中國社會保險爭議處理程序法律制度實證研究

胡大武，羅　恒

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

?

法學(xué)研究

中國社會保險爭議處理程序法律制度實證研究

胡大武，羅恒

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

[摘要]基于527份民事和行政裁判文書的實證分析表明：中國在社會保險爭議處理程序法律制度采“二元救濟(jì)路徑”的法律框架下，現(xiàn)行民事救濟(jì)制度運(yùn)行存在諸多障礙，行政救濟(jì)制度運(yùn)行效果亦欠佳，法的實施面臨困境。該制度應(yīng)隨著社會保險制度的變遷而進(jìn)行適度改革。改革的應(yīng)然目標(biāo)是落實社會保險共建共享治理，即以去私法化為導(dǎo)向，回歸社會權(quán)理念，摒除現(xiàn)有的二元救濟(jì)路徑，建立行政復(fù)議加社會法庭審理模式的救濟(jì)制度；而當(dāng)務(wù)之急乃完善法的實施，規(guī)范現(xiàn)行二元救濟(jì)路徑中的司法與行政，為應(yīng)然目標(biāo)的實現(xiàn)做好準(zhǔn)備。

[關(guān)鍵詞]社會保險爭議；二元救濟(jì)路徑；實證分析；社會權(quán)理念

改革開放近40年來，中國社會保險制度隨著社會轉(zhuǎn)型而發(fā)生深刻變遷?？傮w看，變遷的基本主線為社會保險制度不斷社會化，與之相伴的是社會保險爭議(以下簡稱“社保爭議”)社會化不斷增強(qiáng)。[1]147社會保險制度的變遷逐步培育了公民的社會保險權(quán)意識。隨著社會保險實體立法的不斷推進(jìn)，社會保險權(quán)成為現(xiàn)代社會公民尤其是勞動者不可或缺的法定權(quán)利。但在這種法定權(quán)利實現(xiàn)過程中，權(quán)利人遇到諸多障礙，導(dǎo)致近來社保爭議日增且成為勞動爭議中一類典型案件。在公民社會保險權(quán)基本確立、社保爭議日增的今天，社會保險權(quán)救濟(jì)程序法律制度是社會保障法研究領(lǐng)域里一個不容忽視的重點。

根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》《社會保險法》等法律法規(guī)及司法意見，當(dāng)前社保爭議處理程序法律制度存在民事和行政“二元救濟(jì)路徑”：一是采用和解、勞動仲裁、民事訴訟(勞動爭議審判)程序；二是采用勞動監(jiān)察、行政復(fù)議和行政訴訟制度。這種私法公法雙軌制弊端甚多。本文以各地法院527份裁判文書為樣本(2015年2月5日取樣，方式為在“北大法寶司法案例”中輸入關(guān)鍵詞“社會保險爭議”，檢得民事案件678件、行政案件32件，從中篩選出有效的民事案件500件、行政案件27件)，運(yùn)用案例分析法和統(tǒng)計分析法對現(xiàn)行社保爭議處理程序法律制度進(jìn)行實證研究，呈現(xiàn)其實施困境，尤其是勞動仲裁委和法院的基本態(tài)度、爭議點、難點及公民維權(quán)的痛點，并通過分析民事和行政二元救濟(jì)路徑的弊端及其原因，提出改革對策，為實現(xiàn)共建共享治理的和諧社會保險秩序盡綿薄之力。

一、中國社保爭議處理程序法律制度的實施困境

通過對527份民事和行政裁判文書的分析，可以窺見現(xiàn)行社保爭議處理程序法律制度的實施情況，還原一個具象的制度現(xiàn)實，即當(dāng)前社保爭議處理民事和行政二元救濟(jì)路徑面臨實施困境。

(一)現(xiàn)行社保民事爭議處理路徑運(yùn)行存在諸多障礙

1.兩大裁審主體對社保具體爭議處理路徑態(tài)度不一

中國社會保險制度產(chǎn)生于勞動法，加之社保爭議類型復(fù)雜，其處理程序制度便分別借用勞動爭議和行政爭議處理程序。據(jù)統(tǒng)計，關(guān)于社保爭議的27個行政案件，法院皆予受理并進(jìn)行了實質(zhì)審理，勞動者或用人單位與勞動保障行政部門之間的社保爭議可直接通過行政手段解決是無異議的。有異議的是，有關(guān)主體對相關(guān)社保爭議尋求民事途徑解決時，勞動仲裁委和法院往往持不同態(tài)度，如表1。

表1　500份民事案件中勞動仲裁委和法院對爭議處理路徑的態(tài)度*對各類社保爭議，“勞動仲裁委受理情況”的統(tǒng)計排除了137個法院裁判文書未注明勞動仲裁委是否受理的案件，“是否屬于法院民事案件受案范圍”的統(tǒng)計排除了12個法院沒有明確判斷的案件；“是否屬于法院民事案件受案范圍”和“法院裁判是否支持勞動者社保訴求”兩項以206個一審法院認(rèn)定和294個二審法院認(rèn)定為準(zhǔn)。

表中七類社保爭議勞動仲裁委受理比例分別是80.40%、60%、57.89%、42.31%、40%、0%、100%，總受理比例75.21%。這說明，除了勞動者代繳社保費(fèi)的返還爭議，勞動仲裁委對多數(shù)社保爭議類型持寬容受理態(tài)度。相比，法院態(tài)度區(qū)別較大，認(rèn)為各類社保爭議屬于其民事案件受案范圍的比例分別是10.39%、7.14%、4.35%、15.38%、0%、100%、100%。這說明：個別類型的社保爭議法院基本不予受理或不進(jìn)行實質(zhì)處理，如社保險種、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)年限、參保地等爭議；其他類型的社保爭議屬于法院民事案件受案范圍并得到相應(yīng)處理，但占比都很小。法院受理總比例為10.86%，這表明，總體而言，法院對社保爭議的態(tài)度偏向于其不屬于民事案件受案范圍。另外，從法院裁判不支持勞動者社保訴求總比例91.60%看，法院傾向于不支持勞動者的社保訴求。法院這種不受理、不支持的消極態(tài)度與勞動仲裁委受理、處理的積極態(tài)度形成鮮明對比，勞動者面臨通過民事爭議處理路徑維權(quán)無力的現(xiàn)實困境。

2.法院的部分裁判實質(zhì)架空了仲裁裁決

通過前文表1可以看出：在七類社保爭議中，法院認(rèn)為不屬于其民事案件受案范圍的比例分別是89.61%、92.86%、95.65%、84.62%、100%、0%、0%，總比例為89.14%。法院不支持各類社保訴求的比例分別是91.92%、92.86%、95.65%、87.50%、100%、25%、100%，總比例為91.60%。否定率甚高。

根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第47條，部分案件實行一裁終局，其中包括社保爭議。但“法釋〔2010〕12號”第14條規(guī)定：“勞動人事爭議仲裁委員會作出的同一仲裁裁決同時包含終局裁決事項和非終局裁決事項，當(dāng)事人不服該仲裁裁決向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)按照非終局裁決處理?！睋Q言之，社保爭議盡管屬于終局裁決事項，但當(dāng)它跟其他勞動爭議混合起訴時，法院應(yīng)一并審理，而不以勞動仲裁委的裁決為終局。再據(jù)“法釋〔2001〕14號”第17條，勞動仲裁委作出裁決后，當(dāng)事人對裁決中部分事項不服而依法向法院起訴的，仲裁裁決不發(fā)生法律效力。綜合三個條文可推知：相關(guān)社保爭議只要被起訴，無論法院是否支持勞動者的社保訴求，案件所涉仲裁裁決就都不生效。據(jù)統(tǒng)計，在500份民事案件中，勞動仲裁委支持申請人社保訴求的有220件，但其中203件被法院否認(rèn)屬其民事案件受案范圍或不支持勞動者的社保訴求，使仲裁裁決不發(fā)生效力，勞動者通過民事爭議處理程序維權(quán)失敗。

3.社會保險的強(qiáng)制性與勞動爭議處理程序所強(qiáng)調(diào)的和解、調(diào)解存在矛盾

社會保險具有社會公共性，屬于社會法調(diào)整范疇，因此具有強(qiáng)制性。社會保險的強(qiáng)制性決定了其爭議裁量標(biāo)準(zhǔn)一般具有非可裁量性特征，如險種、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)年限均為法定。而勞動爭議處理程序強(qiáng)調(diào)和解、調(diào)解，包括勞動仲裁委和法院的調(diào)解及當(dāng)事人之間的和解等。因此，社保爭議適用民事爭議處理程序勢必導(dǎo)致勞動爭議處理程序所強(qiáng)調(diào)的和解、調(diào)解與社會保險非可裁量性特征之間的矛盾。

例如社保和解協(xié)議，在500份民事案件中存在27件，其中勞動者向用人單位承諾自愿放棄社保的和用人單位補(bǔ)償一定金額后不給繳納(補(bǔ)繳)社保的各12件。對此，多數(shù)勞動仲裁委和法院并未進(jìn)行合法有效性審查，僅以社保爭議不屬于其受案范圍來回避這個問題。少數(shù)法院有表態(tài)，但態(tài)度不一，例如：(2014)渝一中法民終字第07721號、(2015)宜民終字第11號案法官確認(rèn)，勞動者放棄辦理社保、用人單位補(bǔ)償勞動者一定費(fèi)用的協(xié)議系雙方真實意思表示，未違反國家強(qiáng)制性法律規(guī)定，為有效協(xié)議；而(2012)浙紹民終字第288號、(2013)清中法民一終字第426號案中，這種協(xié)議被法官認(rèn)為違反法律強(qiáng)制性規(guī)定而屬無效協(xié)議。法院實務(wù)對社保和解協(xié)議的多樣化態(tài)度正是上述矛盾的體現(xiàn)。

4.將勞動爭議時效制度適用于所有社保爭議有違社保制度建構(gòu)的初衷

關(guān)于社保爭議是否適用勞動爭議時效制度，司法實務(wù)表現(xiàn)出不同的態(tài)度。從勞動爭議角度看，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第2條第4款規(guī)定用人單位與勞動者因社會保險發(fā)生的勞動爭議適用本法，第27條規(guī)定勞動爭議申請仲裁的時效期間為1年。有一種觀點據(jù)此認(rèn)為社保爭議申請勞動仲裁的時效應(yīng)為1年。上述500份民事案件裁判中，勞動仲裁委以“社保爭議申請勞動仲裁已超過1年仲裁時效”為由不予受理25件，法院明確以“原告逾期申請仲裁”為由駁回訴訟請求10件。另外一種觀點是并非所有的社保爭議都適用勞動爭議仲裁時效，例如：(2009)濟(jì)民一初字第1777號案法官認(rèn)為社保爭議不適用申訴時效的規(guī)定；(2012)濮中法民三終字第307號案法官認(rèn)為《關(guān)于社會養(yǎng)老保險爭議是否有申訴時效的請示的復(fù)函》(豫勞社仲裁〔2002〕6號)明確規(guī)定“因用人單位不繳納社會保險費(fèi)發(fā)生的爭議，勞動者申請仲裁應(yīng)不受申訴時效限制”，故補(bǔ)繳社會保險費(fèi)的訴請不受一年仲裁時效限制。

勞動審判實務(wù)中的主流態(tài)度是堅持前一種觀點，值得商榷。以最典型的辦理、補(bǔ)繳社保爭議為例，用人單位未給勞動者辦理、繳納社保往往少則幾年，多則幾十年，如果這類爭議受到勞動爭議時效的嚴(yán)格限制，很大程度上將導(dǎo)致勞動者的訴求因超過1年仲裁時效而無法順利地在民事救濟(jì)程序上獲得社會保險權(quán)救濟(jì)，大量勞動者的社會保險權(quán)益將得不到保障，違背了社保制度的生存權(quán)價值初衷。

5.法院裁判對勞動仲裁委裁決“高度否決”和法院系統(tǒng)內(nèi)“正反裁判”造成了不良司法印象

(1)法院裁判對勞動仲裁委裁決“高度否決”現(xiàn)象。在前述勞動仲裁委支持申請人社保訴求的220個案件中，補(bǔ)繳社保爭議199件、補(bǔ)辦社保手續(xù)爭議3件、辦理社保登記并補(bǔ)繳社保爭議9件、因用人單位沒繳少繳遲繳社保導(dǎo)致的損害(損失)賠償爭議7件、社保險種繳費(fèi)基數(shù)繳費(fèi)年限參保地等爭議2件。到法院民事訴訟程序，根據(jù)“法釋〔2001〕14號”第17條，這220份支持申請人仲裁請求的仲裁裁決書不發(fā)生法律效力，結(jié)果如前所述，被法院裁判否決了203份，否決率達(dá)92.27%，其中補(bǔ)繳社保爭議裁決被否決91.46%、182件，其余四類21件全部被否決。

(2)法院系統(tǒng)內(nèi)“正反裁判”現(xiàn)象。從前文表1可見，在是否受案、是否支持勞動者訴求兩個角度，法院對四類社保爭議都存在“正反裁判”。以樣本量最大、爭議也最大的補(bǔ)繳社保爭議為例，法院支持補(bǔ)繳率僅為8.08%。支持者裁判理由一般如“根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社保費(fèi)，原、被告具有勞動關(guān)系，應(yīng)依法繳納社保費(fèi)，被告要求原告為其補(bǔ)繳養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險的請求應(yīng)予支持”*參見(2013)西民一初字第00226—00229號、(2014)郾民初字第891號、(2014)郾民初字第885號、(2014)烏中民五終字第1184號、(2014)沈中民五終字第481—482號、(2010)鶴民一終字第308—310號等。，不支持者理由一般是“勞動者、用人單位和社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間因社保費(fèi)欠費(fèi)等征收和繳納問題，屬于行政管理的范疇，不屬于法院受理民事訴訟的范圍”或“根據(jù)‘法釋〔2010〕12號’的相關(guān)規(guī)定，補(bǔ)繳社保爭議已不屬于法院處理勞動爭議案件的受案范圍”*參見(2014)欽北民初字第1054—1057號、(2014)昆民初字第1661—1664號、(2014)浦民一(民)初字第16534號、(2014)蘇中民終字第04108—04120號、(2011)徐民終字第1690—1699號、(2013)南市立民終字第189—211號等。。

(3)兩種現(xiàn)象所造成的不良司法印象。法院裁判對勞動仲裁委裁決“高度否決”和法院系統(tǒng)內(nèi)的“正反裁判”，易給普通勞動者造成不良司法印象：社保爭議尋求勞動仲裁無意義；法院基本不處理、不支持；勞動仲裁委裁決和法院裁判總是矛盾。這顯然不是一個正常的爭議處理程序所追求的。

(二)現(xiàn)行社保行政爭議處理路徑運(yùn)行效果欠佳

1.行政爭議處理程序中法院對社保爭議的回避態(tài)度。從本文所得樣本結(jié)構(gòu)可見，社保爭議案件中行政案件數(shù)僅相當(dāng)于民事案件的5%，可見行政爭議處理程序中法院對社保爭議采取了一定的回避態(tài)度。究其原因，既有立法因素也有司法因素。立法上，舊《行政訴訟法》第11條規(guī)定了依申請型行政不作為、依職權(quán)型行政不作為兩類不作為訴訟，二者均未明確包含社保經(jīng)辦、征繳機(jī)構(gòu)；新《行政訴訟法》第12條第10款新增“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付社會保險待遇的情況”，但它僅限于支付社會保險待遇爭議。綜合而言，立法上并未明確地將社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的行政不作為納入行政訴訟法的受案范圍，這為法院對社保爭議采取回避態(tài)度提供了很好的理由。司法上，社保爭議一方面關(guān)涉勞動者基本權(quán)利，另一方面涉及地方企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法院處理時難免面臨選擇困難。以補(bǔ)繳社保爭議為例：一味支持勞動者訴求，勢必對地方企業(yè)造成重大經(jīng)濟(jì)壓力，影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；一味不支持，又將導(dǎo)致勞動者基本權(quán)利落空，不利于社會和諧穩(wěn)定。難以平衡二者關(guān)系是法院采取回避態(tài)度的一個重要緣由。

2.勞動監(jiān)察制度實施效果欠佳。勞動監(jiān)察履行著促進(jìn)《勞動法》有效實施的重要政府職能，旨在確保處于弱勢位置的勞動者權(quán)利實現(xiàn)并通過和諧勞資關(guān)系促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展。[2]但對27份行政裁判文書(其中7份為復(fù)議)的統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，社保爭議勞動監(jiān)察制度實施效果欠佳，勞動者權(quán)利實現(xiàn)功能被弱化，詳情為：勞動者要求行政機(jī)關(guān)向用人單位征收社保費(fèi)及賠償費(fèi)的5件中，勞動保障監(jiān)察不予受理4件、決定用人單位補(bǔ)繳社保1件；勞動者要求行政機(jī)關(guān)責(zé)令用人單位補(bǔ)辦社保手續(xù)并繳納社保費(fèi)的15件，勞動保障監(jiān)察全部不予受理(其中7件進(jìn)入行政復(fù)議，結(jié)果均為撤銷)。不予受理的理由主要是勞動者投訴超過了2年的查處時效。由此可見，勞動監(jiān)察制度在具體實施層面存在一定的行政不作為現(xiàn)象，“勞動保障監(jiān)察不予受理投訴決定書”成了勞動監(jiān)察機(jī)關(guān)行政不作為的重要“法寶”。

二、中國社保爭議處理程序法律制度改革的應(yīng)然目標(biāo)

以上分析表明，在二元救濟(jì)路徑法律框架下，民事救濟(jì)制度運(yùn)行存在諸多障礙，行政救濟(jì)制度運(yùn)行效果欠佳，法的實施面臨困境。對于上述困境的解決，從應(yīng)然層面上需落實社會保險共建共享治理。

(一)協(xié)調(diào)路徑：以去私法化為導(dǎo)向，回歸社會權(quán)理念。落實社會保險共建共享治理核心在于社會保險制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)治理。具體到社保爭議處理程序法律制度上，傳統(tǒng)的二元救濟(jì)路徑應(yīng)不斷進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)的路徑是：以去私法化為導(dǎo)向，回歸社會權(quán)理念。為何如此安排協(xié)調(diào)路徑呢？市場力量的擴(kuò)張早晚會引發(fā)旨在保護(hù)人、自己和生產(chǎn)組織的反向運(yùn)動。保護(hù)性立法與其他干預(yù)手段是這種反向運(yùn)動的特征。[3]換言之，社會法的發(fā)生機(jī)理在于對市場化運(yùn)動及其負(fù)面后果進(jìn)行“反向運(yùn)動”和矯治。[4]而社會保障法是這種反向運(yùn)動的核心內(nèi)容?，F(xiàn)代國家基本都已逐步確立社會保障制度，特別是作為社會保障制度體系主干的社會保險制度。通過法律對社會保障關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，就形成一個新興法域——社會保障法。社會保障法以社會利益為本位，以社會公平為其價值追求，以強(qiáng)制性作為其實施手段，是典型的社會法。[5]作為社會保障法的重要內(nèi)容，社會保險權(quán)是社會保險救濟(jì)的權(quán)利基礎(chǔ)：從權(quán)利來源看，社會保險權(quán)是社會保障權(quán)的重要組成部分；從權(quán)利屬性看，社會保險權(quán)屬于社會權(quán)。[6]社會權(quán)理念支撐下的社會保險權(quán)與以往的權(quán)利相比，最大變化表現(xiàn)為：社會保險法上的權(quán)利觀從注重消極權(quán)利轉(zhuǎn)向注重積極權(quán)利，更多地強(qiáng)調(diào)國家和社會的義務(wù)和責(zé)任；權(quán)利保護(hù)所采用的方法突出社會本位的觀念，從強(qiáng)調(diào)自發(fā)性調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向國家積極干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活，從單純追求形式自由轉(zhuǎn)向主要追求社會正義價值目標(biāo)，也就是說從私法調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向社會法調(diào)節(jié)。[7]中國的社會保險制度是在勞動法律制度發(fā)展過程中建立起來的，對社會保險權(quán)的救濟(jì)自然首先納入了勞動爭議處理程序中，同時借用行政手段予以輔助。這樣的公私法雙軌并行的二元救濟(jì)路徑?jīng)]有從社會保險權(quán)的本質(zhì)屬性上去考慮爭議處理制度的合理性，與社會保險權(quán)的社會權(quán)理念相去甚遠(yuǎn)，使得現(xiàn)實司法在處理社保爭議時存在諸多障礙。另外，社保爭議的社會化(主要表現(xiàn)為爭議主體多元化、爭議內(nèi)容復(fù)雜化)不斷增強(qiáng)[1]147-148，也要求社保爭議處理程序法律制度應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時代發(fā)展要求，逐步以去私法化為導(dǎo)向，回歸社會權(quán)理念。申言之，爭議處理程序的設(shè)計應(yīng)當(dāng)回歸到社會整體公平和正義的價值理念上去，而非單個社保爭議的解決。

(二)具體操作層面：摒除與重構(gòu)。一方面，摒除二元救濟(jì)路徑。中國現(xiàn)行社會保險制度的一個重要特征是以勞動關(guān)系的當(dāng)事人結(jié)構(gòu)來構(gòu)建繳費(fèi)體系，這可能使人誤以為社會保險權(quán)是依勞動權(quán)而派生的權(quán)利，進(jìn)而把對此權(quán)利的救濟(jì)也納入勞動爭議范疇，由仲裁到訴訟。[8]然而，社保爭議基于社會保險權(quán)而存在，是國家為了社會公共福利而建立社會保險制度后因履行社會保險權(quán)利義務(wù)而發(fā)生的多元主體間的爭議。其具有強(qiáng)烈的國家意志性和公共利益性，本質(zhì)上自然屬于社會法范疇，對其程序制度的探索應(yīng)當(dāng)秉持社會權(quán)理念。反思中國的勞動爭議，其系平等民事主體間因勞動關(guān)系而發(fā)生的糾紛，注重意思自治。社保爭議與勞動爭議在爭議主體、內(nèi)容范圍、制度體系等方面存在重大差別，而行政訴訟中審查和關(guān)注的是具體行政行為的合法性，而不是社會保障利益是否得到實現(xiàn)。[9]因此，運(yùn)用傳統(tǒng)的民事、行政爭議處理程序制度處理社保爭議，勢必不能完全契合以保障公民社會保險權(quán)為出發(fā)點的爭議處理程序制度設(shè)計。該制度改革應(yīng)摒除目前的民事和行政二元救濟(jì)路徑。另一方面，重構(gòu)獨(dú)立的社保爭議處理程序法律制度。重構(gòu)這一制度主要內(nèi)容包括：將社保爭議定性為社會法爭議；注重司法方式和非司法方式相互結(jié)合，且堅持非司法方式先行處理原則；圍繞社會法庭專門審理模式構(gòu)建審判機(jī)制；社會法庭的運(yùn)行在訴訟程序上應(yīng)適應(yīng)社會保險本身的社會性特質(zhì)。

三、完善中國社保爭議處理程序法律制度實施的建議

回歸社會權(quán)理念、重構(gòu)獨(dú)立的社保爭議處理程序法律制度是中國保障公民社會保險權(quán)的應(yīng)然方向，但當(dāng)前很難一步到位構(gòu)建理想中的制度框架。社會保險制度不是一個單純存在的個體，它是在勞動法律制度框架下建立和發(fā)展起來的，對其改革不能操之過急，應(yīng)結(jié)合勞動法律制度漸進(jìn)改革。因此，當(dāng)前更理性的選擇是完善法的實施，規(guī)范現(xiàn)行二元救濟(jì)路徑中的司法與行政，為實現(xiàn)應(yīng)然目標(biāo)做好準(zhǔn)備。

(一)在民事救濟(jì)路徑中完善法的實施

1.明晰受案范圍。前文所述民事司法實務(wù)中出現(xiàn)的“兩大裁審主體對社保具體爭議處理路徑態(tài)度不一”“法院的部分裁判實質(zhì)架空了仲裁裁決”“法院裁判對勞動仲裁委裁決‘高度否決’和法院系統(tǒng)內(nèi)‘正反裁判’造成了不良司法印象”這三大障礙，實際上是法定的社保爭議民事和行政案件受案范圍分別包括哪些問題的三個方面。根據(jù)目前《勞動法》第77條、《勞動合同法》第77條、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第2條第4款和第5條、《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》第13條和第26條、《社會保險行政爭議處理辦法》第3條和第31條、《社會保險法》第83條第3款、《實施〈社會保險法〉若干規(guī)定》第27條、“法釋〔2010〕12號”第1條等國家層面立法的相關(guān)規(guī)定，可以明定：第一，勞動者與用人單位之間關(guān)于繳納社保費(fèi)的爭議被明確規(guī)定為可以通過行政手段解決；第二，對于社保征收機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的侵權(quán)行為或行政不作為應(yīng)通過行政救濟(jì)路徑處理；第三，勞動者與用人單位之間發(fā)生社保爭議，可通過民事或行政救濟(jì)路徑處理；第四，《勞動法》的前三個司法解釋分別確立了特殊情形下的社保爭議屬于法院民事案件受案范圍；第五，最高人民法院以關(guān)于補(bǔ)繳社保爭議的三個答復(fù)(官網(wǎng)2010、2011年)和“法研〔2011〕31號”文件等非正式法形式確立征繳社保費(fèi)屬于社保費(fèi)征繳部門的法定職責(zé)，不屬于法院受理民事案件的范圍，欠繳社保費(fèi)和拒繳社保費(fèi)屬于行政管理范疇?？梢姡M管之前施行的《勞動法》《勞動合同法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》《社會保險法》等法律模棱兩可地認(rèn)同繳納(補(bǔ)繳)社保爭議可通過民事或行政路徑處理，但后來施行的最高人民法院關(guān)于補(bǔ)繳社保爭議的三個答復(fù)和“法研〔2011〕31號”文件確認(rèn)此類爭議應(yīng)通過行政路徑救濟(jì)。這反映出國家層面立法理念的回歸，即：以去私法化為導(dǎo)向，回歸社會權(quán)理念(公法救濟(jì))。因此，勞動仲裁委和法院不宜再將繳納(補(bǔ)繳)社保爭議納入受案范圍，甚至不宜再將補(bǔ)辦社保手續(xù)爭議、辦理社保登記并補(bǔ)繳社保爭議等涉及社保辦理爭議的案件納入受案范圍，而應(yīng)告知爭議主體通過行政路徑解決。社保爭議中，因不能補(bǔ)辦社會保險而造成的以勞動者和用人單位為爭議主體的社會保險損害賠償爭議，則屬于勞動爭議。[10]在當(dāng)前制度條件下，該爭議宜納入勞動仲裁委和法院的受案范圍。受案范圍是立法確立的，在社會保險受案范圍立法逐步從二元救濟(jì)路徑向一元救濟(jì)路徑發(fā)展和明確的同時，司法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循立法規(guī)范，執(zhí)行法定受案范圍，防止勞動仲裁委受理并處理社保爭議后法院卻不受理或受理后不予處理，從而解決勞動者爭議處理路徑選擇困難和法院部分裁判實質(zhì)架空仲裁裁決的問題。

2.審理社會保險非可裁量性事項時不得調(diào)解、和解。繳納(補(bǔ)繳)社保爭議、補(bǔ)辦社保手續(xù)爭議、辦理社保登記并補(bǔ)繳社保爭議不宜納入勞動仲裁委和法院的受案范圍。若司法機(jī)關(guān)仍受理并積極處理上述社保爭議類型，則在審理參保險種、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)年限等社會保險非可裁量性事項時，不應(yīng)調(diào)解、和解。對勞動者與用人單位間關(guān)于社會保險的協(xié)議，裁判主體應(yīng)主動審查其合法性。

3.特殊類型的社保爭議應(yīng)適用特別仲裁時效。將勞動爭議仲裁時效制度適用于諸如辦理、繳納社保等特殊類型的社保爭議有違勞動者生存權(quán)價值理念。訴訟時效制度的基本價值是合理配置有限的司法資源、確立公權(quán)力對私權(quán)利提供救濟(jì)的界限、平衡權(quán)利人與義務(wù)人之間的利益關(guān)系。[11]同樣，勞動仲裁時效制度的價值理念也在于此，法律不保護(hù)躺在權(quán)利上睡覺之人。因此，問題不在于勞動仲裁時效制度是否應(yīng)適用于所有社保爭議，而在于特殊類型的社保爭議應(yīng)適用一般仲裁時效還是特別仲裁時效。在特殊類型社保爭議中，用人單位不辦、不繳社保是一種連續(xù)性間接侵權(quán)行為，與拖欠勞動報酬行為類似。因此，可借鑒《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第27條第4款規(guī)定的拖欠勞動報酬特別仲裁時效規(guī)定處理上述爭議類型，但又有細(xì)微差異：若用人單位在勞動關(guān)系存續(xù)期間為勞動者辦理(補(bǔ)辦)了社保，補(bǔ)繳社保仲裁時效從成功補(bǔ)辦之日起計算至1年；若用人單位在勞動關(guān)系存續(xù)期間始終未為勞動者辦理(補(bǔ)辦)社保，則辦理、繳納社保及社保賠償爭議仲裁時效從勞動關(guān)系終止之日起計算至1年。

(二)在行政救濟(jì)路徑中完善法的實施

1.在行政爭議處理程序中法院應(yīng)當(dāng)秉持司法能動。司法機(jī)構(gòu)在審理案件過程中，應(yīng)當(dāng)不因循先例、不拘泥于字面含義，靈活解釋法律以回應(yīng)社會現(xiàn)實的需要。雖然新《行政訴訟法》未明確將社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的行政不作為納入受案范圍，但基于現(xiàn)實司法中眾多繳納(補(bǔ)繳)社保爭議亟待解決的需要，法院應(yīng)秉持司法能動，積極受理勞動者起訴要求社保征收機(jī)構(gòu)履職督促用人單位繳納社保費(fèi)的案件。

2.加強(qiáng)勞動監(jiān)察制度的實施。勞動監(jiān)察在社會保險繳納上的失位已引發(fā)諸多群體性事件。勞動監(jiān)察行政部門應(yīng)增強(qiáng)責(zé)任意識，依法履行行政職責(zé)。一方面，就社保爭議而言，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)察用人單位參加各項社會保險和繳納社保費(fèi)情況，謹(jǐn)慎使用“勞動保障監(jiān)察不予受理投訴決定書”，避免濫用行政權(quán)力和行政不作為。另一方面，應(yīng)在勞動監(jiān)察過程中保障勞資兩方監(jiān)督勞動保障行政部門依法履行勞動基準(zhǔn)法定職責(zé)，應(yīng)賦權(quán)并保障勞動者、用人單位向勞動和社會保障部門申訴請求處理相關(guān)責(zé)任人。

[參考文獻(xiàn)]

[1]肖京.社會變遷中的社會保險爭議處理體制[J].北方法學(xué)，2013，(1).

[2]唐鑛，譚泓.加強(qiáng)勞動監(jiān)察工作的邏輯思考與路徑選擇[J].中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報，2015，(3)：12.

[3][英]卡爾·波蘭尼.大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟(jì)起源[M].馮鋼，劉陽，譯.杭州：浙江人民出版社，2007：115.

[4]陳步雷.社會法的功能嬗變、代際更替和中國社會法的定位與建構(gòu)[J].現(xiàn)代法學(xué)，2012，(3)：97.

[5]林嘉.論社會保障法的社會法本質(zhì)——兼論勞動法與社會保障法的關(guān)系[J].法學(xué)家，2002，(1)：119-120.

[6]林嘉.社會保險的權(quán)利救濟(jì)[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2012，(7)：175-176.

[9]郭捷.論社會保險權(quán)的司法救濟(jì)[J].法治論壇，2009，(4)：42.

[10]謝德成.勞動者社會保險權(quán)法律救濟(jì)程序之探討[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2010，(3)：144.

[9]張姝.對我國社會保障爭議解決機(jī)制的理論反思——基于權(quán)利救濟(jì)的考察[J].當(dāng)代法學(xué)，2009，(6)：105.

[10]徐科瓊，付建勇.社會保險爭議的糾紛性質(zhì)及其解紛機(jī)制探究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2012，(9)：103.

[11]楊巍.反思與重構(gòu)：訴訟時效制度價值的理論闡釋[J].法學(xué)評論，2012，(5)：43.

〔責(zé)任編輯：余明全〕

[中圖分類號]D922.591

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)05-0073-06

[作者簡介]胡大武(1968-)，男，四川蒼溪人，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，從事勞動與社會保障法學(xué)研究。

[基金項目]國家社科基金重點項目“勞動關(guān)系認(rèn)定實證研究”(14AFX021)

[收稿日期]2016-03-08

·共建共享治理與私法秩序?qū)ｎ}·

主持人語：

國家十三五規(guī)劃綱要提出“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”。的確，在一個私法文化不發(fā)達(dá)、社會主體的人格獨(dú)立性未能充分彰顯的社會，如何達(dá)致集體理性，獲得社會財富的極大豐富乃至精神境界的極大提高，以滿足超乎個體之上的共同利益，是關(guān)乎民眾當(dāng)下幸福和未來希望的大事。

本期專題三篇論文從不同角度回應(yīng)共建共享治理與私法秩序的關(guān)系問題。《共建共享治理格局中的私法自治》總結(jié)了執(zhí)政黨在不同社會發(fā)展階段的社會治理戰(zhàn)略變化，即從“先富論”到“共享論”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向；揭示了當(dāng)下私法秩序形成路徑，即與多種力量共建共治社會，尋求社會力量之間的妥協(xié)，基于市場而搭建和完善由力量決定的平衡機(jī)制及程序?！睹穹ǖ渑c私法秩序的生成》和《中國社會保險爭議處理程序法律制度實證研究》則進(jìn)行微觀建構(gòu)。民法典作為私法秩序規(guī)范集大成者，被懷有民法典情結(jié)的人奉為民族精神的象征，但恰如翟志勇所指出，民法典的目標(biāo)不應(yīng)是復(fù)雜抽象的“典”，而應(yīng)是多元一體的“系”。這正是中國民法典吶喊者應(yīng)該謹(jǐn)記的方法論。中國從來都不缺國家干預(yù)，對個人私權(quán)的隨意剝奪儼然成為傳統(tǒng)文化中最糟粕的基因。即便在社會保障制度發(fā)達(dá)的今天，我們基于527份社會保險爭議裁判文書的統(tǒng)計分析仍然反映出國家對公民的應(yīng)然義務(wù)觀念并未成為當(dāng)下的主流思想。

只有真正的法治、真正的私法自治才能實現(xiàn)最終共治共享，才能避免民族歷史上無數(shù)次上演的“天堂到地獄只在瞬息之間”的悲劇再度發(fā)生。讓法治的共治精神遠(yuǎn)航，讓法治中國土壤里的靈魂都幸福遠(yuǎn)航吧！

主持人：胡大武