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    論“工業(yè)地產(chǎn)”項目中標(biāo)準(zhǔn)廠房的土地使用權(quán)和所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓

    2016-06-06 09:16:05高文江
    2016年17期
    關(guān)鍵詞:標(biāo)準(zhǔn)廠房所有權(quán)

    高文江

    摘 要:地方政府為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、招商引資和中小企業(yè)發(fā)展,加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐,積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房園區(qū)建設(shè)。在實(shí)施過程中,地方政府允許標(biāo)準(zhǔn)廠房的土地使用權(quán)和所有權(quán)進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓,這與現(xiàn)有的法規(guī)不相一致,并由此產(chǎn)生對當(dāng)?shù)赝恋厥袌鲋刃虻臎_擊、園區(qū)如何監(jiān)管的一系列問題。

    關(guān)鍵詞:標(biāo)準(zhǔn)廠房;土地使用權(quán);所有權(quán);分割轉(zhuǎn)讓

    一、基本概況

    2006年7月12日嘉興市××區(qū)××街道辦事處(以下簡稱街道辦事處)與××投資有限公司(以下簡稱投資公司)就××標(biāo)準(zhǔn)廠房項目建設(shè),簽訂了《投資開發(fā)協(xié)議書》,項目土地面積約142.74畝,共分Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ地塊,投資公司對開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)廠房,有出租、出售的自主權(quán),街道辦事處應(yīng)為其產(chǎn)權(quán)證、土地證分割辦理提供協(xié)助。因Ⅲ、Ⅳ地塊土地使用權(quán)根據(jù)省政府文件規(guī)定需通過招、拍、掛方式出讓,就Ⅰ、Ⅱ地塊土地使用權(quán)協(xié)議出讓和Ⅲ、Ⅳ地塊招、拍、掛方式出讓善后事宜,同年10月18日雙方簽訂《投資開發(fā)補(bǔ)充協(xié)議書》。同年12月31日,投資公司與與嘉興市國土資源局簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》和《國有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》,協(xié)議取得宗地總面積51342.2平方米(77.01畝)國有土地使用權(quán),出讓金每平方米290元(每畝193140元),出讓年限為工業(yè)用地50年,2009年12月30日完成項目施工建設(shè),并申請竣工驗收。單位用地面積投資強(qiáng)度不低于每公頃2284萬元,企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施的用地不超過受讓宗地面積的7%。

    同年12月30日嘉興市××區(qū)發(fā)展改革局發(fā)出×發(fā)備(2006)069號《企業(yè)投資項目備案通知書(基本建設(shè))》,項目名稱:××投資有限公司新建廠房項目,行業(yè)類型:精密儀器、旅游用品、電子制造業(yè),建設(shè)性質(zhì):新建廠房,項目總投資11728萬元,總建筑面積65737平方米。2006年12月4日投資公司取得嘉興市規(guī)劃與建設(shè)局頒發(fā)的項目名稱分別為紡織電子廠房、機(jī)械產(chǎn)品廠房、精密儀器廠房的(2006)浙規(guī)證0400025號、0400026號、0400027號《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。2012年3月5日嘉興市城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會頒發(fā)嘉規(guī)審(2012)002號《準(zhǔn)予規(guī)劃條件變更決定書》,容積率指標(biāo)從1.0-1.2,調(diào)整為1.0-1.36。

    投資公司分別于2009年9月3日、2011年1月24日、2011年11月1日、2012年7月30日和2014年3月17日獲得嘉興市城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會頒發(fā)的建驗(2009)0036號、(2011)0001號《建設(shè)工程竣工驗收規(guī)劃確認(rèn)書》和浙規(guī)核字第330401201100011號、330401201200021號、330401201400002《浙江省建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)確認(rèn)書》(附件8),項目總投資14000萬元,建筑面積67628.62平方米。

    根據(jù)《嘉興市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的若干意見》(嘉政發(fā)〔2006〕23號)規(guī)定:(十四)轉(zhuǎn)讓、出售標(biāo)準(zhǔn)廠房時,允許對房產(chǎn)、土地權(quán)證進(jìn)行分割。投資公司于2009年起申請房產(chǎn)、土地權(quán)證分割登記,但相關(guān)部門不予受理達(dá)十個月,致使資金發(fā)生困難,二期部分廠房無法按期竣工引起客戶違約索賠和《國有土地使用權(quán)出讓合同》違約責(zé)任承擔(dān)。2010年5月26日嘉興市人民政府辦公室出具嘉辦(2010)72號《抄告單》,同意投資公司的標(biāo)準(zhǔn)廠房項目中不超過50%的廠房產(chǎn)權(quán)按標(biāo)準(zhǔn)廠房進(jìn)行分割出售,其余建筑由投資公司自主經(jīng)營管理。但實(shí)際投資公司自述已出售達(dá)71.4%的廠房,超過50%的廠房因無法按標(biāo)準(zhǔn)廠房進(jìn)行房產(chǎn)、土地權(quán)證分割登記,致使投資公司與客戶之間矛盾加劇。2015年嘉興市土地管理委員會出具(2015)1號《會議紀(jì)要》,會議研究決定:鑒于該項目調(diào)整容積率的建筑面積5196.28平方米已與市國土資源局簽訂了協(xié)議,明確約定“除涉及法院裁定、抵押處置外不得分割銷售”,故調(diào)整容積率新增建筑面積不允許銷售,并應(yīng)落實(shí)到具體分布位置。2、配電用房、消防設(shè)置、智能化系統(tǒng)、綠化、道路及停車場等公共服務(wù)設(shè)施房屋、土地不得分割轉(zhuǎn)讓,并應(yīng)明確面積及具體分布位置。3、區(qū)政府要組織法律顧問加強(qiáng)對監(jiān)管事項的研究,并與投資公司簽訂協(xié)議,明確相關(guān)要求,細(xì)化監(jiān)管內(nèi)容,落實(shí)責(zé)任單位,確保要約的合法性,便于依法依規(guī)操作好。上述協(xié)議簽訂后,再與國土部門簽訂土地出讓補(bǔ)充協(xié)議。二份協(xié)議簽訂后建設(shè)、國土部門再辦理房產(chǎn)、土地分割相關(guān)手續(xù)。

    本所為此出具了相關(guān)法律意見書,并幫助起草、修改了監(jiān)管協(xié)議,目前街道辦事處與投資公司已完成簽約,協(xié)議內(nèi)容正在落實(shí)中。

    本文就本案涉及的“工業(yè)地產(chǎn)”項目中標(biāo)準(zhǔn)廠房分割轉(zhuǎn)讓的法律問題,進(jìn)行探討。

    二、《投資開發(fā)協(xié)議書》及其《補(bǔ)充協(xié)議書》的性質(zhì)

    街道辦事處與實(shí)投資公司雙方簽訂的《投資開發(fā)協(xié)議書》和《投資開發(fā)補(bǔ)充協(xié)議書》,屬政府招商引資協(xié)議,但很多內(nèi)容已超越了街道辦事處職權(quán)范圍,特別如《投資開發(fā)協(xié)議書》第一條第5項規(guī)定:乙方(投資公司)對開發(fā)的標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)廠房,有出租、出售的自主權(quán),甲方(街道辦事處)應(yīng)為其產(chǎn)權(quán)證、土地證分割辦理提供協(xié)助。《投資開發(fā)補(bǔ)充協(xié)議書》5.2也有相同的內(nèi)容。當(dāng)然,街道辦事處是依據(jù)《嘉興市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的若干意見》(嘉政發(fā)〔2006〕23號)(附件9)規(guī)定:(十四)轉(zhuǎn)讓、出售標(biāo)準(zhǔn)廠房時,允許對房產(chǎn)、土地權(quán)證進(jìn)行分割。才與投資公司有這樣的約定。

    而相關(guān)法律法規(guī)是如何規(guī)定的?

    根據(jù)國家土地管理局《土地登記規(guī)則》(國土[1995][法]字第184號)第五條規(guī)定:土地登記以宗地為基本單元,擁有或者使用兩宗以上土地的土地使用者或土地所有者,應(yīng)當(dāng)分宗申請登記,兩個以上土地使用者共同使用一宗土地的,應(yīng)當(dāng)分別申請登記??缈h級行政區(qū)使用土地的,應(yīng)當(dāng)分別向土地所在地縣級以上地方人民政府土地管理部門申請登記。

    根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二十五條規(guī)定: 土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理過戶登記。土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn),并依照規(guī)定辦理過戶登記。

    按照上述《土地登記規(guī)則》規(guī)定,投資公司協(xié)議取得宗地總面積51342.2平方米(77.01畝)國有土地使用權(quán),只能以一宗土地進(jìn)行初始登記。

    按照上述《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定,其土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn),并依照規(guī)定辦理過戶登記。

    可見,對土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓,行政法規(guī)授權(quán)由市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn),而非其上級的市、縣人民政府。同時,作為一種行政許可行為,是對某個具體的申請項目進(jìn)行個案審批,并應(yīng)當(dāng)出具相應(yīng)的行政許可文件,這樣才符合行政許可的要式規(guī)范?!都闻d市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的若干意見》(嘉政發(fā)〔2006〕23號)規(guī)定:(十四)轉(zhuǎn)讓、出售標(biāo)準(zhǔn)廠房時,允許對房產(chǎn)、土地權(quán)證進(jìn)行分割。實(shí)質(zhì)是通過規(guī)范性文件規(guī)定,將法規(guī)規(guī)定的具體個案行政許可審批,變成一律允許形式審批,超越了法規(guī)規(guī)定,沒有做到依法行政。從某種意義上講,相關(guān)工作人員是有濫用職權(quán)①情形存在的,也會存在著行政與刑事處分的風(fēng)險。

    投資公司于2009年起申請房產(chǎn)、土地權(quán)證分割登記,但相關(guān)部門不予受理達(dá)十個月,主要是在法規(guī)與規(guī)范性文件內(nèi)容沖突的情形下,土地和房產(chǎn)管理部門堅持依法而非依規(guī)范性文件辦理導(dǎo)致的,當(dāng)然,相關(guān)部門不予受理做法也不符合法律規(guī)定,但在實(shí)際工作中,此種做法也可以理解。

    三、投資公司的投資經(jīng)營行為

    上述投資公司投資經(jīng)營行為,無論是從立項備案、建設(shè)用地審批、規(guī)劃竣工驗收確認(rèn),都是自主經(jīng)營使用的,而實(shí)際現(xiàn)狀是投資公司從開始簽約到項目實(shí)際運(yùn)作,就是以完成項目中標(biāo)準(zhǔn)廠房的出售轉(zhuǎn)讓為目標(biāo)的,其實(shí)質(zhì)已屬房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營行為。而在我國,房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營行為是具有相關(guān)的法定要求和相應(yīng)的法律責(zé)任的。其主要規(guī)定如下:

    《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》相關(guān)規(guī)定:

    第五條 設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè),除應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)設(shè)立條件外,還應(yīng)當(dāng)具備下列條件:

    第一,有100萬元以上的注冊資本;

    第二,有4名以上持有資格證書的房地產(chǎn)專業(yè)、建筑工程專業(yè)的專職技術(shù)人員,2名以上持有資格證書的專職會計人員。

    省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本地方的實(shí)際情況,對設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的注冊資本和專業(yè)技術(shù)人員的條件作出高于前款的規(guī)定。

    第七條 設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè),應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府工商行政管理部門申請登記。工商行政管理部門對符合本條例第五條規(guī)定條件的,應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)予以登記;對不符合條件不予登記的,應(yīng)當(dāng)說明理由。

    工商行政管理部門在對設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)申請登記進(jìn)行審查時,應(yīng)當(dāng)聽取同級房地產(chǎn)開發(fā)主管部門的意見。

    第八條 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照之日起30日內(nèi),持下列文件到登記機(jī)關(guān)所在地的房地產(chǎn)開發(fā)主管部門備案:

    第一,營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件;

    第二,企業(yè)章程;

    第三,驗資證明;

    第四,企業(yè)法定代表人的身份證明;

    第五,專業(yè)技術(shù)人員的資格證書和聘用合同。

    第九條 房地產(chǎn)開發(fā)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資產(chǎn)、專業(yè)技術(shù)人員和開發(fā)經(jīng)營業(yè)績等,對備案的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)核定資質(zhì)等級。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照核定的資質(zhì)等級,承擔(dān)相應(yīng)的房地產(chǎn)開發(fā)項目。具體辦法由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門制定。

    第三十四條 違反本條例規(guī)定,未取得營業(yè)執(zhí)照,擅自從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的,由縣級以上人民政府工商行政管理部門責(zé)令停止房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動,沒收違法所得,可以并處違法所得5倍以下的罰款。

    第三十五條 違反本條例規(guī)定,未取得資質(zhì)等級證書或者超越資質(zhì)等級從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的,由縣級以上人民政府房地產(chǎn)開發(fā)主管部門責(zé)令限期改正,處5萬元以上10萬元以下的罰款;逾期不改正的,由工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照。

    從以上法律規(guī)定看,投資公司在沒有依法辦理相關(guān)營業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)等級證書從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的,是面臨著行政處罰的法律責(zé)任的,從刑法意義上說,甚至有非法經(jīng)營罪②的刑事責(zé)任之嫌。

    四、允許標(biāo)準(zhǔn)廠房的分割轉(zhuǎn)讓的后果

    我國房地產(chǎn)管理主要法律法規(guī)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》和等,均沒有禁止“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓規(guī)定,《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二十五條需要經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)的行政許可。但從地方政府行政管理實(shí)踐來看,對“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓持謹(jǐn)慎立場,原則上不允許工業(yè)用地使用權(quán)分割轉(zhuǎn)讓。主要原因如下:

    第一,許多“工業(yè)地產(chǎn)”項目,系地方政府招商引資,低價以協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán),以開辟財稅來源和解決地方就業(yè)為目的,如允許轉(zhuǎn)讓分割,其預(yù)期目的無法達(dá)到,投資者以較低成本通過市場銷售獲得較高土地收益。

    第二,“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓將影響原工業(yè)用地控制指標(biāo)。工業(yè)用地出讓時是按照控制指標(biāo)體系,設(shè)定單位面積投資強(qiáng)度及生產(chǎn)、生活配套設(shè)施的指標(biāo),分割轉(zhuǎn)讓將使得上述指標(biāo)無法落實(shí),簽訂的土地出讓合同的內(nèi)容得不到落實(shí)。

    第三,“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓為投資者或買受人實(shí)際改變原土地用途提供可能。如投資者將辦公樓、車間、職工宿舍進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓,辦公樓、職工宿舍有可能由原來的工業(yè)用地變成商業(yè)和住宅用地,雖土地用途改變要經(jīng)國土部門批準(zhǔn),但實(shí)際未經(jīng)批準(zhǔn)變更屢禁不止,管理難度很大。

    第四,“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓會對土地市場秩序造成沖擊。雖然工業(yè)用地已實(shí)現(xiàn)招、拍、掛,但競爭程度遠(yuǎn)不如經(jīng)營性用地,另外,工業(yè)用地享有政府的各種優(yōu)惠政策③,取得成本較低。對房地產(chǎn)市場會造成沖擊,不利于土地市場交易秩序,造成地方政府土地收益流失。

    第五,“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓會產(chǎn)生較多的建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛,在“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓時,政府如不進(jìn)行有效的監(jiān)管,特別是對屬于全體業(yè)主共有的道路、綠地、其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)管理用房進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明晰,防止出現(xiàn)投資公司完成“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓后一走了之,物業(yè)管理失控的情形發(fā)生。

    五、如何做好分割轉(zhuǎn)讓后的監(jiān)管工作

    針對本案,本所依照《物權(quán)法》、《物業(yè)管理條例》及相關(guān)司法解釋,出具的法律意見書,并幫助起草、修改監(jiān)管協(xié)議書,主要內(nèi)容如下:

    第一,應(yīng)依法明確道路、綠地、其他公共場所、公用設(shè)施和物管用房等公共部分明確屬全體業(yè)主所有,明確具體明細(xì),造冊制圖。確定物管用房應(yīng)考慮其園區(qū)內(nèi)區(qū)位和層次,以便于實(shí)際使用,對停車位明確業(yè)主使用人。

    其法律依據(jù)是《物權(quán)法》第七十三條規(guī)定: 建筑區(qū)劃內(nèi)的道路,屬于業(yè)主共有,但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地,屬于業(yè)主共有,但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房,屬于業(yè)主共有。

    第七十四條 建筑區(qū)劃內(nèi),規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫應(yīng)當(dāng)首先滿足業(yè)主的需要。

    建筑區(qū)劃內(nèi),規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬,由當(dāng)事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。

    占用業(yè)主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位,屬于業(yè)主共有。

    第二,保證原工業(yè)用地控制指標(biāo)的落實(shí),實(shí)行買受人資格甲方(街道辦事處)前置審查制度,同時,甲方(街道辦事處)應(yīng)與所有買受人簽訂投資合同,提高園區(qū)的項目入注率、注冊率和稅收貢獻(xiàn)率。

    第三,與投資公司簽訂合同時明確,本合同待實(shí)達(dá)公司與國土部門簽訂的補(bǔ)充協(xié)議生效時,補(bǔ)交相關(guān)土地出讓金后才生效。

    第四,明確要求投資公司十年內(nèi)由其直接管理和永久社會責(zé)任。

    第五,明確園區(qū)內(nèi)建筑物其及公共部分的維修基金問題,與有關(guān)部門做好銜接工作,保證園區(qū)內(nèi)建筑物及其公共部分正常運(yùn)作。

    第六,投資公司要求以房產(chǎn)抵押作為履約擔(dān)保沒有可操作性,建議要求投資公司提供保證金作為履約擔(dān)保。

    第七,要求投資公司與所有買受人簽訂臨時管理規(guī)約,便于今后甲方(街道辦事處)通過指導(dǎo)業(yè)主成立業(yè)主委員會,實(shí)現(xiàn)自主管理。

    以上內(nèi)容通過甲方(街道辦事處)前置審查買受人資格制度,甲方(街道辦事處)與乙方(投資公司)簽訂監(jiān)管協(xié)議書,街道辦事處與所有買受人簽訂投資合同,投資公司與所有業(yè)主簽訂臨時管理規(guī)約等形式予以實(shí)現(xiàn)。

    六、結(jié)束語

    一些地方政府已意識到“工業(yè)地產(chǎn)”項目土地使用權(quán)和所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的負(fù)面作用,開始理性思考如何避免急功近利、促進(jìn)良性發(fā)展。具體表現(xiàn)為從原先允許的政策已調(diào)整、修改為原則上不得分割轉(zhuǎn)讓。并“工業(yè)地產(chǎn)”項目的土地使用權(quán)試行“先租賃后出讓”的彈性供地制度④,這些政策制度的調(diào)整、修改,對規(guī)范“工業(yè)地產(chǎn)”項目是具有積極作用的,對促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)集聚、招商引資和中小企業(yè)發(fā)展,加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐,是具有積極意義的。同時作為地方政府,在制訂相關(guān)政策時,應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮政府法律顧問的作用,讓律師參與相關(guān)政策的制訂工作,以避免政策與法律法規(guī)不一致的情形出現(xiàn),確保依法行政。(作者單位:浙江子城律師事務(wù)所)

    注解:

    ① 《中華人民共和國刑法》第二百二十五條

    ② 《中華人民共和國刑法》第三百九十七條

    ③ 《嘉興市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的若干意見》(嘉政發(fā)〔2006〕23號)中(十)、(十一)、(十二)、(十三)規(guī)定

    ④ 《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地管理的實(shí)施意見(試行)》(杭政辦[2014]2號)第三條第(六)、(八)項規(guī)定

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