淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢查的困境及對策

趙永琴

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表數(shù)量龐大，又位于國家權(quán)力體系的“神經(jīng)末梢”，最能直接觸碰并感知法治脈搏。發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基礎(chǔ)性作用，根基在于開展好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢查應(yīng)側(cè)重于推動法律法規(guī)的貫徹落實、開展普法宣傳、培養(yǎng)全民法治觀念、規(guī)范政府工作行為等方面。”

法律是治國之重器。良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。全面推進依法治國成為當前國家治理領(lǐng)域改革的新常態(tài)，這項復(fù)雜的系統(tǒng)工程基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層的民主法治建設(shè)平臺，應(yīng)充分發(fā)揮職能職責作用，認真開展執(zhí)法檢查，推動基層民主法治建設(shè)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查具有基礎(chǔ)性作用

從中央到地方五級政權(quán)體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的國家權(quán)力機關(guān)，全國共有4.2萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表194萬人，占全國各級人大代表的72.66%；重慶市有824個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表47444人，占全市各級人大代表的79.91%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及基層人大代表數(shù)量龐大，發(fā)揮好他們的作用，對基層民主法治建設(shè)具有重要意義。

發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基礎(chǔ)性作用，根基在于開展好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查。去年6月，《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過聽取審議工作報告，組織代表開展視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等方式，對政府工作進行監(jiān)督。全國首次將執(zhí)法檢查延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，填補了執(zhí)法檢查監(jiān)督方式在基層民主法治建設(shè)中的空白，這對于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在民主法治建設(shè)前沿陣地中的作用、推動全面依法治國戰(zhàn)略方針在基層“落地生根”、全面建成社會主義法治國家具有十分重要的意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢查的現(xiàn)實困境

經(jīng)過三十多年的探索和發(fā)展，全國人大、省市人大、區(qū)縣人大均形成了一套行之有效的執(zhí)法檢查長效機制。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢查還很薄弱，存在諸多掣肘。

1、執(zhí)法檢查主體法律地位不突出。今年3月修訂的《重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》第44條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會代表根據(jù)主席團的安排……對本級人民政府和有關(guān)單位的工作開展視察、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研和評議等活動。這就意味著在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開展執(zhí)法檢查的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的法律地位在憲法中卻沒有明確。從一些下位法來看，人大主席團只是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會在閉會期間的日常工作機構(gòu)，不能獨立行使職權(quán)，“最后一公里”制度設(shè)計的闕如導(dǎo)致根本政治制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“不接地氣”。同時，監(jiān)督法也沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢查的相關(guān)情況進行規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團執(zhí)法檢查主體的合法性在法律層面無法可依、無章可循，其組織開展執(zhí)法檢查處境尷尬。

2、被檢查對象執(zhí)法權(quán)不完整。執(zhí)法榆查作為人大監(jiān)督方式的一種，監(jiān)督對象是本級法律實施機關(guān)。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢查，監(jiān)督對象應(yīng)當是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律實施機關(guān)。但是，多數(shù)已頒布的法律法規(guī)和規(guī)章均規(guī)定，縣級或縣級以上人民政府及其主管部門才具有執(zhí)法主體資格。根據(jù)行政處罰法和行政許可法等有關(guān)法律規(guī)定，市、區(qū)縣行政執(zhí)法機關(guān)根據(jù)本機關(guān)行政執(zhí)法的實際情況，依照現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使相應(yīng)的行政執(zhí)法職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在委托范圍內(nèi)行使行政執(zhí)法職權(quán)。那么，對于沒有執(zhí)法主體資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查“檢查誰”？

3、執(zhí)法檢查組成員不明確。執(zhí)法檢查組成員構(gòu)成、數(shù)量、素質(zhì)直接關(guān)系著執(zhí)法檢查效果的好壞?！吨貞c市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》和新修訂的重慶市實施代表法辦法均規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表對有關(guān)單位的執(zhí)法情況進行檢查。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大多為非專業(yè)人士，開展執(zhí)法檢查不可避免存在檢查盲區(qū)，檢查效果也會大打折扣。而且，我國法律法規(guī)數(shù)量多、專業(yè)性強，執(zhí)法檢查組成員相對于被檢查對象而言大部分是“門外漢”，“被檢查的國家機關(guān)、單位應(yīng)當如實向代表介紹情況”的要求落實難。

4、執(zhí)法檢查程序不規(guī)范。由于監(jiān)督法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不適用，對被檢查單位辦理審議意見敷衍應(yīng)付、落實不力的，或者在短時間內(nèi)無法完成整改的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有可適用的法律依據(jù)進行處理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢查的對策分析

1、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的法律地位。法定職責必須為，法無授權(quán)不可為。建議加強頂層制度設(shè)計，完善國家權(quán)力機關(guān)體系，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會閉會期間的常設(shè)機構(gòu)，賦予其法律地位，明確其法定職權(quán)及活動方式，切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能弱化、虛化的問題。修改監(jiān)督法、《重慶市實施（中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法）辦法》，改為《中華人民共和國各級人民代表大會監(jiān)督法》，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查有法可依、有章可循。

2、厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政執(zhí)法權(quán)責。賦予各級人民政府完整的行政執(zhí)法權(quán)，人大執(zhí)法檢查才能如有根之水、有本之源，解決“檢查誰”的問題。建議深化行政執(zhí)法體制改革，橫向上厘清執(zhí)法機關(guān)權(quán)限，完善行政執(zhí)法管理，深入推行綜合執(zhí)法、跨部門綜合執(zhí)法；縱向上合理配置執(zhí)法力量，推進執(zhí)法重心下移，提高基層政府執(zhí)法能力。制定地方性法規(guī)或規(guī)章，劃清鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)限、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法責任、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法力度，授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使與其責任相適應(yīng)的綜合行政執(zhí)法權(quán)限。

3、優(yōu)化執(zhí)法檢查組人員。建議進一步修改完善相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表結(jié)構(gòu)，處理好干部、農(nóng)民、知識分子等方面的實際比例，優(yōu)先推薦在整體構(gòu)成上具有較高政策理論水平、法律專業(yè)素質(zhì)和實踐經(jīng)驗的代表候選人。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表長效學(xué)習機制，特別是強化執(zhí)法檢查前的學(xué)習培訓(xùn)，提高代表發(fā)現(xiàn)問題的能力和水平，助其提出有針對性、專業(yè)性的意見和建議。同時，可以根據(jù)實際情況聘請法律顧問、專業(yè)人士參與執(zhí)法檢查。

4、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查的程序。建議制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查辦法，逐步建立經(jīng)常性工作機制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展執(zhí)法檢查的方式方法、程序步驟等進行明文規(guī)定。

在選題上，結(jié)合本地法律法規(guī)實施的客觀需要，每年確定執(zhí)法檢查計劃，經(jīng)主席團會議通過后，并在年初人代會上向人大代表報告。

在程序上，制定執(zhí)法檢查方案，經(jīng)主席團會議通過后，組織開展執(zhí)法檢查；檢查過程中不直接處理問題，發(fā)現(xiàn)的問題提交主席團會議審議后，連同執(zhí)法檢查報告，轉(zhuǎn)交政府相關(guān)部門整改落實；在規(guī)定時間內(nèi)向主席團反饋審議意見辦理情況。

在問效上，建立執(zhí)法檢查“回頭看”機制，通過跟蹤檢查、跨年度檢查、二次審議等方式，對政府相關(guān)部門整改落實情況進行督辦；強化問責處置環(huán)節(jié)，對政府職能部門整改不力的、社會影響較大的典型事件，一查到底、抓出實效，并向社會公示。

法律寫出來不是僅僅停留在紙面上，更重要的是要將紙上的法律變?yōu)樾袆拥臏蕜t。要用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大執(zhí)法檢查這把利劍，構(gòu)建嚴密的法治監(jiān)督體系，全面推進社會主義法治國家建設(shè)。