金融生態(tài)建設(shè)中的地方政府行為

陳麗

摘 要：隨著金融深化和金融發(fā)展，經(jīng)濟(jì)金融化的趨勢(shì)愈發(fā)明顯。在此背景下，良好的金融生態(tài)環(huán)境對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健增長(zhǎng)具有重要作用。鑒于地方政府在金融資源配置過程中擁有一定行政權(quán)力，本文在解析我國(guó)金融生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從政府的職能出發(fā)，闡述地方政府在金融生態(tài)建設(shè)中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。然后，兼顧“政治人”與“經(jīng)濟(jì)人”的雙重角色，剖析我國(guó)地方政府在金融生態(tài)建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)行為。基于此，提出地方政府應(yīng)該加快職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)組織與協(xié)調(diào)、提供更多的金融產(chǎn)品與服務(wù)、培養(yǎng)與儲(chǔ)備高端金融人才，以改善區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：金融；生態(tài)建設(shè)；政府行為

2004 年，周小川行長(zhǎng)借鑒生物學(xué)理論，將生態(tài)概念引申到金融領(lǐng)域，創(chuàng)造性地提出了“金融生態(tài)”的概念和改善金融生態(tài)環(huán)境的主張。它借用生態(tài)學(xué)的理論，為我們理解金融體系的運(yùn)行及其同社會(huì)環(huán)境之間的相互依存、彼此影響的動(dòng)態(tài)關(guān)系，提供了新的科學(xué)視角。當(dāng)今，在中國(guó)的很多地方，金融資源要服從于行政權(quán)力而配置，地方政府掌握著金融資源的配置權(quán)。

一、政府主導(dǎo)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的必要性

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一動(dòng)力，也是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的晴雨表。一個(gè)地方的發(fā)展在很大程度上取決于金融生態(tài)?？梢哉f，金融生態(tài)環(huán)境是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提， 金融生態(tài)環(huán)境的好壞直接影響著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低。只有遵循科學(xué)的金融發(fā)展觀，不斷創(chuàng)新金融發(fā)展理念，營(yíng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境，才能為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供全面、高效的金融服務(wù)和穩(wěn)定的資金支持，才能實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)、跨越式發(fā)展。

金融生態(tài)環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、法律等諸多相互作用、 相互制約的因素，涉及行政、司法、銀行、企業(yè)等眾多部門， 這就決定了金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要多個(gè)部門和全社會(huì)的共同努力， 需要財(cái)政、 稅務(wù)、工商、公檢法、金融部門、新聞宣傳等各部門齊抓共管?，F(xiàn)階段，地方擔(dān)負(fù)著組織和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要職責(zé)，作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心——金融是政府必須關(guān)注而且需要積極推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作；同時(shí)，要把這些部門和單位有效地組織起來，全社會(huì)共同打造良好金融生態(tài)環(huán)境， 政府更具組織力、號(hào)召力和管理能力， 越來越表現(xiàn)出了許多優(yōu)越性。首先，地方政府更具有靈活性，能夠針對(duì)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中出現(xiàn)的新變化、新問題迅速做出反應(yīng)，及時(shí)進(jìn)行決策；其次，地方政府效率更高，能夠以積極的態(tài)度和有效的方法推進(jìn)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)各項(xiàng)措施的落實(shí)和實(shí)施；第三，地方政府責(zé)任感更強(qiáng)，能夠近距離地切實(shí)感受經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)金融工作的要求，因而會(huì)主動(dòng)地、富有創(chuàng)造性地開展金融環(huán)境建設(shè)，給企業(yè)、銀行以穩(wěn)定預(yù)期。

二、地方政府行為對(duì)金融生態(tài)的影響

《中國(guó)城市金融生態(tài)報(bào)告》曾說到：“盡管造成地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境差異的原因紛繁復(fù)雜，地方政府行為始終是構(gòu)成其中的關(guān)鍵因素。幾乎所有金融生態(tài)環(huán)境的構(gòu)成要素都強(qiáng)烈地受到地方政府的行為的影響”。尤其是在分稅制改革以后，地方政府獲得了不斷寬松的地方經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)和地方財(cái)政自主權(quán)。地方政府官員為了追求政績(jī)，想方設(shè)法掌握金融資源的行政配置權(quán)，干預(yù)金融信貸，擴(kuò)張轄區(qū)經(jīng)濟(jì)。其中諸多行為都對(duì)金融生態(tài)環(huán)境造成了負(fù)面影響，具體來說，地方政府行為對(duì)金融生態(tài)的影響，可以分為直接影響和間接影響。地方政府行為對(duì)金融生態(tài)的直接影響表現(xiàn)為地方政府對(duì)金融資源的脅迫式占有。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）地方政府行政干預(yù)金融信貸資金的配置。就客觀經(jīng)濟(jì)效果而言，金融信貸對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)有顯著作用，但前提是信貸資金的投放必須符合市場(chǎng)需求并由銀行自主決定。經(jīng)過多年的改革，地方政府影響銀行貸款投向的能力弱化了，但并沒有消除。比如地方政府經(jīng)常要求當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)提供一些引資項(xiàng)目的配套貸款。地方金融機(jī)構(gòu)迫于政府的壓力投放的信貸資金往往不符合安全性的要求，極易發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。

（二） 地方政府熱衷于發(fā)展轄區(qū)內(nèi)的地方性銀行機(jī)構(gòu)，將其變?yōu)樽约喊l(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的“提款機(jī)”，為地方政府選定的項(xiàng)目和企業(yè)提供貸款支持、兼并其他陷入困境的城市信用社、向處于困境的企業(yè)提供貸款、墊付地方政府債務(wù)等。這種行為到底如何評(píng)價(jià)值得探討，但地方政府對(duì)金融資源的控制欲望無疑不利于金融生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。

（三） 地方政府缺乏誠(chéng)信約束和誠(chéng)信意識(shí)，導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置的扭曲。地方政府的債務(wù)問題與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最具有代表性。它本身就是歷屆地方政府實(shí)施不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)干預(yù)，又缺乏誠(chéng)信約束而不斷積累的結(jié)果，也是政府干預(yù)超出力所能及的范圍之后債權(quán)人所暴露的信用風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在地方政府的干預(yù)過程中，又將金融風(fēng)險(xiǎn)和不良資產(chǎn)產(chǎn)生機(jī)制傳染給了地方金融機(jī)構(gòu)，造成了政府部門與金融機(jī)構(gòu)金融資產(chǎn)質(zhì)量的下降和金融生態(tài)平衡能力的下降。

地方政府行為對(duì)金融生態(tài)的間接影響表現(xiàn)表現(xiàn)在五個(gè)方面：第一，地方政府投資沖動(dòng)造成的重復(fù)建設(shè)問題間接導(dǎo)致銀行不良資產(chǎn)上升；第二，在地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，金融資源更多的流向政府規(guī)劃的項(xiàng)目中，而金融資源不按效率原則配置則會(huì)帶來金融風(fēng)險(xiǎn)問題；第三，地方政府行為邊界不清晰異化了金融機(jī)構(gòu)的行為，即越是政府支持的項(xiàng)目，銀行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程就越缺乏實(shí)質(zhì)，間接地影響了金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化進(jìn)程。

三、地方政府改善金融生態(tài)環(huán)境的策略

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范地方政府行為

金融生態(tài)環(huán)境的好壞與地方政府的行為息息相關(guān)，要想從根本上改善金融生態(tài)環(huán)境，建設(shè)一個(gè)有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的金融生態(tài)環(huán)境，必須從本質(zhì)上轉(zhuǎn)變地方政府的職能，在金融領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)從 “管理型政府”向 “服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。為此，地方政府應(yīng)該有所為，有所不為。有所為，要求地方政府要維護(hù)好金融生態(tài)發(fā)展的法律環(huán)境、制度環(huán)境以及風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)境等，同時(shí)要協(xié)調(diào)好金融生態(tài)環(huán)境中各部門的相互關(guān)系；在符合中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的條件下，結(jié)合所轄地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，制定本區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)目標(biāo)及結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向，通過政策性措施有目的性地引導(dǎo)金融資源向需要扶持與優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)匯聚，通過信貸結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；對(duì)于已形成的地方政府債務(wù)余額，應(yīng)建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制防止風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步累積，并通過切實(shí)可行的償債計(jì)劃緩慢釋放風(fēng)險(xiǎn)。有所不為，要求地方政府杜絕不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的行政干預(yù)行為，努力使金融資源的配置服從于市場(chǎng)，而不是過多地服從于行政權(quán)力。特別是，當(dāng)前我國(guó)的金融市場(chǎng)是銀行主導(dǎo)型的金融市場(chǎng)，盡管隨著金融體制改革的推進(jìn)，商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化水平日益提高，但地方政府行為對(duì)于商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)的溢出效應(yīng)仍然非常明顯。政府直接或間接的行政干預(yù)弱化了商業(yè)銀行參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自主性，這一方面增加了商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面緣于商業(yè)銀行的非市場(chǎng)化行為還可能影響中央銀行貨幣政策調(diào)整的有效性。因此，地方政府應(yīng)充分相信市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，少一些行政的直接干預(yù)，多一些市場(chǎng)的自主調(diào)節(jié)。

（二） 健全地方金融管理機(jī)構(gòu)，重視金融人才培育與儲(chǔ)備

科學(xué)合理的金融功能定位，是制定區(qū)域金融發(fā)展規(guī)劃的前提，也是提高金融支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率的客觀要求。由于我國(guó)幅員遼闊，不同的區(qū)域自然資源稟賦不同，在此基礎(chǔ)上所形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也存在差異，地方政府金融工作辦公室應(yīng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)框架內(nèi)，明確區(qū)域金融功能定位與發(fā)展目標(biāo)。區(qū)域金融發(fā)展規(guī)劃是區(qū)域金融發(fā)展目標(biāo)按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的保證。地方政府金融工作辦公室應(yīng)通過對(duì)區(qū)域金融發(fā)展所處環(huán)境的分析，明確發(fā)展基礎(chǔ)，以及可能面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，在完成頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，詳細(xì)制定分項(xiàng)目標(biāo)與實(shí)施路徑，從金融載體支撐、金融要素集聚引導(dǎo)等方面全方位、立體地保障區(qū)域金融發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。區(qū)域金融生態(tài)建設(shè)涉及地方政府、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、銀行機(jī)構(gòu)、

（三） 規(guī)范民間融資市場(chǎng)，健全信用體系，完善中介服務(wù)機(jī)制

近年來，隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中原有大量產(chǎn)業(yè)資本，受金融市場(chǎng)高回報(bào)率的影響，開始進(jìn)入金融市場(chǎng)，形成大量的民間借貸資本。這在降低金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)支持力度的同時(shí)，也可能催生金融泡沫，并引起金融市場(chǎng)動(dòng)蕩，必須引起各級(jí)地方政府的高度重視。民間金融作為正規(guī)金融的補(bǔ)充，地方政府應(yīng)通過法規(guī)與制度建設(shè)，引導(dǎo)其規(guī)范有序地參與金融市場(chǎng)投資，并盡可能拓展民間資本參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的渠道與平臺(tái)，充分發(fā)揮民間資本參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性。在地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，地方政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)良好的信用環(huán)境對(duì)于金融業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展具有重要的意義，切實(shí)履行 “獎(jiǎng)優(yōu)懲劣”政策，堅(jiān)決抵制地方保護(hù)主義，嚴(yán)厲打擊諸如逃廢銀行債務(wù)等違法行為，而對(duì)于那些信用良好、違約率低的企業(yè)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)并在轄區(qū)內(nèi)通報(bào)表?yè)P(yáng)。

四、結(jié)語(yǔ)

作為金融生態(tài)主體之一的地方政府在協(xié)調(diào)地方各部門的工作中具有優(yōu)勢(shì)，也是金融生態(tài)環(huán)境改善的直接受益者，應(yīng)該切實(shí)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

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