、專業(yè)足球、職業(yè)足球的支撐和依托價值將是無與倫比的。

（4）社團(tuán)法人的職責(zé)是支撐和發(fā)動。社團(tuán)是志趣者團(tuán)體組成，對于足球的共同興趣愛好組成的足球球迷社團(tuán)是中國足球發(fā)展的重要支撐和必要依托。遺憾的是，這些年中國足球，包括職業(yè)足球發(fā)展中對于球迷組織的重視程度不夠，中國目前多數(shù)職業(yè)足球隊除比賽以外，與社會幾乎沒有接觸。美國幾乎所有職業(yè)俱樂部都高度重視周邊和社區(qū)的關(guān)系，使得其職業(yè)體育在社團(tuán)的支持下持續(xù)發(fā)展。

5）當(dāng)下突出強(qiáng)調(diào)中國足協(xié)和足球理事會、職業(yè)足球聯(lián)盟的獨(dú)立社團(tuán)法人資格，三者的關(guān)系如何處理？

我國事業(yè)單位與企業(yè)、國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系非常復(fù)雜，集中體現(xiàn)在：機(jī)關(guān)法人既能設(shè)立機(jī)關(guān)法人，也能設(shè)立企業(yè)和事業(yè)單位；事業(yè)單位法人也可以設(shè)立事業(yè)單位、企業(yè)；企業(yè)法人不僅可以設(shè)立自己營業(yè)方面的分支機(jī)構(gòu)，也可以設(shè)立事業(yè)單位。

事實上，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位也可以設(shè)立社團(tuán)法人，而且社團(tuán)法人也可以設(shè)立自己的企業(yè)。這種情況在國際上并不鮮見，比如屬于國際性社團(tuán)法人的國際奧委會就有自己的奧林匹克轉(zhuǎn)播有限公司，中國足球協(xié)會也有下屬的福特寶公司。然而，兩個獨(dú)立的社團(tuán)法人之間建立歸屬關(guān)系，并且有交叉任職的情況，則是社團(tuán)法人治理的新現(xiàn)象?！吨袊闱蚋母锇l(fā)展總體方案》中提到：建立具有獨(dú)立社團(tuán)法人資格的職業(yè)聯(lián)賽理事會，負(fù)責(zé)組織和管理職業(yè)聯(lián)賽，合理構(gòu)建中超、中甲、中乙聯(lián)賽體系。中國足球協(xié)會從基本政策制度、俱樂部準(zhǔn)入審查、紀(jì)律和仲裁、重大事項決定等方面對理事會進(jìn)行監(jiān)管，派代表到理事會任職。理事會派代表到中國足球協(xié)會任職，參與有關(guān)問題的討論和決策。

2016年2月中國足協(xié)相關(guān)負(fù)責(zé)人將（即將成立的）中國職業(yè)足球聯(lián)盟定位為與中國足協(xié)平行的一級社團(tuán)法人，這個聯(lián)盟與中國足球協(xié)會的關(guān)系如何處理？如果各職業(yè)俱樂部是企業(yè)法人屬性，他們又如何在一個定位為社團(tuán)法人屬性的職業(yè)足球聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)下去實現(xiàn)自身的職能？尤其是社團(tuán)法人不能分紅的規(guī)則如何讓作為企業(yè)法人的職業(yè)俱樂部去遵循？退一步說，要真正將中國職業(yè)足球發(fā)展定位在更加注重公益性的層面，進(jìn)而將中國的各個職業(yè)足球俱樂部改組為社團(tuán)法人，這個改革如何實施？

2016年1月，以姚明為代表的18支中國職業(yè)籃球俱樂部負(fù)責(zé)人組建中職籃籃球職業(yè)俱樂部（北京）股份有限公司，意圖促進(jìn)俱樂部與籃協(xié)形成真正意義上的利益共同體。但現(xiàn)行的中國職業(yè)籃球俱樂部多未進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)和籃球商務(wù)開發(fā)機(jī)制改革，想一步到位建立中職籃籃球職業(yè)俱樂部有限公司，其實面臨著先天不足的缺陷。同理，各職業(yè)足球俱樂部尚未進(jìn)行真正的現(xiàn)代企業(yè)制度和職業(yè)足球商務(wù)開發(fā)機(jī)制建設(shè)，同樣面臨著不小困難?；蛟S，這就是目前有關(guān)方面將中國職業(yè)足球聯(lián)盟定位在社團(tuán)法人層面的原因。但最終職業(yè)足球聯(lián)盟應(yīng)該成為企業(yè)法人。

中國足協(xié)與職業(yè)聯(lián)賽理事會關(guān)系如何？職業(yè)聯(lián)賽理事會是中國足球協(xié)會的分支機(jī)構(gòu)嗎？兩者都是獨(dú)立的社團(tuán)法人，到底誰掌握大局、掌控全局？中國足球協(xié)會派出人員在職業(yè)聯(lián)賽理事會中占多大比例，各自的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能如何制衡？

關(guān)于中國職業(yè)足球聯(lián)盟將成立的新聞還提到，要讓中國職業(yè)足球聯(lián)盟取代職業(yè)聯(lián)賽理事會執(zhí)行局。職業(yè)足球聯(lián)盟與中國足協(xié)一個級別，而職業(yè)聯(lián)賽理事會按照中國足球改革總體方案的設(shè)計，充其量與中國足協(xié)一個級別，其執(zhí)行局的級別自然要低于中國足協(xié)、職業(yè)聯(lián)賽理事會和職業(yè)足球聯(lián)盟。這種設(shè)計，是否意味著整個職業(yè)聯(lián)賽理事會也不會存在了?

在這種法人治理結(jié)構(gòu)中，目前從名稱看比較混亂。中國足球協(xié)會自身應(yīng)該有作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的理事會，這個理事會與職業(yè)聯(lián)賽理事會是什么關(guān)系？在中國足球協(xié)會的會員代表大會中，職業(yè)聯(lián)賽理事會成員占多大比例？交叉任職如何安排，如果進(jìn)入各自的決策層，比例該是多大？職業(yè)足球聯(lián)盟中該有多少中國足協(xié)的代表？俱樂部和足協(xié)的權(quán)利分配如何確定？

按照職業(yè)聯(lián)賽的主體應(yīng)該是作為企業(yè)法人的職業(yè)俱樂部這一常規(guī)，職業(yè)聯(lián)賽理事會能否成為獨(dú)立的企業(yè)法人而不是社團(tuán)法人呢？畢竟職業(yè)聯(lián)盟和職業(yè)俱樂部都有營利目的的企業(yè)法人，其自身作為企業(yè)法人在作為社團(tuán)法人的中國足球協(xié)會管轄下就可以，為什么又要讓作為企業(yè)法人的職業(yè)俱樂部再次通過一個同樣為獨(dú)立社團(tuán)法人的職業(yè)聯(lián)賽理事會來管轄呢？是不是會有疊床架屋的嫌疑？是否會增加管理層級，使組織不夠扁平化？

從國際職業(yè)足球發(fā)展的情形看，多數(shù)國家職業(yè)聯(lián)盟雖然受到足球協(xié)會的管轄，但多數(shù)職業(yè)聯(lián)盟自身是營利性企業(yè)。日本職業(yè)足球聯(lián)盟在聯(lián)賽還沒有開始就成立了，是一個獨(dú)立運(yùn)營的社團(tuán)法人組織，主要負(fù)責(zé)職業(yè)聯(lián)賽的運(yùn)營和管理。職業(yè)聯(lián)盟的組織結(jié)構(gòu)分為5層：J聯(lián)賽總會、聯(lián)賽主席、理事會（主席）、J1和J2聯(lián)賽執(zhí)行委員會、聯(lián)賽事務(wù)局。其職業(yè)足球聯(lián)盟在具體事務(wù)上做到了完全脫離足協(xié)，J聯(lián)賽迷秘書長中西大介曾認(rèn)為脫離足協(xié)提高了職業(yè)聯(lián)盟的辦事效率。

我們既然要讓職業(yè)聯(lián)賽理事會定位在獨(dú)立的社團(tuán)法人，又不讓其獨(dú)立，而是受到中國足球協(xié)會的管轄，這里就有可能造成職業(yè)聯(lián)賽理事會的組成主體——職業(yè)俱樂部的權(quán)利得不到有效保護(hù)，這對于調(diào)動作為企業(yè)法人的職業(yè)足球俱樂部的積極性顯然是不利的。2016年將成立的職業(yè)足球聯(lián)盟繼續(xù)定位在社團(tuán)法人層面，那職業(yè)足球俱樂部的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和營利動機(jī)如何保障？而且社團(tuán)管轄社團(tuán)面臨的問題也可能是多元、復(fù)雜的，需要解決的法律問題應(yīng)該不少。

3 建構(gòu)中國足球法人治理結(jié)構(gòu)的基本保障

1）機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社團(tuán)法人的責(zé)權(quán)利明晰。

我國沒有法律層面對法人類型劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。2002年12月23日，全國人大常委會法制工作委員會主任顧昂然在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上所作的關(guān)于《中華人民共和國民法（草案）》的說明中也承認(rèn)：民法通則將法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體法人，現(xiàn)在社會中介組織越來越多，民辦、合資辦學(xué)校、醫(yī)院等日益增加，很難歸入民法通則劃分的4類法人。有關(guān)民事主體以及法人分類，如何規(guī)定為好，需要進(jìn)一步研究［3］。

法人的責(zé)任，是指法人組織對其行為承擔(dān)的一切法律責(zé)任，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。法人的獨(dú)立責(zé)任是由其獨(dú)立的民事主體地位決定的［4］272。

企業(yè)法人是以營利為目的、從事經(jīng)濟(jì)活動的法人，是法人制度數(shù)量最多、參與民事活動最普遍、財產(chǎn)流轉(zhuǎn)數(shù)額巨大的一種，是社會經(jīng)濟(jì)活動的最主要的主體。

機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體法人，又統(tǒng)稱為非企業(yè)法人，是主要從事非經(jīng)濟(jì)活動，并不以營利為目的的法人。非企業(yè)法人從事國家行政管理，社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各種事業(yè)和社會活動，同時也進(jìn)行某些必要的民事活動，也是民事活動的主體。

機(jī)關(guān)法人是指從事國家管理或行使國家權(quán)力，以國家預(yù)算作為獨(dú)立活動經(jīng)費(fèi)，具有法人地位的中央和地方各級國家機(jī)關(guān)。機(jī)關(guān)法人不得經(jīng)商、辦企業(yè)，不得違反財經(jīng)紀(jì)律，濫用經(jīng)費(fèi)［4］63-67。

事業(yè)單位法人是指從事社會各項事業(yè)、擁有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)或財產(chǎn)的各種社會組織。這里的事業(yè)是指具有一定目標(biāo)和規(guī)模、以社會利益為目的的活動，如文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育等事業(yè)。這里所說的從事社會事業(yè)活動，是指進(jìn)行這方面的實際的、具體的活動。如演出活動、教學(xué)活動、科研活動等。一些事業(yè)單位為了營利進(jìn)行與其業(yè)務(wù)無關(guān)的營業(yè)活動，這些都屬于違反事業(yè)目的或不符合其民事權(quán)利能力的行為［4］67-70。

企業(yè)法人除具備一般法人應(yīng)具備的條件外，還必須擁有符合國家規(guī)定的資金數(shù)額以上的財產(chǎn)，必須有自己的組織章程。同時，企業(yè)法人必須經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記，才能成立。企業(yè)法人的設(shè)立和活動主要由調(diào)整橫向和縱向經(jīng)濟(jì)關(guān)系的民法、經(jīng)濟(jì)法予以調(diào)整。企業(yè)法人主要從事營利性的經(jīng)濟(jì)活動，因而可以進(jìn)行十分廣泛的民事活動，但很少享有國家賦予的行政權(quán)力。企業(yè)法人廣泛分布于國民經(jīng)濟(jì)的各個部門、各個行業(yè)。

社會團(tuán)體法人是由若干成員為了共同目的而自愿組成的各種社會組織。如各種協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會、研究會、聯(lián)誼會、促進(jìn)會、商業(yè)等。社團(tuán)法人的財產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)來源：國家預(yù)算撥款、成員或其他組織的捐助或贈與、社會團(tuán)體經(jīng)營收入。其不得從事以營利為目的的經(jīng)營性活動［4］71-73。

2）體育政府部門、事業(yè)單位、體育企業(yè)、體育社團(tuán)相互獨(dú)立。

李景鵬［5］用“政退市（場）進(jìn)”、“政退社（會）進(jìn)”、“政退民（眾）進(jìn)”、“權(quán)退法（律）進(jìn)”形容轉(zhuǎn)型期中國的社會狀態(tài)。2011年啟動的新一輪事業(yè)單位改革，以創(chuàng)新體制機(jī)制為核心。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是其中一項重大制度創(chuàng)新。對于中國體育而言，目前存在著4種法人并立的情況，問題是這些法人之間存在著交叉任職、上下統(tǒng)攝、左右騰挪的情況。這是整個國家轉(zhuǎn)型時期的現(xiàn)象，也與體育行業(yè)、系統(tǒng)自身改革滯后有一定關(guān)聯(lián)。

我國通行的社會團(tuán)體法人普遍采用的治理結(jié)構(gòu)模式是：會員大會或會員代表大會是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；理事會是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在會員（代表）大會閉會期間領(lǐng)導(dǎo)本團(tuán)體開展日常工作，對會員（代表）大會負(fù)責(zé)；理事會（部分社會團(tuán)體還設(shè)常委理事會）承擔(dān)大量決策職能，是實在的“決策者”。通常秘書長主持辦事機(jī)構(gòu)開展日常工作及其他工作，但社會團(tuán)體章程也可規(guī)定理事長（會長）負(fù)責(zé)具體執(zhí)行事宜，副理事長（副會長）、秘書長協(xié)助理事長（會長）開展工作；為加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，除會員（代表）大會可以進(jìn)行監(jiān)督外，可以設(shè)立監(jiān)事會（或監(jiān)事）專司監(jiān)督職能［6］。

對于致力于改革的中國體育事業(yè)單位和社團(tuán)來說，這是一個值得借鑒的基本模式。如果這個法人治理結(jié)構(gòu)得以推行，足球改革的試點能夠率先完成，中國體育產(chǎn)業(yè)的治理結(jié)構(gòu)也將隨之得到完善。國家體育總局及其各司局、各運(yùn)動項目管理中心、各單項體育協(xié)會以及大量的體育企業(yè)將在各自獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)中不越位、不缺位，各歸其位，實現(xiàn)有效治理。

3）體育政事分開、政社分開、政企分開、社企分開、事企分開。

按照《公司法》的規(guī)定，法人治理結(jié)構(gòu)由4部分組成：股東會或者股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理。其他法人治理結(jié)構(gòu)雖然可以參照企業(yè)治理來實施，但也不可照搬。

對于中國來說，長期以來機(jī)關(guān)和事業(yè)單位比較強(qiáng)勢，社團(tuán)法人處于依附地位，今后要實現(xiàn)整個體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，勢必要在各類法人責(zé)任、權(quán)利、利益明晰的基礎(chǔ)上，保持各類法人相對獨(dú)立，然后方可實現(xiàn)政事分開、政社分來、政企分開、社企分開、事企分開［7］。

從慣例和現(xiàn)實看，機(jī)關(guān)法人的地位和責(zé)權(quán)利不存在疑問，但事業(yè)單位法人在當(dāng)前事業(yè)單位改革背景下依然面臨一些困惑，方流芳［2］甚至曾指出：“事業(yè)單位法人化是一個歷史的誤會，公共機(jī)構(gòu)的組織和治理應(yīng)該遵循公權(quán)力運(yùn)作的機(jī)制，而不是民法?！?/p>

從2015年3月頒布的《中國足球改革發(fā)展總體方案》中可以看出，對于黨委的地位很重視，對足協(xié)和職業(yè)聯(lián)賽理事會均做出社團(tuán)法人的界定，但一直對于事業(yè)單位屬性的足球運(yùn)動管理中心、足協(xié)目前下屬的中超公司、福特寶公司的歸屬和去處均未給出說明。

要實現(xiàn)上述各種法人的分開，必須在各類法人具體治理結(jié)構(gòu)中做到相互兼容和監(jiān)督，而不是徹底不交融。實現(xiàn)權(quán)力制衡和利益共享，這是法人治理結(jié)構(gòu)的精髓。比如中國足球協(xié)會的理事會構(gòu)成既要體現(xiàn)代表性，吸納各利益相關(guān)群體，又要體現(xiàn)政府主導(dǎo)。因此應(yīng)主要由4部分組成：一是政府或政府相關(guān)部門（發(fā)改委、財務(wù)、審計等）委派代表；二是舉辦單位代表（國家體育總局、中華全國體育總會、中國奧委會）；三是事業(yè)單位代表，除行政負(fù)責(zé)人等為當(dāng)然理事外，其他事業(yè)單位理事可通過職工（代表）大會或其他形式民主選舉產(chǎn)生；四是社會代表，主要由服務(wù)對象、社會知名人士及其他利益相關(guān)者代表組成，具體人員可由政府、事業(yè)單位、社會組織提名、推薦產(chǎn)生。

理事會可以下設(shè)咨詢委員會或戰(zhàn)略、審計、財務(wù)、薪酬與考核等專門委員會，其成員通過外聘或內(nèi)選相關(guān)領(lǐng)域的專家代表組成，負(fù)責(zé)為理事會及管理層提供專業(yè)咨詢建議并承擔(dān)部分管理事務(wù)；在專業(yè)性強(qiáng)的單位如高校、研究院所等，可以將學(xué)術(shù)或?qū)I(yè)決策權(quán)賦予相應(yīng)的專業(yè)委員會（如學(xué)術(shù)委員會），體現(xiàn)專家治理要求。

我國目前社會運(yùn)行體系和法律制度的特點決定全國實施法人制度的困難，這使得意圖獨(dú)自實現(xiàn)法人治理的中國足球面臨著外部環(huán)境的掣肘；國外足球治理的成功經(jīng)驗和我國企業(yè)治理的現(xiàn)實成績，對于我國足球?qū)嵤┓ㄈ酥卫砭哂蟹e極的借鑒價值，如實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的制衡：即便中國足球?qū)嶋H上難以完全實現(xiàn)法人治理，但從理論設(shè)計上看，當(dāng)下的相關(guān)文本仍存在著一定的完善空間，如不同性質(zhì)法人的平等地位、利益均衡、有效互動等。

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On key issues for perfecting the legal person governance structure of Chinese football——Written at the first anniversary of issuance of Overall Chinese Football Reform Plan

YI Jian-dong，SHI Qiu-bo
（Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，China）

Abstract:Currently there has been a clear conception of legal person governance structure in Chin’s policies for the sports industry, and Chinese football reform and development show an urgent need for establishing a legal person governance structure as well. However, the imperfect legal person system, traditional corporate management system and unsystematic legal person governance conception in the football area in China, have rendered the legal person governance structure of Chinese football facing a series of problems. Therefore, the author put forward the following issues: 1） Does China need a legal person governance structure of clubs, or a legal person governance structure of China football Association, or a legal person governance structure of the entire Chinese football? 2） Does Chinese football need autonomy? Whose autonomy will it be? What kind of autonomy will it be? 3） Does Chinese Football Association need to specify legal person attribute? Should it be defined as the actual legal person of an institution, or the nominal legal person of a corporation? 4） How should China handle the relationships between 4 kinds of legal persons （legal persons of organizations, institutions, corporations and enterprises） which boost Chinese football development? How should China handle the status of the legal person of an institution and the legal person of an enterprise when the qualification of Chinese Football Association and Chinese Football Council for the legal person of a corporation is highlighted nowadays? 5） What are the all sorts of legal person responsibilities, rights and obligations relevant to Chinese football reform and development?

Key words:sports management；football；legal person governance；management system；China

作者簡介：易劍東（1969-），男，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，研究方向：體育產(chǎn)業(yè)，體育文化。E-mail：yijiandong@126.com

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目（14AZD086）。

收稿日期：2016-04-19

中圖分類號：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1006-7116（2016）03-0001-08