公共圖書館構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)研究

關(guān)鍵詞：公共圖書館；法人治理；結(jié)構(gòu)

摘要：文章主要針對(duì)公共圖書館構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)展開研究，詳細(xì)闡述了我國(guó)公共圖書館管理體制的現(xiàn)狀和意義，通過分析公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建立的核心內(nèi)容與具體問題，給出了相應(yīng)解決措施。

中圖分類號(hào)：G250文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1588（2016）05-0009-03

1建立法人治理結(jié)構(gòu)對(duì)公共圖書館的現(xiàn)實(shí)意義

近年來，國(guó)家為推行公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)模式，進(jìn)行了文化管理體制的創(chuàng)新與改革，將“管辦分開”與“政事分開”作為主要改革目標(biāo)，制訂了具有活力的實(shí)施方案，并在一些省、市的文化事業(yè)單位投入施行。

事業(yè)單位管理體制的改革要達(dá)到“管辦分離”這一目標(biāo)，最主要的任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能，使事業(yè)單位體制機(jī)制的創(chuàng)新目標(biāo)得以完成。2013年11月召開的十八屆三中全會(huì)明確提出，在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建立的發(fā)展過程中，由各方代表與社會(huì)人士來構(gòu)成理事會(huì)，通過共同參與來進(jìn)行管理，這是公共圖書館所要進(jìn)行創(chuàng)新改革的第一步，為加快機(jī)制體制的創(chuàng)新提供了明確的道路。

要想實(shí)現(xiàn)公益性文化事業(yè)單位中法人治理結(jié)構(gòu)的建立，一些單位可以先一步制定改革策略并進(jìn)行試點(diǎn)工作?！豆参幕?wù)保障法》和《中華人民共和國(guó)公共圖書館法（草案）》保障了理事會(huì)工作的順利推行，確保公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)與理事會(huì)制度的建立能得到規(guī)范的管理，將這幾項(xiàng)機(jī)構(gòu)建立納入研究的課題之中，能夠極大地推動(dòng)試點(diǎn)工作的進(jìn)程。

在公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)的作用包括以下幾個(gè)方面：①公共圖書館的法人自主權(quán)將以文化實(shí)體單位的名義落到實(shí)處，使政府機(jī)關(guān)單位能夠真正達(dá)到“管辦分離”這一改革目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政事分開的自身職能轉(zhuǎn)變。②能夠促進(jìn)公共圖書館的健康、穩(wěn)定發(fā)展，能夠增強(qiáng)公共圖書館的公益屬性，能夠使公共財(cái)產(chǎn)資金的后續(xù)投入得到保障。③公民可以對(duì)公共圖書館進(jìn)行制度監(jiān)管，保障自身的文化權(quán)益，公共圖書館也能為市民提供文化服務(wù)產(chǎn)品，從而更好地履行社會(huì)職能。④要想增強(qiáng)公共圖書館的活力，就要轉(zhuǎn)變治理模式，將“人治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ巍?，最終成為“善治”，這樣可以進(jìn)一步提高服務(wù)效率，健全公共圖書館的內(nèi)部機(jī)制與各項(xiàng)制度。⑤根據(jù)“依法治國(guó)”理念，公共圖書館從業(yè)人員應(yīng)自覺遵守法律法規(guī)，樹立正確的價(jià)值觀念，養(yǎng)成良好的法治行為習(xí)慣，從而使社會(huì)群體在這樣的影響下形成法治思維。

2公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的核心要素和主要內(nèi)容

2.1法人治理結(jié)構(gòu)的核心要素

公共圖書館法人治理機(jī)制經(jīng)由概括后所得出的核心要素有：①理事會(huì)制度由決策層決定。②行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度由管理層制定。③“章程化”的管理和運(yùn)行在日常生活中實(shí)現(xiàn)。

2.2法人治理結(jié)構(gòu)建立的基本框架

2.2.1決策層。我國(guó)推行的公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)在以理事會(huì)模式為主的基礎(chǔ)上，核心內(nèi)容是理事會(huì)成員的構(gòu)成，舉辦單位所委托的代理人為理事會(huì)成員，將依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)與政策來對(duì)圖書館進(jìn)行管理，運(yùn)用圖書館的法人章程來開展工作，屬于決策機(jī)構(gòu)，受政府部門的監(jiān)管，公眾有監(jiān)督的權(quán)利。理事會(huì)所要承擔(dān)的主要職能是：管理章程由理事會(huì)來擬定和修改；制定發(fā)展規(guī)劃前景；在面臨重大事物的抉擇時(shí)進(jìn)行審議；對(duì)干部管理層人員具有提名與任免的職責(zé)；重大財(cái)務(wù)使用的事項(xiàng)經(jīng)理事會(huì)審批后方可進(jìn)行；制訂職工的績(jī)效工資方案與激勵(lì)考核制度；在年底時(shí)召開報(bào)告座談會(huì)，對(duì)制訂的資產(chǎn)處置方案是否得到審批進(jìn)行說明；其他重大事物都要按照法律法規(guī)所指定的章程來辦。

2.2.2管理層。管理層是理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其職責(zé)包括：①圖書館開展活動(dòng)時(shí)，管理機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)擬訂方案并組織開展活動(dòng)。②人事任命與財(cái)政資產(chǎn)的支出都屬于行政事務(wù)管理。③理事會(huì)在接受管理層的人員任免建議后，管理層可直接對(duì)一般管理人員進(jìn)行任免。④理事會(huì)下達(dá)的其他決議也是由管理層人員來執(zhí)行。

2.2.3監(jiān)督層。監(jiān)督層所要履行的主要職責(zé)為：①根據(jù)國(guó)家頒布的法律、法規(guī)來貫徹執(zhí)行相關(guān)政策。②對(duì)理事會(huì)成員與管理人員進(jìn)行監(jiān)督管理。③理事會(huì)人員或圖書館館長(zhǎng)、副館長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)層人員工作出現(xiàn)紕漏、損害圖書館利益時(shí)要嚴(yán)正指出，并予以糾正。④對(duì)員工的合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督與維護(hù)。⑤可適當(dāng)向圖書館館長(zhǎng)提出工作改革建議。⑥定期向圖書館承辦單位報(bào)告工作情況。

2.3公共圖書館的法人治理規(guī)則

2.3.1制定法人章程。公共圖書館的法人章程制定之后，理事會(huì)、管理部門與監(jiān)理會(huì)都要嚴(yán)格按照章程內(nèi)容執(zhí)行，這些規(guī)則對(duì)圖書館普通職員也具有同樣的效用，其應(yīng)該自覺遵循章程的運(yùn)行規(guī)則。中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室在制定法人治理章程時(shí)構(gòu)建了具體規(guī)則模板，事業(yè)單位在建立法人治理結(jié)構(gòu)的過程中，可接受登記管理局所提供的模板，對(duì)章程的主要內(nèi)容與格式條款進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，從而使工作得以順利展開。理事會(huì)在起草法人章程時(shí)要先取得舉辦方的同意，所制定的章程要符合本館的自身情況與特色，改革要具有創(chuàng)新性，章程交由事業(yè)單位登記處進(jìn)行登記管理，并進(jìn)行審核之后方能正式實(shí)施。

2.3.2理事會(huì)議事規(guī)則的制定要在理事會(huì)組建過程中明確。理事會(huì)的組建核心是理事長(zhǎng)的所屬人選問題，理事會(huì)成員包括舉辦單位代表和圖書館代表，也可以在讀者和其他方面的代表中產(chǎn)生，人數(shù)一般設(shè)置為7～13名。圖書館的規(guī)模較大時(shí)，理事會(huì)的規(guī)模也可相應(yīng)擴(kuò)大。為確保理事會(huì)的決策權(quán)不在圖書館內(nèi)部人員的掌握中，理事會(huì)的成員半數(shù)以上應(yīng)由外部人員擔(dān)任。理事選舉過程要公開、公正，一切選舉行為操作都要透明化，確保選舉人員的來源及背景符合選舉的相關(guān)要求。由文化部門與人大、政協(xié)等管理部門對(duì)相關(guān)部門的人選商討后選出政府機(jī)構(gòu)理事；公開向社會(huì)招募讀者與其他利益部門的理事代表；公共圖書館的黨委書記與館長(zhǎng)可直接進(jìn)入理事會(huì)履行職能。理事會(huì)成員要明確自身承擔(dān)的責(zé)任，熟識(shí)相關(guān)法律、法規(guī)與業(yè)務(wù)，具備履行職責(zé)的知識(shí)和能力。每屆理事的任職時(shí)間為3年，在任職期間表現(xiàn)良好的理事可在投票通過后連任。

鐘國(guó)標(biāo)：公共圖書館構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)研究2.3.3管理層的搭建。圖書館館長(zhǎng)是管理層的主要負(fù)責(zé)人，帶領(lǐng)管理層所要履行的職責(zé)有：①執(zhí)行理事會(huì)做出的各項(xiàng)決議。②圖書館年度計(jì)劃的擬定及實(shí)施。③按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行財(cái)務(wù)核算與資產(chǎn)管理，最后做好本館年度編制的經(jīng)費(fèi)預(yù)算與財(cái)務(wù)決算。④擬定本館各分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案與管理制度草案。⑤管理本館人員的日常工作操守及行為準(zhǔn)則。⑥向理事會(huì)與監(jiān)事會(huì)進(jìn)行定期講解，并制作工作報(bào)告。⑦對(duì)理事會(huì)所下達(dá)的其他決策進(jìn)行執(zhí)行。管理層人員的提名與任免過程有以下幾種方式：①理事會(huì)要向有關(guān)部門對(duì)人員的任免進(jìn)行報(bào)備。②干部人員在理事會(huì)提名后由有關(guān)部門按照規(guī)定來進(jìn)行任免。③理事會(huì)根據(jù)舉辦單位與有關(guān)部門所提供的名單，審查后可直接進(jìn)行任免。④1～2名正副職領(lǐng)導(dǎo)的職位可通過公開招聘的方式產(chǎn)生。

2.3.4監(jiān)事會(huì)的成立與議事規(guī)則的明確。舉辦單位所建立的監(jiān)事會(huì)成員任期與理事會(huì)相同，監(jiān)事會(huì)在法人治理結(jié)構(gòu)下要負(fù)責(zé)舉辦單位的監(jiān)督事宜。監(jiān)事會(huì)成員由舉辦方代表與社會(huì)人士等非館內(nèi)人員構(gòu)成，監(jiān)事長(zhǎng)一般由舉辦方委派人員擔(dān)任，社會(huì)人士監(jiān)事代表則通過職位公開招聘選取，人數(shù)在3～5人之間，這樣既保證了監(jiān)事會(huì)的辦事效率，也能確保監(jiān)事會(huì)實(shí)現(xiàn)公平、公正的做事原則。監(jiān)事會(huì)成員任期與監(jiān)事會(huì)組成任期相同，監(jiān)事可以在任期屆滿后重新舉行招募，表現(xiàn)好的監(jiān)事可以連續(xù)擔(dān)任職位。在履行監(jiān)事職責(zé)的工作期間，監(jiān)事會(huì)成員所屬的上下級(jí)統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系結(jié)果不變。

2.4公共圖書館的監(jiān)督機(jī)制

公共圖書館的監(jiān)督機(jī)制建立中包含以下3項(xiàng)內(nèi)容：①作為監(jiān)督主體的組織機(jī)構(gòu)，明確表示誰(shuí)在進(jìn)行監(jiān)督。②理事會(huì)與管理層的行為目標(biāo)以監(jiān)事會(huì)為準(zhǔn)，完善保障制度來明確監(jiān)事會(huì)的作用。③監(jiān)事會(huì)要以公正合理作為監(jiān)督評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，確保監(jiān)督過程的公開透明。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的健全能夠促進(jìn)相關(guān)配套服務(wù)的完善，使得監(jiān)督功能在強(qiáng)化中得以健康發(fā)展，使監(jiān)督機(jī)制在內(nèi)外統(tǒng)一的基礎(chǔ)上能夠有效進(jìn)行。

2.4.1建立決策失誤追究制。建立決策失誤追究制能夠?qū)Q策者進(jìn)行心理警示，為決策行為的校正提供內(nèi)在動(dòng)力，是決策責(zé)任落實(shí)的重要保障。理事會(huì)在執(zhí)行圖書館章程的過程中，由于輕視遵守國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的重要性而造成的損失，嚴(yán)重的會(huì)對(duì)社會(huì)造成非常不良的影響，相應(yīng)的責(zé)任由負(fù)責(zé)參與決策的理事來承擔(dān)，而根據(jù)理事會(huì)會(huì)議記錄，在會(huì)議決策表決中持反對(duì)意見的理事可以免除相關(guān)責(zé)任。

2.4.2建立報(bào)告年度工作進(jìn)度與總結(jié)制度。建立年度工作報(bào)告制度可以及時(shí)準(zhǔn)確地披露完整的單位信息，確保年度工作報(bào)告具有權(quán)威性與合法性。圖書館管理層在制度的建立下要確保年度工作報(bào)告內(nèi)容的完整，在特定時(shí)間內(nèi)向舉辦方的理事會(huì)與監(jiān)事等相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作總結(jié)報(bào)告，主要內(nèi)容包括本年度中公共圖書館的工作情況、遇到問題時(shí)的解決辦法與累積的工作經(jīng)驗(yàn)等。

2.4.3重要信息披露制度的確立?，F(xiàn)階段通信手段發(fā)達(dá)，公共圖書館可以在單位網(wǎng)站上發(fā)布相關(guān)內(nèi)容與公告，公布制度建設(shè)下的財(cái)務(wù)狀況與服務(wù)信息。以下是公開披露的重要信息內(nèi)容：①本館在具體章程規(guī)定指揮下的重大發(fā)展與規(guī)劃決策。②制定年度工作計(jì)劃總結(jié)報(bào)告與數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)資料。③年度財(cái)政支出情況與招標(biāo)投資建設(shè)意向。④來館讀者的信息與圖書館書籍館藏登記情況。⑤補(bǔ)充理事會(huì)與監(jiān)事會(huì)所需的資料信息內(nèi)容。

2.4.4績(jī)效考評(píng)制度的建立。制訂一套科學(xué)有效的績(jī)效考核評(píng)估方式對(duì)業(yè)績(jī)考評(píng)非常重要，得出的績(jī)效考評(píng)結(jié)果帶有公平合理性，在制訂公共圖書館的發(fā)展目標(biāo)與方案時(shí)更具說服力。定期對(duì)圖書館管理層人員進(jìn)行績(jī)效考核，通過對(duì)比考核結(jié)果來判定管理人員在各項(xiàng)指標(biāo)下達(dá)后的完成情況，將圖書館在管理人員履行職責(zé)過程中的發(fā)展現(xiàn)狀及評(píng)定結(jié)果向相關(guān)人員進(jìn)行反饋，促使管理層人員對(duì)自身的工作情況有具體全面的了解，針對(duì)圖書館的情況對(duì)工作內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，超越原先設(shè)定的工作目標(biāo)，在提高工作效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)管理層與全體工作人員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

3公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)所需解決的問題

3.1傳統(tǒng)治理與法人治理之間的區(qū)別

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)治理之間的區(qū)別體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：①傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)注重靜態(tài)管理，而公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)講求動(dòng)態(tài)管理。②傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)將實(shí)體建設(shè)放在首位，而公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)則重視制度建設(shè)。③傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)具有穩(wěn)定性，而法人治理結(jié)構(gòu)則具備統(tǒng)一性與靈活性。

3.2法人治理架構(gòu)與傳統(tǒng)管理體制下館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的區(qū)別

根據(jù)圖書館建設(shè)章程的規(guī)定，理事會(huì)所領(lǐng)導(dǎo)的管理制度是館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，相關(guān)工作規(guī)則由理事會(huì)決定，監(jiān)事會(huì)起到監(jiān)督的作用，這是一套完整的工作流程。這種工作制度的好處是清楚交代了館長(zhǎng)的工作職責(zé)，不會(huì)有職位缺席與越位管理的情況出現(xiàn)。在傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)中，館長(zhǎng)處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，集公共圖書館決策的裁定、資金的支配與干部的任免權(quán)利于一身。這樣的安排容易降低服務(wù)效率，還會(huì)使館長(zhǎng)濫用自身職權(quán)，干預(yù)圖書館的正常運(yùn)行。

3.3公司制企業(yè)與公共圖書館實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)的區(qū)別

公司制企業(yè)中實(shí)行的法人治理結(jié)構(gòu)與公共圖書館中的法人治理結(jié)構(gòu)存在著顯著的差異，主要體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：①公司制法人治理結(jié)構(gòu)的主要目的是提高收入，注重市場(chǎng)需求，以實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)額與利潤(rùn)的增加；而公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)將服務(wù)大眾作為首要決策，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的提高。②公司制法人治理結(jié)構(gòu)將決策層作為整個(gè)框架構(gòu)建的核心，法定代表人要重視決策的制定與實(shí)行，一般由公司董事長(zhǎng)擔(dān)任；而公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)將館長(zhǎng)作為法定代表人，將執(zhí)行層作為整個(gè)框架的構(gòu)建核心。③公司制法人治理結(jié)構(gòu)要規(guī)避經(jīng)營(yíng)中所出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，中心內(nèi)容是控制財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)；而公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)采取激勵(lì)制度，中心內(nèi)容是對(duì)人力資源的控制。

3.4是否單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)

規(guī)模小的公共圖書館沒有單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)的必要，所以更需要單位黨組織配合理事會(huì)，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)部門的監(jiān)督管理，賦予理事會(huì)等部門監(jiān)督公共圖書館日常行為的權(quán)利，使理事會(huì)與管理者的權(quán)力相制約。

而在設(shè)有監(jiān)事會(huì)的公共圖書館，監(jiān)事會(huì)的組成人員不包含理事會(huì)與管理層人員，所監(jiān)督的內(nèi)容包括：①在遵守法律、法規(guī)的前提下進(jìn)行的公共圖書館日常組織活動(dòng)。②及時(shí)反饋決策下達(dá)后的執(zhí)行情況。圖書館館長(zhǎng)要加強(qiáng)職能建設(shè)，督促主要管理人員履行自身職責(zé)，使工作內(nèi)容的審查更具權(quán)威性與震懾作用。

3.5黨組織與理事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)所存在的關(guān)系

理事會(huì)負(fù)責(zé)下達(dá)決策，然后由管理層執(zhí)行，監(jiān)事會(huì)對(duì)決策的裁定與執(zhí)行具有監(jiān)督的職責(zé)，這三部分在法人治理結(jié)構(gòu)下形成穩(wěn)定的關(guān)系，起到互相制衡的作用?；葜荽仍茍D書館在法人治理結(jié)構(gòu)的章程中明確指出，要貫徹落實(shí)黨的行動(dòng)方針，發(fā)揮黨的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)黨委組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，理事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)要按照有關(guān)規(guī)定來開展工作，根據(jù)黨章來執(zhí)行相關(guān)職能。在日常工作中，黨委要對(duì)本館的政治、思想組織內(nèi)容建設(shè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，重視黨的自身建設(shè)，負(fù)責(zé)黨組織內(nèi)部的宣傳、發(fā)展、教育、組織等一系列相關(guān)工作，加強(qiáng)群眾力量與統(tǒng)戰(zhàn)工作，注重黨外部的思想政治狀況。公共圖書館在法人治理結(jié)構(gòu)下要堅(jiān)持黨管一切的原則，將干部人才的管理放在首位，將品德優(yōu)秀的人才作為重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象，注重公平競(jìng)爭(zhēng)的擇優(yōu)性，得到群眾的大力支持。

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（編校：馬懷云）第36卷第5期河南圖書館學(xué)刊2016年5月