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    對“營改增”后建設(shè)地方主體稅種的思考

    2016-06-06 08:50:48陳弓
    2016年17期

    陳弓

    摘 要:“營改增”是我國十二五以來最為重要的一項稅制改革,影響大,范圍廣,對推動我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進專業(yè)化分工、支持供給側(cè)改革具有重要的意義。隨著建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)于5月1日實施“營改增”,我國持續(xù)了4年多的“營改增”改革塵埃落定,作為占地方稅收收入55%①的主體稅種,營業(yè)稅正式退出歷史舞臺。

    關(guān)鍵詞:“營改增”;建設(shè)地方;主體稅種

    一、前言

    稅制改革是財稅體制改革的核心環(huán)節(jié),牽一發(fā)而動全身。“營改增”更是涉及了中央和地方財政收入分配這個敏感而重要的問題,使得地方主體稅種建設(shè)的深層問題浮出水面。“營改增”雖然已經(jīng)謝幕,但地方稅收體系改革的序幕或許已經(jīng)就此拉開,現(xiàn)在開展相關(guān)討論和研究,恰逢其時。

    二、“營改增”后增值稅的分成比例問題

    “營改增”試點政策規(guī)定,試點期間的收入歸屬保持不變,原歸屬地方的營業(yè)稅收入,改征增值稅后仍全部歸屬地方。那么,“營改增”后增值稅收入就存在三種不同的分配方式:一是,中央地方按75:25分享;二是,鐵道總公司、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業(yè)稅改征的增值稅全部歸屬中央;三是,原歸屬地方的營業(yè)稅改征的增值稅仍全部歸屬地方。雖然這種復(fù)雜的分配模式維護了既有的利益格局,但從制度設(shè)計的角度來看,是復(fù)雜而缺乏效率的。筆者認為,目前這種安排明顯具有過渡性質(zhì),需要制定更加簡單、清晰的原則來明確中央和地方的分成比例。鑒于目前我國地方財政的支出壓力和債務(wù)狀況,在“營改增”總體減稅的情況下,為保證地方財政收入不至大幅降低,增值稅地方分成比例應(yīng)該在25%的基礎(chǔ)上適當提高,才能彌補地方財政因取消營業(yè)稅后的減收缺口。②

    采取提高增值稅地方分成比例的辦法操作簡便,對體制的震動小,能在現(xiàn)有稅制體系下迅速實現(xiàn)中央和地方的重新分配。然而,這種辦法會使得地方的主要稅收收入與增值稅緊密捆綁,而增值稅作為我國最重要、收入規(guī)模最大的稅種,其稅政和征管權(quán)限統(tǒng)一歸于中央,不便于靈活兼顧各地方不同的財政需要和個性需求。

    三、關(guān)于建設(shè)新的地方主體稅種的探討

    要保障“營改增”后的地方財政收入,除了提高增值稅地方分成比例外,最有效的辦法就是重新尋找適合的地方主體稅種。近年來,圍繞該議題的討論比較多,焦點多集中在改造消費稅和開征房地產(chǎn)稅上。消費稅(零售稅)和房地產(chǎn)稅作為地方政府的收入來源,在發(fā)達國家中也是較為普遍的情況。從美國的情況看,除去有特定用途的社會保障稅以外,聯(lián)邦稅收收入的主要來源是個人所得稅和企業(yè)所得稅,再有少量的特別消費稅;各州的情況不盡相同,但大體上州政府的稅收收入主要來源是個人所得稅、消費稅(零售稅)、企業(yè)所得稅,再有少量的房地產(chǎn)稅;而州以下的地方政府稅收收入則主要來源于房地產(chǎn)稅,再加上一些消費稅、個人所得稅和企業(yè)所得稅??梢?,消費稅、房地產(chǎn)稅是美國地方政府至關(guān)重要的收入來源。

    從我國目前的各種條件來看,不論是改造消費稅還是開征房地產(chǎn)稅,要真正得以實施還需要相當長的過程并解決存在的一些問題。

    (一)消費稅改造的稅制設(shè)計和需要解決的問題

    廣義的消費稅是包括在轉(zhuǎn)讓和交易環(huán)節(jié)以消費品或消費行為為課稅對象的各種間接稅;狹義的消費稅是指在在轉(zhuǎn)讓和交易環(huán)節(jié)以特定消費品或消費行為為課稅對象的稅收,通常稱為特別消費稅或選擇性消費稅。我國目前的消費稅屬于狹義的特別消費稅。

    十八屆三中全會決定明確要求,“調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率,把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍”。據(jù)公開報道,財政部高層早在2013年即啟動了將消費稅作為地方主體稅種的內(nèi)部研究,探討在“營改增”取消營業(yè)稅后將消費稅收入劃給地方的可行性??梢?,消費稅需要進行改革這一點是明確的,并且決策層也早已在研究消費稅作為地方稅的可行性。

    根據(jù)河北省財科所2013年開展的《構(gòu)建地方稅體系研究》估算,“營改增”全面實施將導(dǎo)致地方政府減收9000億元,而2014年國內(nèi)消費稅收入規(guī)模為8900億元。從收入規(guī)模來看,將消費稅改為地方稅能夠彌補“營改增”后地方收入的缺口。從國外經(jīng)驗來看,美國各州基本都將開征消費稅(零售稅)作為本州地方財政收入的主要來源之一。

    但筆者認為,要將消費稅改造為地方的主體稅種,還存在一些需要解決的問題。

    1、征收環(huán)節(jié)需要后移至零售環(huán)節(jié)

    一是均衡劃分稅源的需要。目前,我國絕大多數(shù)消費稅應(yīng)稅產(chǎn)品是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅。從商品流通先后經(jīng)歷的生產(chǎn)、批發(fā)、零售三個環(huán)節(jié)來看,涉及的企業(yè)數(shù)量逐漸增多,覆蓋的區(qū)域也逐漸變廣。以成品油為例,全國的成品油生產(chǎn)企業(yè)大約不超過200家,具有成品油批發(fā)資質(zhì)企業(yè)有近350家③,而全國的加油站則有約10萬座且在全國的每一個縣均有分布。要將消費稅作為地方的主體稅種,其稅源在地理分布上需要做到廣泛而均衡。因此,只有將征稅放在零售環(huán)節(jié),才能充分保證各地的財政收入利益均衡。

    二是防止惡意稅收籌劃的需要。由于消費稅一般在商品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)只征收一次且缺乏增值稅的抵扣鏈條制約機制,如不將其放在最終的零售環(huán)節(jié)征收,極易產(chǎn)生稅收漏洞。譬如,我國白酒的消費稅是在生產(chǎn)企業(yè)征收,致使國內(nèi)的白酒企業(yè)紛紛設(shè)立全資的銷售公司,通過大幅壓低從生產(chǎn)企業(yè)的購買價格,規(guī)避了大量的消費稅稅款。

    在消費稅由生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)征收的相關(guān)討論中,許多人就能否對海量納稅主體實施有效監(jiān)管表示憂慮,筆者則認為大可不必擔心。由于目前消費稅是全額中央稅,各地方對消費稅征管的熱情并不高。一旦消費稅劃為地方收入,地方政府在財政收入利益的激勵下,將會投入足夠的資源和力量解決有效征管的問題。

    2、征稅對象應(yīng)由特定商品擴展至一般零售商品

    要將消費稅發(fā)展為地方的主體稅種,在稅制設(shè)計上需要進一步擴大其征稅對象,把社會主要零售商品納入征稅范圍,將消費稅由調(diào)節(jié)特定消費的稅種改造為在零售環(huán)節(jié)普遍征收的稅種。

    目前我國的消費稅屬于帶有調(diào)控目標的特別消費稅,其重要政策目標是,通過對特定商品和消費行為的懲罰性征收實現(xiàn)一定的調(diào)控目的,征稅對象基本為高消費、高能耗、高污染產(chǎn)品,如香煙、酒類、成品油、汽車、游艇、高爾夫等。如直接將目前的消費稅作為地方政府的主要稅收收入來源,則意味著當?shù)氐母呦M、高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)越發(fā)達、相關(guān)商品銷售越多,當?shù)卣呢斦杖刖驮礁?。這可能會對地方政府造成逆向激勵,促使其發(fā)展本應(yīng)受到抑制和調(diào)控的產(chǎn)業(yè),與我國建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略目標背道而馳。

    所以,要將消費稅要作為地方主體稅種,則應(yīng)該將社會主要零售商品普遍納入征稅范圍,建立起堅實而健康的稅基,從而鼓勵地方政府積極營造為消費者服務(wù)的環(huán)境,讓地方財政從當?shù)亟?jīng)濟和商業(yè)的整體繁榮中受益,而不是畸形地依賴于個別本應(yīng)限制發(fā)展的行業(yè)。

    3、理順與增值稅的關(guān)系

    在將消費稅改造為地方稅的過程中,需要厘清與同為貨物勞務(wù)稅的增值稅的關(guān)系。一是明確稅種定位,增值稅是在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)征收的中央(或以中央為主)稅收,消費稅是在零售環(huán)節(jié)征收的地方稅收;二是劃清稅政及管理權(quán)限,增值稅的稅政及征管由中央負責,消費稅則由地方在授權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)其財政需要及政策導(dǎo)向確定稅率及征收方式;三是避免重復(fù)征稅,為此應(yīng)將消費稅從價內(nèi)稅調(diào)整為價外稅,避免消費稅作為增值稅稅基造成的重復(fù)征稅和相互影響,以利于消費稅和增值稅相互獨立運行。

    (二)開征房地產(chǎn)稅的意義和存在的困難

    十八屆三中全會提出,要加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革。今年兩會期間,全國人大預(yù)算工作委員會披露,房地產(chǎn)稅法已列為人大第一類立法項目,并列入今年立法的預(yù)備項目??梢?,開征房地產(chǎn)稅的改革已是蓄勢待發(fā)。目前各方討論的改革思路,大體是將現(xiàn)在的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅統(tǒng)一整合為房地產(chǎn)稅,核心是在繼續(xù)向單位征收的同時,開始在持有環(huán)節(jié)向房屋的個人所有者征稅。

    1、房地產(chǎn)稅是理想的地方稅稅種

    房屋和土地的不動產(chǎn)性質(zhì),賦予了房地產(chǎn)稅獨特的屬地特點,是地方最看得見、摸得著的征稅對象。同時,房地產(chǎn)的所有者也是地方政府耗用財政收入提供的治安、環(huán)境、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等地區(qū)公共服務(wù)的直接受益者。由于稅收承擔者和公共服務(wù)接受者高度重合,房地產(chǎn)稅可以說是非常理想的地方稅稅種。從美國的稅制經(jīng)驗來看,房地產(chǎn)稅是州以下的地方政府最重要的稅收收入,為社區(qū)的教育等公共服務(wù)提供了主要的資金來源。

    2、開征房地產(chǎn)的重要意義

    第一,開征房地產(chǎn)稅能增加直接稅占比、優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)。房地產(chǎn)稅作為對財產(chǎn)征收的一種稅收,屬于稅負難以轉(zhuǎn)嫁的直接稅范疇。OECD國家個人所得稅和房地產(chǎn)稅占稅收總收入之比近20年來一直穩(wěn)定在30%左右,其中財產(chǎn)稅占比一直超過5%④。而目前我國稅收仍然是以間接稅為主,大約占到稅收收入的七成,由個人直接承擔的直接稅只有個人所得稅一項,2015年占比不過6.9%⑤,大大低于發(fā)達國家水平,且我國個人所得稅繳納的主體為工薪階層,收入調(diào)節(jié)的功能極為有限。直接稅比例過低,既不利于按支付能力籌集稅收以降低整體稅收痛苦程度,也不利于稅收發(fā)揮社會收入再分配的調(diào)節(jié)功能,遏制社會財富兩極分化的趨勢。房產(chǎn)是我國居民持有的最重要的標志性財產(chǎn)之一,讓持有更多、更大房產(chǎn)的富裕階層按其占有資源的程度承擔更多的稅收,將能優(yōu)化我國的稅制結(jié)構(gòu)并促進社會的和諧發(fā)展。

    第二,房地產(chǎn)稅的開征還會促進我國民主法治建設(shè)和社會治理水平的提升。我國近七成的稅收是間接稅且征收較為隱蔽,居民在消費中的納稅體驗并不直接。直接稅中,企業(yè)所得稅與個人關(guān)系不大,而個人所得稅的絕大部分也是由用人單位直接扣繳,個人的付出感和被剝奪感并不強烈。個人繳納房地產(chǎn)稅的情況則完全不同,當個人需要從自己腰包里實實在在往外掏錢繳稅時,這種付出感和被剝奪感是相當直接和強烈的。因此,人們會很自然地關(guān)注稅款的金額、用途和使用效果,這將直接推動財政公開機制和政府問責機制的建立和完善。公民對稅收知情權(quán)和問責權(quán)的樸素追求,是現(xiàn)代民主法治社會形成的基石之一,會有效推動社會的民主法治進程。美國在獨立戰(zhàn)爭前夕爆發(fā)的“無代表不納稅”運動(No taxation without representation)就非常具有代表性。⑥

    3、開征房地產(chǎn)稅需要解決的問題

    第一,要努力形成社會共識,并輔之以相應(yīng)的減免稅措施。開征房地產(chǎn)稅畢竟是要從個人手里多拿走一塊稅收,是增稅的措施,社會大眾容易產(chǎn)生抵觸情緒。筆者認為要化解該矛盾,除通過宣傳和解釋工作凝聚共識之外,還需要配套相應(yīng)的減免稅措施。一方面,可在增值稅、消費稅等稅種上適當降低稅率,以維持社會總體稅負水平基本保持平穩(wěn);另一方面,在房地產(chǎn)稅的政策中,應(yīng)根據(jù)我國的國情適當制定人均免征面積等減免優(yōu)惠,保證居民維持其基本住房需求的成本不致大幅上升,以獲得多數(shù)民眾的理解和支持。

    第二,要沖破既得利益的藩籬。從媒體曝光的各種“房哥”“房姐”事件中就可以看出,我國房產(chǎn)持有的失衡情況還是比較嚴重的,少數(shù)人持有大量房產(chǎn)的情況普遍存在。他們坐擁大量房產(chǎn)并盡享投資或投機的增值收益,卻在持有階段不用繳納一分錢稅收。一旦房地產(chǎn)稅開征,會對持有大量房產(chǎn)的這部分人的利益形成直接沖擊。作為既得利益者,他們擁有相當?shù)馁Y源和能量,是不愿意看到房地產(chǎn)稅開征的。這就需要決策層下定決心,排除阻力,勇于破除既得利益的藩籬。

    第三,破解土地國有制的相關(guān)問題。就土地國有下征收房地產(chǎn)稅的法理問題,相關(guān)專家結(jié)合物權(quán)法等有非常熱烈的討論。筆者不是法律專業(yè)人士,僅從兩個樸素的角度認為,土地國有制不應(yīng)成為開征房地產(chǎn)稅的死結(jié)

    第四,摒棄房地產(chǎn)調(diào)控思維的干擾。稅制的設(shè)計是涉及國家治理機制的長期戰(zhàn)略,當以是否符合經(jīng)濟和社會長遠發(fā)展的方向為指引,不能為一時一地的調(diào)控需求所左右。只要認準方向就要砥礪前行,即使時機和節(jié)奏可能會因當時情況而有所調(diào)整,但大的方向不能動搖。

    四、結(jié)論

    “營改增”終結(jié)了長期作為地方主體稅種的營業(yè)稅,對我國的財稅體系影響巨大,客觀上需要進一步厘清中央和地方的收入劃分體制,很可能帶來對地方稅收體系的進一步改革。(作者單位:中國海洋石油總公司)

    注解:

    ① 根據(jù)財政部財政科學研究所發(fā)布的《中國稅收政策報告2013》,中國營業(yè)稅收入占到地方稅收入的平均比重約為55%。

    ② 在本文成稿之后,國務(wù)院于2016年4月30日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》,將增值稅的中央和地方分成比例暫時調(diào)整為50:50

    ③ 數(shù)據(jù)來源于中國能源報

    ④ 資料來源于OECD Revenue Statistics 2013

    ⑤ 財政部,2015年財政收支狀況

    ⑥ “無代表不納稅”(No taxation without representation)是一句口號,表示當時的北美殖民地居民認為,由于北美人民在英國議會中沒有自己的直接代表,就等于剝奪了他們作為英國公民的權(quán)利,而這是不合法的。因此,那些對殖民地人民征稅的法律,以及針對殖民地的其他法律,全都是違背憲法的。該運動也成為了美國獨立戰(zhàn)爭的導(dǎo)火索。

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